近年来我国国际旅行社审批政策的进展，本文主要内容关键词为：国际旅行社论文,进展论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：近年来各地、各部门对旅行社投资热情很高，但对行业准入制度则缺乏了解，个别地区已经出现违反旅行社业务前期审批制度的现象。自1985年国务院颁布《旅行社管理暂行条例》十年来形势发展很快，许多规定已无法适应行业发展，为此国家旅游行政管理部门多次下发了加强旅行社审批管理的文件，由于这些条文比较零散，难于为各级旅游行政管理部门和旅行社投资者所掌握，新的旅行社条件目前又尚未出台，因此有必要对有关审批政策作一系统的总结，以便于行业管理的顺利进行。
我国国际旅行社是指现正在经营中的第一、第二类旅行社。其中一类社的业务范围是国际招徕和接待，二类社是国际接待。
一、旅行社业是实行业务许可证制度和行业主管部门先期审批制度的行业
（一）国家对旅行社审批的强制性规定
1.1985年国务院发布的《旅行社管理暂行条例》第九至十一条规定，开办旅行社必须向行业主管部门提出申请，经批准后到国家工商行政管理部门办理注册登记手续。
2.1991年7月国家旅游局、国家工商行政管理局联合发出通知（旅管理发〔1991〕130号文），对旅行社的审批、登记管理提出明确要求：新成立的经营国际旅游业务的第一、二类旅行社由国家旅游局审批并颁发《旅行社业务经营许可证》，筹备单位必须持国家旅游局的批准文件和颁发的许可证到工商行政管理机关办理登记注册，否则，工商机关不予受理。
3.1992年10月，国家工商行政管理局再次明确（工商企字[1992]第306号文），旅游、外贸、金融、交通、航空、医药、建筑、出版等行业应按国家有关规定报请行业归口部门审批，并强调旅游属于保留行业审批、实行许可证制度的部门之一。
（二）旅行社实行业务许可的必要性
旅行社业务许可制度是由其业务性质所决定的。旅行社业务属于一种综合性的服务，作业范围广，环节多，投入少，风险大，要求有一定的经营规范和较高的市场准入。特别是国际旅行社业务在外事纪律、服务规范和经营行为等方面有着更为严格的要求，因此，国家把旅游行业列为实行业务许可、进行前期归口审批的行业之一。
二、国际旅行社的审批机关和审批依据
（一）国际旅行社的审批机关
根据国务院对有关国家机关职能的“三定”精神，国家旅游局是国际旅行社的前期审批机关。国家旅游局旅行社饭店管理司作为行业主管部门具体协调这项工作的运作。
（二）审批依据
旅游行政管理机关根据《旅行社管理暂行条例》及《旅行社管理暂行条例施行办法》的有关要求对申办单位的情况逐一审核。
1.《旅行社管理暂行条例》第七条规定，申办经营第一、二类旅行社必须具备以下条件：
(1)有符合国家规定的旅行社章程；(2)有一定的组织机构和法定代表，有固定的办公或营业场所和必要的通讯设备；(3)经营对外招徕和接待业务的旅行社，须拥有人民币50万元以上的注册资本；只经营对外接待业务的旅行社，须拥有人民币25万元以上的注册资本；(4)有为旅行者提供符合条件的食、宿和交通等项服务的组织能力；(5)有能保证服务质量和进行正常业务活动、熟悉旅游业务的经理人员、工作人员和经过考核合格的翻译导游人员①。
2.二类社申请升报一类社的条件：
(1)全民所有制企业，政企分开，独立核算；(2)经营第二类旅行社业务满3年；(3)多年来证明能够遵守国家的法规、政策和行业管理规定；(4)达到或接近国家旅游局规定的两项指标：上一年接待人数15000人次和营业收入1500万元；(5)总经理政治业务素质好，组织领导能力强，具有或相当于大专以上文化水平，并从事旅游管理工作满3年，或参加过国家旅游局旅行社饭店管理司组织的旅行社高级管理人员政策研修班；(6)在编的外联人员具有大专以上文化水平并从事旅游业务满3年，在编翻译导游人员经国家旅游局统一考试合格②；(7)财务负责人取得会计师以上职称；(8)旅行社内部达到规章制度健全，管理严格，规范化经营。
3.随着我国旅游形势的发展和我国国际旅行社在各地的发展，本着有利于企业在市场竞争中能够得到逐步发展的原则，同时兼顾我国旅行社业因客观条件限制而发展不平衡的现实，在近年的旅行社审批中还优先考虑以下6种情况：(1)省及旅游热点城市旅游行业管理部门为主管单位的；(2)经营业绩突出的二类社；(3)经济发达地区和有发展潜力的旅游地区；(4)沿海、沿江、沿边开放地区地市尚无一家国际旅行社的；(5)确有实力的大企业（集团）为主管单位的；(6)有助于旅行社集团化发展的。
三、申报程序及主要申报文件
（一）申报程序可以一般地概括为：
（二）申报时应提交的一套文件
申报单位在投资兴办国际旅行社时，最初主要根据要求准备必要的书面材料提交审批机关。申报材料主要有：
(1)申请报告；(2)省局批件（或国家部委同意申办的函）；(3)企业章程；(4)可行性报告；(5)资信证明；(6)办公营业场所证明；(7)管理人员业务资格审核备案表；(8)销售外联人员情况登记表；(9)财务人员专业技术资格证书（复印件）；(10)《旅行社质量保证金交纳承诺书》；(11)办公通讯设备一览表；(12)合并或合营协议书；(13)分支机构批准文件；(14)股份有限公司（或有限责任公司）有关批准文件；(15)其它需要说明的情况。
四、国际旅行社获得业务许可的三个必要阶段：“先筹备、后验收、再审批”
审批机关将根据以上材料和实际核实情况的结果，依据国家对旅行社发展的整体部署，确定是否批准申办单位的申请，如获批准，被批准的单位就进入旅行社企业的筹备阶段。
（一）旅行社筹备
1.为什么要有筹备过程
(1)旅行社筹备阶段是保证旅行社健康发展的必要步骤。旅行社业因其业务操作性质涉及范围广、规程复杂，因而是一项专业性很强的经营活动，对经营单位和经营者有严格的要求。
(2)近年来的审批实践表明，旅行社能否健康发展，一方面取决于申办单位的上级主管是否在人、财、物等等方面自始至终给予强有力的支持，另一方面要看申办者是否对旅行社业务有一定的理解，是否拥有一支精干的业务队伍。
(3)旅游行业管理部门从严审批，使一些不具备旅行社业务经营能力的单位在筹备期间自然淘汰，以保证旅游市场的健康发展。
2.筹备期的规定
旅行社筹备期最长为一年。旅行社申办单位接到批准筹备通知后，经过一个阶段的筹备，对照审批验收的具体要求，认为达到要求后可报请旅游行业管理部门予以验收，如果验收不通过，旅游行业管理部门可以提出需要改正的方面，申办单位可以继续筹备。如果申办单位自接到筹备通知后一年内仍未达到验收标准，旅游行政管理部门按照规定将取消其筹备资格，并规定3年内该单位不得再申办旅行社。
3.筹备的主要要求
(1)旅行社的名称（中、英文）；(2)总经理人选，具有大专以上文化水平，在旅游部门从事管理和接待工作满3年，或参加过旅游行政管理部门举办的高级研修班，其业务知识和工作能力经旅游行政管理部门考核合格；(3)具有取得会计师以上职称的专职财会人员；(4)营业场所的实际使用面积不少于200平方米；(5)拥有传真机、直线电话机（不少于4部，其中一部为接受游客问讯和投诉的专用电话）、电脑、复印机、打字机等设备和办公用品；(6)上级财务部门开具的资信证明；(7)填写《审批旅行社技术报告书》；(8)上缴旅行社质量保证金交纳承诺书，从1993年开始，在审批旅行社时，试行旅行社质量保证金制度。
（二）验收
国际旅行社筹备单位在完成以上筹备阶段后，可向旅游行政管理部门申请予以验收。
1.验收机关
地方国际旅行社的验收机关为省级旅游局的行业管理处，中央申办单位的验收机关为国家旅游局旅行社饭店管理司。
2.对申报材料的验收要点
对旅行社审核的目的是确保旅行社的质量，全面落实和执行有关旅游法规和政策，为行业管理打好基础。审核申报文件从三个方面着手检查，即申报文件的完整性、有效性和合法性。
3.实地验收
验收机关到旅行社的办公地点实地验收，主要考察营业场所、办公设备和企业人员状况。
（三）正式批复
审批机关在验收认为合格后，可正式上报国家旅游局行文予以批复，并颁发《旅行社业务经营许可证》。
五、审批政策的其他规定和最新发展
（一）分支机构的审批
1.《旅行社管理暂行条例》、《旅行社管理暂行条例施行办法》都明确规定：设立各类旅行社和旅行社分支机构应经旅游行政主管部门批准，其它机构和企业无权批准成立旅行社，也不得在地方擅自设立办事机构。
2.国家旅游局在对1992-1994年新成立中央一类社的批复中也明确规定，新成立的中央一类社暂不允许在地方设立经营性分支机构。
3.1994年9月，针对个别中央一类社在地方擅自审批设立地方分支社的错误做法，国家旅游局发出通知（旅管理发〔1994〕302号文）对此提出批评，重申：中央一类社与其主管单位（部门、系统）在地方的机构拟经营旅行社业务的，应直接向地方旅游行政管理部门办理申请手续，在地方和国家旅游局批复同意成立该旅行社之前，各部门、系统和所属中央一类社不能直接发文成立分支机构，以免干扰旅游行业管理秩序。中央一类社拟在地方设立非经营性办事机构的，事先须报当地旅游行政主管部门批准。
4.1989年进行旅行社清理整顿后，国、中、青三总社的地方分支社进行重新登记。1992年8月国家工商行政管理局向各省、自治区、直辖市工商局发出通知（工商企字〔1992〕第272号文），申明三总社在各地的分社均不符合分支机构的条件，不允许再按分支机构核转，而要求以前所属各地分支社分别使用“××中国国际旅行社（中国旅行社或中国青年旅行社）”在各地办理变更登记注册手续。为此，国、中、青三系统分别有149家、218家、48家旅行社按要求办理了名称变更手续。
（二）停止二类旅行社的审批
根据1993年黄山全国旅游局长会议对旅行社类别调整的精神，二类旅行社停止审批。因此，各级旅游行政管理部门今后不再受理成立二类社的申请。
（三）对宾馆旅游部的有关管理规定
1989年在对旅行社清理整顿方案的批复中，国家旅游局多次明确指出，宾馆不能开办旅行社，宾馆旅游部不能经营旅行社业务，其营业范围严格限于代售旅行社或其他部门组织的一地游、一日游游览票；组织住店散客在本地区（市）范围内一日游等。
（四）合资旅行社的审批
国家旅游局政策法规司正在积极准备有关批复成立合资旅行社的实施意见，新规定将突破国家以前规定的仅可以在国家旅游度假区内试办合资旅行社的限定。目前我国还没有批复成立一家合资旅行社。
（五）审批时对导游数量不再作具体要求
随着导游自由职业化和各地翻译导游公司的健康发展，“旅行社养导游”的局面正在改变。适应这种情况的发展，旅游行政管理部门在审批旅行社时，不再对筹备单位的导游数量和种类作具体要求。
（六）批复旅行社成立时强调的有关行业管理规定
旅游行政管理部门在批复成立旅行社的同时也强调旅行社所应承担的责任和应尽的义务。主要内容是：批准的国际旅行社必须自觉执行《旅行社管理暂行条例》、《旅行社管理暂行条例施行办法》和国家旅游局、有关部门以及省、自治区、直辖市旅游行业管理部门的有关规定，服从行业管理。对于批准的事项如有变更，旅行社应事前向国家旅游局报告，征得同意。
本稿收到日期：1995年7月6日
注释：
①在近年审批中，对这两条规定中的导游数量不再明确限制，参看本文第五部分。——作者
②在近年审批中，对这两条规定中的导游数量不再明确限制，参看本文第五部分。——作者
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