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改善微观布局，提高乡镇企业集聚效益，是90年代乡镇企业提高与发展的客观要求，也是乡镇企业跨世纪的必然选择。
一、80年代浙江乡镇企业发展与工业小区建设的客观必然性
党的十一届三中全会以后的80年代，是浙江乡镇企业在改革开放中“异军突起”的大发展时期。到1990年，全省乡镇企业总产值已达728.5亿元（按80不变价），占农村社会总产值的69.5%，其中工业产值664.1亿元，占全省工业总产值的56.5%；实现利润33.8亿元，上交国家税金36.1亿元，占全省财政收入的36.2%；完成外贸出口交货值65.6亿元，吸纳农村社会劳动力495.5万人。经过80年代的大发展，浙江乡镇企业不仅为振兴农村经济，增强全省综合经济实力作出了巨大的贡献，而且也为90年代的浙江经济上新台阶打下了坚实的基础。
然而，任何事物发展都有它的两重性。乡镇企业在前十年大发展取得巨大成就的同时，也隐含着许多问题与不足。这些问题随着改革开放步伐的加快和商品经济的不断发展，日益明显地暴露出来，比较突出的。
（一）布局分散，难以形成群体发展优势。由于乡镇企业的所有制特点是乡办乡有、村办村有；乡镇企业职工就业“离土不离乡”，务工又兼务农；财政体制是“分级包干、分灶吃饭”。因此，兴办乡镇企业，就必然要考虑社区经济利益。从而也导致各自“圈地”搞基建、上项目、铺摊子，乡乡办厂，村村冒烟，企业间彼此封闭，缺乏关联，难以形成企业群体发展优势。
（二）规模狭小，难以取得规模效益。乡镇工业的原始投入主要靠农业和农民的自身积累，由于投资主体可用于投资的资金非常有限，再加上分散的生产要素，难以集中，因此，必然造成企业投资规模狭小。据1990年全省8.5万家乡（镇）村集体企业的资产规模状况分析：平均每家企业拥有固定资产20.9万元，年创产值75.7万元。其中年产值超100万元的企业1.1万家，这部分骨干企业，平均每家企业拥有固定资产100.1万元，年产值408.2万元。如除掉这部分企业，剩下的乡（镇）村集体企业平均每家只有9万元固定资产，年均创产值只有31.9万元。
（三）素质较低，市场竞争力弱。现有的乡镇企业经营者和生产者，主要来自于农民，文化水平普遍较低，与乡镇企业的提高和发展不适应。1991年，全省乡（镇）村集体企业职工352.3万人，从文化程度看，大专以上的只有1.09万人，占职工总数0.31%；高中以上的有41.6万人，占职工人数的11.8%。再从技术程度看，有初级以上技术职称的职工8.7万人，占职工总数2.5%，其中中级以上的技术人员1.1万人，占职工总数的0.32%。同时，乡镇企业的生产设备、技术水平和管理方式也相对落后。乡镇企业主要是劳动密集型企业，产品档次较低，产业结构不甚合理。
因此，我们应当看到，在80年代乡镇企业之所以能较快发展，主要在于乡镇企业发挥了“船小掉头快”、经营机制灵活，劳动力成本低廉等优势。进入90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业经营机制的转换，市场竞争的日益加剧，相当多的产品已由卖方市场转变为买方市场，乡镇企业原来的优势正在不断削弱，而“先天不足”的弱点却更明显地制约自身的发展。进一步深化改革，优化企业组织结构，提高规模效益，尤其是加强工业小区建设，为乡镇企业集聚发展创造必要的条件，已成为乡镇企业现在和未来大发展大提高的必然选择。
二、工业小区建设的重大现实意义
乡镇工业小区是乡村经济发展的“增长点”，它对于促进企业素质的提高，带动第三产业的发展，加速农业剩余劳动力的转移，推动乡村经济的全面发展，探索乡村工业化与乡村城镇化同步发展道路，深化城乡经济与社会的改革等都有重大的意义。
——加强工业小区建设，有利于企业间的专业化分工与协作，促进生产要素的合理流动和配置，形成社会化大生产。通过加强工业小区建设，然后以某个骨干乡镇企业或拳头产品为龙头实行各种互相配套的联合和协作关系，可以有利于形成专业化生产基地，有效地促进企业从“小而全”向“小而专”、“小而联”的方向发展。
——加强工业小区建设，有利于提高投资效益。基础设施的投资是企业投资的重要组成部分。基础设施的统一规划、集中投资、统一施工，将有助于道路、水、电线路通讯等设施的合理布局，降低单位成本，提高投资效益。同时，企业相对集中在工业小区中，既有利于企业减少库存，加速奖金周转，节约仓储，还有利于发展社会化服务的第三产业。此外，企业相对集中，有的可以将利用率不高的设备和设施提供给社会共同使用，便于企业之间调剂余缺，提高设备的利用率。
——加强工业小区建设，有利于调整和优化产业结构和企业组织结构。一般说来，企业的经济效益，直接受生产规模的影响。企业规模狭小，不利于采用现代科学技术和自动化生产线作业，必将提高单位成本，降低经济效益。通过工业小区的开发建设，可以有效地为企业间开展兼并和联合，发展企业集团创造良好的条件，使企业的结构调整与发展有机地结合起来。
——加强工业小区建设，有利于提高土地利用效益和生态效益。我省人多地少的矛盾较为突出。为解决发展工业与减少耕地占用的矛盾，比较好的办法，就是鼓励乡镇工业相对集中。企业聚集在一起，仓库可以少建，有些设施可以共用，可以节省大批耕地。据典型调查，工业小区统一规划基础设施，“一路多通，一线多用，”较之分散办厂，各自搞基础设施建设，可以节约土地40%以上。同时，还可以利用荒山、荒滩、荒地发展工业小区。如永康市30个工业小区的9500亩土地全部在交通便利的“三荒”地上，既保护了耕地，又合理开发了“三荒”，为乡镇工业的集聚发展提供了条件。
此外，工业小区在统一规划中可以充分考虑“三废”的综合治理，实行小区建设，集镇建设和环境保护同步规划，同步实施，同时投入使用，使环境污染降低到最低限度，这也是企业布局分散难以办到的。
——加强工业小区建设，有利于加快小城镇和农业现代化建设。从一些地方的实践看，工业小区多数依托小城镇。工业小区的建设，一方面，可以使企业职工逐步与农业分离出来，成为新型的工业产业大军。另一方面，由于人口相对集中，就必然会带动商业、饮食业、服务业和文化、教育、卫生等事业的发展，繁荣小城镇、加速小城镇的建设。同时，由于农村劳动力大量向工业小区集聚，促使农业向集约化、机械化、现代化方向发展，加快有中国特色的社会主义新农村的建设进程。
三、乡镇工业集聚发展的主要制约因素
根据现行的体制状况，影响乡镇企业集聚发展的制约因素还不少，其主要是：
1.农村社区利益制约。乡镇企业，特别是乡村集体企业，具有“乡办乡有、村办村有”的产权特点，在初创阶段，调动和保护了农民兴办乡镇企业的积极性。但由于社区利益的分割，也造成了各自为政，分散发展的格局。
2.财政体制的制约。目前的财政体制实行“分级包干、分灶吃饭”的政策。这样做可以保证各级财政上交任务的完成，并能够在一定程度上调动乡镇政府和农民发展经济的积极性。但这种社区利益壁垒，也影响了乡镇企业按照经济合理原则，实行跨区域发展的进程。
3.生产要素市场发育迟缓的制约。当前我国的竞争性市场体系尚不完备，商品流通市场发展快，规模大，但资金、技术、信息、劳动力等生产要素市场的建设相对滞后，阻碍了生产要素的合理流动，客观上制约了乡镇企业集聚发展的步伐。
4.企业职工亦工亦农的制约。乡镇企业职工亦工亦农，在一定历史条件下有其合理性，并已成为乡镇企业发展中的一大特点。但由于工业生产不同于农业生产，劳动者必须具有较高的素质。随着生产的发展，更要求有一大批专业生产熟练程度较高的职工。而乡镇企业职工的务工又兼务农，必然会限制劳动力异地转移和劳动者素质的提高。
5.户籍制度的制约。社会化大生产客观上要求由市场来配置生产要素，而生产者作为最重要的生产要素，也必须进行合理流动和配置。我国现行的户籍制度，虽然有利于人口的管理和社会的安定，但在很大程度上成了劳动力合理流动难以逾越的屏障。随着工业小区建设步子加快和规模的扩大，现有的户籍制度将会更明显地制约工业小区的发展。
四、加快乡镇企业集聚发展及工业小区建设的基本对策
加强工业小区建设是促进乡镇企业集聚发展，提高规模经济效益的重要途径，也是促进乡镇企业上新台阶的重要战略措施。在90年代，要加快建设和开发工业小区，除了要进一步统一认识，克服小生产意识，树立大市场观念外，还应该在实践中采取相应的政策措施。
第一，全面规划，合理布局
乡镇工业小区建设是一项长远的社会经济系统工程，涉及经济、技术、社会、生态等各方面因素。因此应当坚持全面规划，合理布局。一是工业小区建设的合理布局规划。我省乡镇企业发展不甚平衡，各地发展现状以及自然、社会、经济等条件千差万别。因而要从实际出发，依据本区域经济发展的要求，积极稳妥地创办工业小区，引导乡镇企业集中发展，严防“一哄而起”，更不能“一刀切”。通过区域经济的发展规划实施，全面规划工业小区与小城镇，工业小区与区域经济中心（大、中、小城市等）的布局，以确保工业小区的吸纳和幅射作用的发挥。二是工业小区内部的合理规划。在建设工业小区前，各地要从本地经济实力、工业行业结构等情况出发，统一规划小区内行业和企业布局，同时，对小区内基础设施的配套建设进行统一规划，集中投资，统一施工，协调发展自来水厂、道路、电厂、通讯以及服务体系设施，提高投资效益。在规划和建设乡镇工业小区中，应立足长远，着眼当前。要立足于未来，有战略眼光，规划设计起点要高；具体实施，要根据资金的可能，量力而行，分步开发，逐步到位。
第二，以小城镇为依托，加强工业小区的规划和建设
小城镇是一定区域内的政治、经济、文化中心，公路交通、水路电路、通讯设施等都有一定的基础。因此，以小城镇为依托，进行工业小区建设，可以最大限度地降低基础设施单位投资成本，提高投资效益。鉴于各地乡镇工业起步有早有晚，现有的小城镇的基础建设和功能发挥有差异，因此，在规划和建设工业小区时，必须坚持从实际出发，把工业小区的建设与调整产业、行业布局结合起来，具体方式可以多样化：一是乡镇工业起步较早，已有相当多的企业在集镇附近，并日趋增多，乡镇工业相对集中，这种自然形成并具有工业小区雏型的乡镇，在统一规划的基础上，可适当调整和扩大小区范围，完善基础设施建设，使之逐步形成功能较为齐全的工业小区。二是乡镇工业发展较晚，原有企业不多，尚未形成完备的基础设施，新厂急待选址兴建的，为了避免工业布局分散，当地政府要统盘规划，科学论证，在交通和基础设施条件较好的地方，专门划出一部分土地作为工业小区，集中兴办乡镇工业。三是已形成专业批发市场的乡镇，可以市场为依托，在专业市场附近，划出区块进行开发，形成以生产几种产品为主的专业性工业小区。四是以县城为中心，在城郊开发和建设工业小区，县城是城市工业和乡镇工业的主要结合部、在县城近郊开发工业小区，发展与城市工业相配套的乡镇企业工业群体，既可以广泛接受城市工业和高科技产业的幅射，又可以推进城乡工业一体化。
第三，坚持从实际出发，实行多形式开发
当前，各地都在兴办工业小区，形式也多种多样。从实践情况看，以下两种有一定的推广价值：一是采用土地有偿使用的方式，由企业通过投标进入工业小区，兴建厂房，这种开发方式，可以在小区投资主体少投资或不投资情况下，加快工业小区建设。二是由小区投资主体按照规划的要求，统一投资，统一设计，统一施工，建成一批适应于企业生产加工的标准厂房。然后，再确定厂房出租使用价格，按一定期限出租或“拍卖”给企业。这种方式，实质上是小区投资主体，以契约形式有偿定期出让和转让资产使用权，依靠财产所有权获得收入。
第四，深化改革，鼓励乡镇企业向工业小区集中
首先，要突破“三不变”的束缚。乡镇企业在横向联合初期坚持企业隶属关系不变，所有制不变，财政解缴渠道不变的政策是必要的。但这种做法，实际上是政企不分，条块分割为特征的传统体制的产物，是财政包干，外贸包干体制的产物，是确立在所有制性质基础上的经济管理体制的产物。现在要鼓励乡镇企业集聚发展，向工业小区集中，就必须突破“三不变”的原则。否则，乡镇工业小区建设也就难以有效实施。而在现行体制还不可能很快改革到位的情况下，跨越“三不变”障碍的最有效途径是大力推行股份制和股份合作的办法，来调整不同社区的乡镇企业利益关系，促进乡镇企业跨地域、跨行业、跨所有制，逐步向工业小区集中。
其次，要改进和完善乡镇财政包干制度和经济考核制度。对股份制企业，除按股份制办法实行收益分配外，还可按股份比例，分产值、利润、税收、出口创汇等指标，由各股东向产权所在地报各项经济指标，以便县、市考核乡镇一级的经济发展实绩。乡镇企业的利润可在工业小区内实行“先分后税”的办法，即由各股东向各自所在地的税务部门交纳所得税；也可以实行“先税后分”，工业小区所在地的税务部门按各股东的出资比例，将相应的税金返还给各股东所在地，以吸引外地投资者到小区办厂或吸引分散的企业搬迁到小区，推进小区更快发展。对非股份制企业，可以规定：企业迁向外地工业小区后，其社会性开支，支农建农基金，规定应交的利润及企业管理费可仍交回原社区经济组织，税收可在工业小区所在地的税务部门交纳，企业原行政隶属关系不变。
再次，制定必要的优惠政策，鼓励乡镇企业向工业小区集中。一是土地（或厂房）批租优惠政策。小区内土地（厂房）一次性批租数量、价格应优于小区外，同时，简化操作手续，提高办事效率。二是金融部门对小区内企业采取资金信贷倾斜政策。三是税收优惠政策。通过优惠政策，吸引企业向小区集中。
第五，要多渠道筹措资金，加快实施工业小区的建设
为加快工业小区建设，基础建设资金可以从多方面筹措：一是地方政府每年从乡镇企业上缴的税收中提取一部分，作为乡镇工业小区开发基金，实行滚动作用。二是工业小区内的土地或厂房有偿转让或出租，收取的转让费和租金，集中后投入小区建设。三是以土地入股形式，减少投资主体土地征用费的支出。四是通过适当发行债券等形式，吸纳企业和民间资金，用于小区建设，五是专业银行安排一定的工业小区建设贷款，给予支持。
在资金使用上，要统一调配，集中作用，重点用于基础设施建设，然后再适当进行厂房等固定资产投资。并应当坚持先生产、后生活；先急后缓，逐步到位，尽可能使有限的资金发挥最佳效益。
第六，突破区域界限，积极招商引资
创办工业小区成败的关键，在于能否吸引企业到小区集中发展。为了广泛地招商引资，避免产生“有场无厂”的困境，在项目引进时，要坚持“开放式，外向型、高科技、高效益”的发展战略，积极提供工程建设、基础设施配套等全方位的服务。更要打破区域界限，吸引各乡镇，邻近县市等众多的投资者到小区投资办厂，在税收、管理费、土地转让以及从业人员生活等方面一视同仁。有条件的工业小区还可以大量吸引外资，提高工业小区企业规模和水平。
第七，合理征用小区建设用地，妥善安置被征地农民
随着乡镇工业小区的发展，创办小区所需的建设用地，如何征用，如何规范化、市场化，已成为亟待解决的问题。我们认为，在土地征用上应坚持两项原则：一是少占耕地，多用“三荒”，以减少对粮食生产的影响；二是因地制宜，形式多样，妥善解决被征地农民安置问题。在工业小区建设中，要根据各地经济发展状况等有关条件，采取相应的土地征用办法，可以一次性交割，即小区投资主体向土地所有者一次性交付征用费，获取土地使用权；也可以采取土地折价入股的方式。对被征地农民，除给予应得的征地价款外，还应做好有劳动能力的农民就业安排，无劳动能力农民的养老及拆迁农户住房的安排等。
第八，逐步改革户籍制度，鼓励农民异地转移
引导乡镇企业向工业小区集聚，必然会牵涉到农村劳动力异地转移的问题。目前，乡镇企业职工“离土不离乡、进厂不进城”的传统做法和现行的户籍制度，在很大程度上制约了农村劳动力合理的异地转移。按照工业发达国家工业化进程的一般规律，农业人口逐步向小城镇转移，是提高工业集聚效益的必要条件，也是实现国家工业化的重要前提。因此，要加快工业小区建设，促进城乡一体化进程，必须转变观念，积极创造条件，使农民离土又离乡，逐步向小城镇和工业小区相对集中。而农民要离土又离乡，就必须改革目前的户籍制度。目前，在我国户籍制度还不可能有大变革的现实情况下，可以探索实行工业小区和小城镇的长住户口制，即类似国外的“绿卡”制。凡是在工业小区或小城镇工作的农民，可凭其原户口所在地政府开具的承包土地退还证明书，并向工业小区交纳一定的建设基金，可办理“工业区暂住户口”。凡持有这种户口的，在粮油、副食、煤炭供应及子女入学、升学、招工、入伍、购房等方面，可享受城镇居民同等待遇。这样做，不仅有利于吸引更多的人才和单位到小区办厂，而且可以逐步跳出传统的城乡割裂的管理方式，加快小城镇建设和城乡一体化的步伐。
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