城市健康视角中的公共住房政策研究——美国经验及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,视角论文,住房论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景简介
1.加速推进的世界城市化进程
城市是人类的聚居地，也是区域发展的核心，各种社会经济能量在此高度地聚集、辐射。城市化已经成为一个世界性的潮流，当今社会已是一个“城市化”的社会。有数据显示，从2007年开始，世界上将有一半以上的人口居住于城市。而且，随着城市化进程的快速推进，城市人口的增长重心已经由发达国家转移至发展中国家。
根据联合国最新预测，到2030年，世界城市人口将比目前增加20亿[1]。届时，发展中国家将会占据世界城市人口增长份额的90%以上[2]。
2.日益凸显的城市健康问题
应当看到，工业化在推动城镇空前繁荣发展的同时，也带来许多副产品，表现为：疾病大规模蔓延、人口密度过高、住房紧张、交通拥挤、饮水不卫生、暴力与犯罪等“城市病”症状逐渐凸显，噪音、废气、贫困、卫生等诸多社会、经济、环境、生态问题不断涌现，开始严重困扰着城市居民，严重危害城市居民的身心健康。根据联合国人类聚居项目 (UN-HABITAT)的统计，在30亿城市居民中，目前约有1/3的居民居住在贫民窟或者产权没有保障、住房结构简陋、饮水不够安全卫生、高度拥挤等特征的地方[3]。
总之，城市的生活质量并不容乐观。上述不良因素均会直接影响到城市人口特别是发展中国家城市人口的身体和心理健康。可以说，如何改善全球城市环境状况已经成为21世纪人类健康面临的重大挑战之一[4]。
二、“健康城市”的内涵、特征与分析框架
1.“健康”与“健康城市”的内涵
世界卫生组织(WHO)早在其创建之初，就已经意识到，“健康”是整个身体、心理和社会的良好状况，而非仅仅是没生病或不虚弱。那么，什么是健康城市，“健康”城市与“一般”城市有何区别？Hancock和Duhl对此进行了解释，认为只有那些努力改善城市的自然和社会环境，充分发掘社区资源，使其居民相互扶持并最大限度地发挥自身潜力的城市才称得上是健康城市[4]。
2.“健康城市”的特征
健康城市的基本特征可以概括为以下几点[5]：①健康、安全和高质量的自然环境；②稳定、可持续的生态环境；③社区之间相互支撑，没有内耗；④居民对于影响其日常生活、健康和福利的政策拥有较高的参与度和决策权；⑤能够满足全体城市居民的食品、用水、居住、收入、安全和就业等所有基本需求；⑥居民拥有各种各样的机会和丰富资源，相互之间有着密切的联系和交流；⑦城市经济呈现多样化，富有创新精神；⑧鼓励延续传统文脉，并做到在群体和个人之间相互交流；⑨其他任何一种实现上述目的、呈现上述特征的发展模式；⑩所有居民都能够享有高质量的保健和医疗服务；(11)健康状况良好（健康水平高、发病率低）。
可以看出，健康城市的提出是对未来城市运行状态的美好设想和远景展望，其基本特征由一个个发展目标和一系列可持续的发展理念组成。
3．欧美健康城市研究的分析框架
近年来，“城市健康”研究在欧美国家得到了越来越多的关注。事实上，关于城市健康的研究领域相当宽广，除医学领域外，更多从城市开发政策、住房政策、城市规划、土地利用、移民、文化等领域寻求理论支撑和解释，同时探讨政府、市场与社会之间的互动。当然，西方国家对健康城市的推动绝非空穴来风，而是有其深刻的社会经济背景动因。与之对应，关于城市健康问题的理论研究涌现出诸多流派。
①“城市罪恶”论
该理论的观点可以概括为，城市一方面聚集了大量贫困人口，另一方面城市又具有不健康的自然和社会环境，从而在城市贫困居民与健康问题之间建立起一定的关联。城市罪恶思想起源于19世纪的城市社会主义运动，该理论主要关注欧美国家的工业化对城市健康的负面影响。有研究显示，在20世纪后半期，美国与欧洲部分城市地区的HIV感染率、吸毒、精神病、婴儿死亡率、哮喘等诸多城市疾病和健康问题的严重程度要大大高于非城市地区，从而形成所谓的“城市健康恶果”论[6,7]。
②“城市蔓延”论
所谓“城市蔓延”，主要是指一种特殊的大都市区快速扩展模式，表现在土地利用、交通、社会与经济发展等领域。伴随着郊区化浪潮的快速推进，土地利用模式呈现一种新的格局，城市居民的生产方式、生活方式亦发生了重大的变化。它们或多或少地会对整个大都市地区居民的健康问题产生负面或正面影响。
③“城市生活状态”论
顾名思义，城市生活状态作为城市和社区健康最主要、最直接的影响变量，是城市居民日常生活体验的总和，具体囊括物质形态环境、社会环境、保健和社会服务系统以及城市居民的人口生态学特征（诸如行为方式、宗教信仰、人口指标）等。各种宏观和微观要素协同作用，对居民的健康起着潜移默化的作用，共同塑造了城市生活状态，进而对城市健康产生影响。
三、美国的公共住房政策发展概况
美国的公共住房政策的核心是怎样帮助低收入者解决住房问题，包括两个方面：一是鼓励建造低收入者“住得起的住房”；二是通过担保贷款等方式帮助居民拥有自己的住房[8]。具体包括两类计划：一类是为低收入家庭供应住房的建设目标计划（针对具体住房建设项目），即公共住房计划和第8条款新建设计划；一类是为能够自主选择住房的家庭提供房租帮助的计划（针对具体住户），主要代表是第8条款住房援助计划[9]。下面从住房的供给和需求两个方面简要介绍。
1.住房的供给
从住房供给角度来看，美国颁布了一系列住房法案，通过直接建房、对开发商建房提供贷款补贴和减免税等方式，来解决住房的供给。例如，1949年的住房法提出在6年内以每年建设13.5万套住房的速度，建设81万套公共住房。不过，6年后最终只建设了24.71万套，平均每年4.1万套，远远低于预期目标。
从20世纪70年代开始，联邦住宅管理局减少了直接建房的做法，转而支持私人机构开发建设廉价住房，向低收入家庭供应。对于开发商按照政府标准兴建、经营廉价住房的，政府减免有关税费，提供贴息贷款，低价提供土地，来降低住房建设成本。截至1980年，美国公共住房单元的数量由1960年的47.8万套增加至120万套。
2．住房的需求
从住房需求角度来看，美国通过向低收入者发放房租补助券、贷款担保、贴息以及通过购房贷款利息抵扣个人所得税等方式，提升居民的支付能力，刺激住房需求。
例如，美国国会于1934年6月28日建立了联邦住房管理局，在 1934-1940年期间，发放长期低息的修理住房贷款230万次，合计94500万美元；建筑新房屋554000套，合计23亿美元[10]。1946年，由于大量军人和军工厂恢复平民生活，并组织家庭，美国出现了严重的房荒。美国国会通过了军人调整法和住房法，促使联邦政府进一步介入住房建筑，对购房抵押贷款实行保险，降低预付金和贷款利息，刺激了郊区住房建筑业的迅速发展[11]。可以说，通过相关政策的干预，居民购买住房的能力得到了极大的推动，住房拥有率显著提升。到 1972年，美国已经有1100万家庭是由联邦住房管理局资助而拥有自己的住房的，有2200万家庭是在该机构帮助下改善自己的住房条件的。与此同时，美国拥有私人住房家庭的比例，从1934年的44%提升到1972年的63%。
自1973年起，政府开始把分散低收入者住房、改善社区治理纳入住房政策，提出以帮助“需求方（住户）”为中心的政策。政府向符合标准的低收入家庭发放房租补助券。凡是家庭收入低于本地家庭平均收入40%以下的家庭被作为低收入家庭，可以享受补贴。受益的家庭不论收入多少，均可以将自己家庭收入的30%作为房租，余下的与市场租金的差额由政府发券补足[12]。
总之，美国住房政策的演进呈现较为鲜明的特色。从政府的干预方式来看，政府或者是直接建房，或者是通过税收政策、贷款政策以及租金补贴政策等，来协调住房的供需平衡。从公共住房政策的作用对象来看，通过一系列补贴，或者降低住房的建设成本，刺激开发商建设住房的积极性；或者提高中低收入阶层对购买和租赁住房的支付能力，另外还有针对所有购房者的政策。从住房政策的指导思想来看，在发展初期，政府的主要目的是希望通过对住房建设业的干预来刺激经济发展，后来逐步赋予其促进社会福利和推动社会公平的功能，目标逐渐趋于综合，住房政策的制定往往纳入到城市复兴、区域开发等城市发展战略中。
四、城市健康视角下的美国住房问题
1.内城贫困
“内城(inner city)”在美国具有特定的内涵。所谓“内城”，就是专指那些经济发展萧条（失业率高、家庭收入低）的城市社区。美国的“为了建设富有竞争力的内城而努力(Initiative for a Competitive Inner City,ICIC)”组织将那些家庭收入中位数低于全市平均水平25%、贫困率高于全市50%或者失业率高于全市平均水平30%以上的社区界定为内城[13]。从空间分布来看，内城地区通常分布于中心城市，因此有时候特指中心城市中贫困居民的相对集中区域。
与其他区域的居民相比，内城居民在人种构成以有色人种为主，收入水平、住房拥有率以及就业率均较低。“拥有属于你自己的住房”一直是美国人的梦想。然而，与收入水平相对应，内城居民的住房拥有率仅为36%，远远低于67%的全国平均水平。
由于内城以贫困人口居多，公共服务和服务质量的空间不均衡现象非常明显。例如，从零售服务来看，内城零售业提供的食品有限，内城居民的选择范围狭窄，难以获得足够食物和所需营养，饮食质量低劣很容易引发相关疾病。而且，内城居民获取高质量公共服务资源的能力相当有限，由于生活质量下降，贫困人口特别是儿童的身心健康都受到影响。较低的劳动力素质又会进一步影响到自身潜力的提升，在竞争中难免处于劣势地位，从而陷入贫困的恶性循环而难以自拔。
2.居住隔离
二战以后，美国出现了一种新的区域经济社会现象——郊区化。所谓郊区化，就是指城市人口在经历了“绝对集中”阶段、“相对集中”阶段之后，向“相对分散”阶段、“绝对分散”阶段演化的过程[14]。郊区化主要表现为人口、产业、经济发展格局的新一轮空间重组。与郊区化进程相伴随，历史上美国先后爆发了四次浪潮[15]：首先是人口的外迁，其次是工业、零售业、办公服务业的依次跟进。其中，人口的地域空间变动主要表现为中产阶级白人的外迁，这是郊区化的最明显标志。
基于追求郊区充足的居住空间的目的，以富裕阶层的逃离和外迁为首要动力的郊区化进程加剧了中心城市的贫困问题和种族隔离局面，中心城市作为有色人种和外来移民的聚集地，成为贫困、疾病、犯罪、衰退等众多不良社会现象的代名词，郊区则成为各种社会问题的避难所。相应地，从居住空间格局来看，呈现“内黑外白”、“城郊隔离”的特征。
20世纪五六十年代以来，美国民权运动使黑人的地位逐渐得到了法律和社会的承认，黑人自由流动的条件已有很大改善。在20世纪70年代出现了黑人郊区化的浪潮，白人在郊区一统天下的格局被打破，越来越多的少数民族，包括黑人也并始迁往郊区。
但是，白人与黑人的相继郊区化浪潮并没有在郊区形成一个“灰色”的居住空间，而是继续着原有的隔离态势。美国“全国民事动乱咨询委员会”报告（克纳报告）的数据表明，美国全国207个较大的城市的平均居住隔离指数，在1960年高达86.2%，即黑人居民中有86.2%的人迁居后，才能消除居住方面的种族隔离现象[16]。而美国人口统计局在1996年对12个最大城市的普查发现，有8个城市的居住隔离指数，比1960年反而提高。大多数黑人被迫居住于城市中心的黑人聚居区，忍受着恶劣的住房、卫生、医疗和教育条件。
五、结论与思考
1.充分认识住房问题的综合性及其与城市发展政策的协同作用
住房问题的出现和住房政策的制定是一个具有复杂性和综合性的系统工程。表现在，一方面，住房问题不仅仅局限于居民居住物质形态的开发和完善，更重要的在于机会和资源的获得，借以寻求住房建设、居住环境以及居民之间的良性互动，后者需要诸多社会政策协同作用，服务、配套于城市整体发展战略和规划目标。
再者，住房政策作为城市规划政策不可或缺的重要内容之一，不应当仅仅局限于僵硬规则的制定，更应着眼于对城市社会问题的回应，要充分认识住房问题的综合性及其与城市发展政策之间的协同作用，在制定住房政策时，往往需要配合相应的城市发展和区域开发战略予以综合考虑。
2.居住健康是研究城市住房问题的新视角，居住与健康之间存在着密切的关联
住房问题是影响城市健康的一个十分重要的层面，居住健康成为研究城市住房问题的新视角，如何通过制定适宜的公共住房政策，改善居民居住和生活质量，成为城市规划与管理领域所需要着力解决的严峻问题。
当前，“城市健康”在欧美国家得到越来越多的重视，出现了“城市罪恶”论、“城市扩张”论以及“城市生活状态”论等理论分析框架。其中，居住与健康存在密切的关联，居住环境的优化及相应住房政策的制定是城市健康领域的重要一环。住房政策应当承担什么样的社会责任，是一个值得深入探讨的问题。当然居住与健康之间的关系既表现在微观层面，例如住房本身的质量和居住环境对居民健康产生的影响；也表现在宏观层面，例如，土地利用格局、居住地与工作地的距离会对居民出行方式和日常生活产生深远影响，进而影响到居民的健康，等等。
3.借助住房建设及其相关配套政策，参与带动社区复兴的重任
社区发展是一个系统工程，离不开方方面面利益团体的努力，涉及房地产开发、公共服务、社会管理等诸多方面。其中住房为社区奠定了重要的形态基础，住房条件及其相应的住房政策还将会影响到所在社区房地产的价值、经济活力、犯罪率，等等。当然，体面、可支付的住房只是社区发展的一个侧面。住房政策除了致力于增加住房生产和供给，还要着眼于推动整个社区复兴的角度，在经济发展、交通和基础设施建设、教育、就业培训等各种社区复兴促进措施之间形成联动。
4.歧视性住房政策是理解美国居住隔离的重要视角
在美国，住房领域的种族歧视现象非常严重。美国的居住区有所谓的“好区(nice area)”和“坏区(bad area)”之分，前者多为中产阶级和富人区，后者则为广大低收入的黑人以及少数民族聚居地[17]。有色人种到白人区寻找住房会被业主以种种借口予以拒绝。而且，在办理购房贷款时，银行会以种种理由把少数民族的新移民拒之门外，或仅给予象征性的贷款，理由不外乎是他们“信用”不够。
1968年，美国“全国民事动乱咨询委员会（又称‘克纳委员会’）”指出：美国正在分裂为“两个社会，一个是主要是黑人和穷人社会，位于中心城市；另一个以白人和富人为主体，位于郊区和城市的外围地区”[18]。
还有研究表明，美国黑人郊区化的一个特征是，美国郊区黑人的社会经济水平与所在地黑人人口比例的高低成反比关系[19]。笔者对此从两方面来理解，也就是说，这一特征隐含着两层含义，一方面要么是大量低收入黑人在郊区聚居；另一方面要么是少量高收入黑人“挤”入白人居住区，郊区的居住隔离现象同样明显。随着郊区居住区黑人居民比重的增加，白人家庭会相继退出，形成所谓的“侵入—演替”模式。
可以说，以富裕阶层的逃离和外迁为首要动力的郊区化进程加剧了中心城市的贫困问题和种族隔离局面，再加上郊区的排他性规划和住宅法令、地产集团的种族契约以及联邦政府住宅政策的种种限制，形成了“内贫外富”、“外白里黑”的空间分布格局。即使有少数富裕的有色人种加入了外迁的行列，也仅占极小比重。而且，郊区的种族隔离甚至更为严重，郊区的黑人居住区被描述为“雪地上的片片煤渣”，与广阔的白人居住区形成鲜明对照。
总之，在其他条件一致的条件下，种族问题仍然是一道鸿沟，强烈地影响、塑造着美国的居住空间分布格局。再有，美国的贫困问题之所以在内城具有高度的空间聚集特征，种族歧视现象难逃其咎。除了种族之间自然而然的分化和排斥之外，政府的歧视性政策助长了这一分化态势。其中包括空间歧视和贫富歧视，即相对于中心城市和穷人来说，相应政策的制定偏好郊区和中高收入阶层。例如，美国联邦政府和地方政府实行的严格的“红线制度”和对私人独户住宅优惠的政策，实质上具有强烈的歧视性和空间导向，可以说助长了种族的隔离态势，对加速居民的郊区化和加剧内城贫困起到了推波助澜的作用。
5.公平公正，追求社会稳定和谐，发挥政府力量对市场扭曲的矫正作用
以人为本，追求“社会公平”与“社会公正”是贯穿健康城市化的一条重要主线。城市化的成果应当普惠于城市的每一位成员，这是城市“和谐”的基本前提。只有让所有市民普遍受益，实现和谐共处，有效整合各利益阶层的价值取向，才能增强城市凝聚力和社会稳定。
美国公共住房政策的制定伴随着两股力量的较量，其中既有政府力量对市场力量的屈服，也有政府力量对市场扭曲的纠正。例如，美国歧视性的区划和房地产开发政策就是政府力量屈服于市场力量的典型表现，这也是理解美国内城贫困问题和居住隔离的重要视角。
6.充分发挥公共政策在应对城市贫困问题的综合调控作用
城市规划领域在制定相关政策时要充分发挥其应有的综合调控作用。城市规划过程是引导城市发展，实现城市的可持续发展、增进和保障公共利益的过程。城市规划不仅研究空间布局，更要重视维护隐藏在布局与功能之后的利益关系，维护社会利益和社会公正。城市规划引导着土地利用方式和开发时序，在制定城市发展战略，解决城市问题以及健康城市建设方面均起着极为重要的作用，从这一角度来看，城市规划不仅仅局限于僵硬规则的制定，更主要的是对城市社会问题的回应[20]。因此，有必要借助相应的城市规划政策，发挥其“杠杆”作用，引导、调控各类经济活动，满足不同群体的居住需求，优化居住的空间格局。