促进地方融资平台公司可持续发展的对策探讨，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,融资论文,对策论文,地方论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
地方融资平台公司是从事投融资业务的经济实体，以投资公司、开发公司等形式存在。它有两个显著的特点：一是承担着地方政府投资项目的融资功能；二是地方政府对平台公司承担连带还款责任。
我国的地方融资平台公司诞生于20世纪90年代初，之后很长一个时期，处于探索、推广和融合的状态，发展缓慢。国际金融危机爆发后，中央政府及时出台投资刺激计划以走出危机困境，为拓宽投资项目配套资金的融资渠道，中国人民银行与银监会于2009年3月联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确支持有条件的地方政府组建融资平台，这样，各地纷纷组建地方融资平台公司，发挥其融资功能，促进中央投资计划的落实。[1]
笔者2013年初曾对我国沿海一个发达县级市的36家融资平台公司进行了调查，发现总体上融资平台公司的融资呈现以下特点：一是以土地和国资抵押为主进行融资，以土地出让金为主要收入来源偿还债务；二是贷款主体多为国有商业银行和政策性银行，债券融资相对较少，主要采取了城投债的形式；三是债务多为中长期债。
应该说，地方融资平台公司为地方政府开拓了融资渠道，缓解了其建设资金压力，促进了当地基础设施的投资和经济结构的调整。但是，地方融资平台公司在促进地方经济发展的同时，也存在一些问题，对我国经济整体健康发展构成了严峻挑战。
二、地方融资平台公司发展过程中存在的问题
虽然目前缺乏全面准确的统计数据，很难对地方融资平台公司发展过程中存在的问题从整体上进行一个量化分析，但从笔者调查和掌握的材料看，地方融资平台公司随着运营的深入，至少在体制机制、信贷风险、运转能力等方面尚存在一些问题。
(一)地方融资平台公司的管理机制不够健全
地方融资平台公司作为地方政府控制的国有公司，远没有按照公司法人治理结构进行运作，虽然有相当一部分融资平台公司设立了董事会、监事会和管理层这样的组织架构，但也只徒有现代企业管理之名，政企不分的问题比较突出，地方政府相关职能部门管理着公司的具体业务：资产由国资委管理，资金安排由财政局管理，项目投资由发改委管理，重要人事任免由组织部、人社局管理。这导致地方融资平台公司的融资管理分散、融资决策主体及投资失误责任主体不明晰、投融资活动效率和透明度不够，从而在融资举债时，容易使融资总量缺乏有效规划，出现信贷资金调度混乱等现象，2011年审计署审计发现，在全国6576个融资平台公司中，有1033家融资平台公司存在虚假出资、违规注资、注册资本未到位、抽走资本等问题，涉及的金额达2441.5亿元。①
(二)地方融资平台公司的信贷风险较多
地方融资平台公司的信贷风险主要体现在三个方面。
一是行业性风险。目前，地方融资平台公司所获贷款涉及的行业，主要集中于城市基础设施改造、公路交通建设、土地储备、开发园区等项目。这类贷款的偿还普遍依赖于土地的增值和变现，而将偿还本息资金的主要来源寄托在土地收入上本身就是不可靠的，[2]因为地方土地供给数量和土地价格的不确定性较大，在土地市场低迷的情况下，地方融资平台公司的债务偿还能力将大打折扣。从审计署对4个省本级、17个省会城市本级的偿债审计看，2012年这些地区的可支配土地出让收入比2010年降低8.82%，以土地出让收入为偿债来源的债务偿还本息总额为当年可支配土地出让收入的1.25倍。
二是时滞性风险。地方融资平台公司贷款作为地方政府债务，中长期债务占的比重较高(见表1)。由于中长期债务比重较高，使一些项目和工程出现以贷还贷、以贷还息现象，掩盖实际的资产质量，风险暴露时间相应延后，存在今后还款时间相对集中、风险可能难以规避的问题。目前，一些地方融资平台公司需要通过举借新债偿还旧债的贷款资金已占总贷款资金的20%。
三是管理性风险。一些地方融资平台公司涉及的项目庞杂、领域广、跨行业跨类别投资较多，专业性管理经验缺乏，运营比较混乱，在融资规模受国家宏观调控、资金来源不稳定的情况下，偿债能力弱的问题立刻就会凸显出来。一些地方融资平台公司没有建立相关信息披露制度，导致外部管理难以到位，形成融资偿付风险。
(三)地方融资平台公司的运转较困难
地方融资平台公司运转较困难主要表现在两个方面。
一是地方融资平台公司的资产负债率较高、盈利能力不足，往往需要新增贷款支撑，造成融资量增大、财务费用增加。从资产负债情况看，从审计署对36个地方政府本级的223家融资平台公司的审计结果看，2012年年底有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产，占其总资产的37.60%，有5家注册资本未到位，有6家虚增资产，有68家资产负债率超过70%；从盈利能力看，2012年有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息，有37家出现亏损。
二是地方融资平台公司取得贷款的抵押物趋紧。应该说，地方融资平台公司经过近几年的运作，抵押物基本上所剩无几，在可获土地资源越来越少且不确定的情况下，为了使项目能融到资金，地方融资平台公司往往要花较多的时间和精力用在其实并不必要的项目包装上，融资环节增多、时间延长，出现了违规为举债提供担保，以虚假或不合法的抵(质)押物、高估抵押物价值等取得贷款等不良现象。审计署抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级的1090.10亿元款项，通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资，这些融资方式是地方融资平台公司在融资运作困难情况下一种融资包装，隐蔽性强，蕴含着新的风险。
三、促进地方融资平台公司可持续发展的对策
要十分重视地方融资平台公司存在的问题，就目前现实而言，必须从规范融资平台公司的角度采取一系列有效的对策措施，保证地方融资平台公司平稳运行，并促使其行为市场化。
(一)深化政府投融资体制改革
从地方投融资的现状看，要深化投融资体制改革，建立决策、管理、执行、监督相分离的新型投融资体制，完善地方融资平台公司的治理结构，推进其“借、用、还、管”一体化经营。要按照2010年6月出台的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》精神，继续加强地方融资平台公司治理力度，促进其健康发展。为此，第一，进一步分类清理已设立的地方融资平台公司，对为融资而融资、没有主营业务、主要依靠财政性收入还贷的融资平台公司，要予以清退和取缔；对于具有稳定经营性收入，主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，可以予以保留。应该说中央政府对地方融资平台公司清理规范的态度是坚决的，措施是严格的，[3]目前主要是进一步细化政策措施，加大政策落实力度。第二，对存续的地方融资平台公司进行多渠道市场化转型，淡化政府色彩，强化公司本质，形成经营性收入稳步增长机制，扩大自身盈利水平。第三，合理确定政府投资范围，加强项目论证，地方政府投资应主要限于对当地经济社会发展有重大影响且市场无法有效运作的项目，确保投资方向、领域、重点等方面真正体现当地政府经济社会发展的战略目标；建立起地方政府投资的决策咨询、评估制度，进一步完善科学决策程序，确保政府投资管理的科学化和民主化。第四，完善投资稽查制度，对投资决策失误责任和偿还责任作出明确规定，形成权力制衡和责任追究机制。
(二)拓宽政府项目融资渠道
可从三个方面来拓宽政府项目融资渠道。第一，引导社会资本进入政府项目融资领域。通过专业机构发行信托产品和公司债募集社会资金，引导民间资本和外资进入政府项目，形成政府项目投资主体多元化的格局；同时，可探索把部分优质资产注入上市公司，进行股权上市融资。第二，创新政府公共基础设施生产经营模式。为减轻地方政府资金压力，可开展BT、BOT、TOT及PPP等多种方式建设、经营公共基础设施；与此同时，要在确认地方政府作为投资主体应享有的权利的同时，营造有利于创造和保护公平的竞争环境，积极引导和扶持民间资金进入公共物品生产领域。[4]第三，改善银行融资方式。探索建立政府与银行金融机构联席会议制度，主动对接项目，按银行贷款要求做好融资抵押，增强项目对口性，减少包装环节，提高融资效率。
(三)防范和化解债务风险
地方融资平台公司应有较强的风险防范意识，做到融资有规划、投资有计划、使用有预算、偿债有来源；举债须充分考虑地方财力和偿债能力，控制债务规模，合理调整负债结构，将风险控制在财政可承受的范围内。为此，第一，建立债务风险总量控制体系。要针对不同的风险类型，在把握经济运行内在规律的基础上，按照“量入为出”的原则，总量控制地方融资平台公司债务规模，防止风险膨胀。第二，建立债务风险偿还保障机制。考虑到出让土地的收入存在不确定性、部分项目投资收益不足以支付本息等现实，地方政府每年可从财政预算中安排部分资金作为偿债基金，在地方融资平台公司无法偿还债务的情况下，由地方政府动用偿债基金进行偿还。第三，建立债务风险预警指标体系。对地方融资平台公司的债务进行评估分析，通过将债务风险分级并实施相应的监控，及时化解地方融资平台公司债务风险，防止债务危机的发生。
(四)强化融资监管
具体从三个方面来强化融资监管。第一，强化审计监督。审计机关要以融资项目的风险为重点、以融资项目的合法性和真实性为内容，对地方融资平台公司进行审查和监督，及时提出防范风险的建议；同时，加强对项目融资资金使用情况的审计，科学评价资金使用效益，提升项目资金使用的规范性和效益。第二，强化金融监管。建立由人民银行和银监部门牵头的监控机构，定期调查地方融资平台公司的债务，及时分析其贷款风险，做到情况清楚、监管有方；商业银行应按相关要求，对地方融资平台公司贷款进行合理控制，防止贷款在项目之间挪用，确保银行贷款的安全。第三，强化第三方信用监督。信用评级机构等中介组织要发挥第三方信用监督作用，在综合分析融资平台公司偿债能力、地方政府财政状况等的基础上，准确评定地方融资平台公司的信用等级，全面公布其信誉和债务偿还情况等信息，为相关利益主体决策提供参考。
四、结束语
客观地说，地方融资平台公司有着浓厚的地方政府背景，[5]这与我国地方政府承担着建设职能、而融资渠道有限紧密相关。改革开放以来，地方政府在我国经济发展中扮演着十分重要的角色，在开发区建设、城市建设等方面更是主动参与、全力推进。在地方政府推进当地经济社会发展过程中，出现了项目投资的财政资金不足的问题，尤其是金融危机冲击下地方财政困境加剧。[6]
为了破解融资困境，融资平台公司应运而生。因此，对地方融资平台公司，既不能因为它在促进地方经济社会发展中的积极作用而简单地肯定它，也不能因为它在实际运行过程中存在的问题而简单地否定它，而应在我国经济运行的内在机理中来考察地方融资平台公司现象。
我国的《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券、《担保法》规定国家机关不得为担保人，尽管有学者认为可借鉴国际经验，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，[7]但在融资领域明确地方政府的作用边界仍然是必须的，这是我们促进地方融资平台公司可持续发展的一个基本出发点。本质上，要真正解决地方融资平台公司问题，关键是要按照社会主义市场经济的要求，理顺政府与市场的关系，促进政府转型，明确融资平台公司的活动范围，通过有效管控，在规范地方融资平台公司的运作中实现其融资功能，使之真正成为具有公司本质的从事投融资业务的经济实体。
注释：
①本文原始数据来源于中华人民共和国审计署审计结果公告2012年第35号(总第104号)、2013年第24号(总第166号)及实地调查。
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