冷战后联合国秘书长面临的新挑战，本文主要内容关键词为：联合国论文,战后论文,秘书长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去联合国出版的《联合国手册》中，秘书处是联合国六大机构之一。关于秘书长的职能一般是说：秘书长是大会根据安全理事国的推荐而任命的，任期五年。除去其行政职务外，执行安全理事会、大会及其他主要机构所委托的“其他职务”。秘书长还可以将“其所认为可能威胁国际和平及安全的维护之任何事件”提请安全理事会注意。秘书长及其工作人员的工作还包括：进行斡旋，有时进行正式的调停以解决国际争端；管理维持和平的行动；考察世界经济趋势及存在的问题；在诸如人权和自然资源等领域进行研究；组织国际会议；编制统计等等。
这些都是以《联合国宪章》规定为根据的。如果加以申述，正如《美国百科全书》“联合国”词条所说，“他（秘书长）是联合国组织的首脑和首席发言人，此种地位赋予他在世界事务中的某种身份和影响力。秘书长可以利用他们拥有的权威扩大其职能的范围和权力。但是……在试图有新作为和创立先例时，多数秘书长宁选不那么锋芒毕露的做法。秘书长要起作用必须取得成员国对他的职能和他个人的公正性的信任。”联合国毕竟是由主权国家构成的国际间政府组织，它本身并不是一个拥有主权的实体，即便根据某些国际法学者的主张把联合国视为由国家之间通过条约制定的组织章程产生的国际法主体，秘书长作为它的首脑也不能算是主权实体的首脑。这一点是任何一个秘书长心里都有数的。
可是，在1998年新版的《联合国手册》中，我们发现对秘书长的职能作了相当多的增补。比较重要的有：
1.《宪章》说秘书长是联合国“行政首长”，实际上他的职能比这多得多。
2.在世界社会面前，秘书长是联合国及其体现的价值的象征。
3.秘书长既是“秘书”又是“长”：“秘书”是说他是负责秘书处行政的首席执行官；“长”是说他是国际社会意志的发言人和化身。
4.秘书长既是外交家又是活动家，既是调解人又是辩护人。
这可能是冷战结束前45年联合国历史上很少见的对秘书长职能的张扬的表述。在《宪章》里是没有这类张扬说法的。究竟冷战的结束给联合国秘书长的职能带来什么样的影响，其表现及后果如何，将来会有什么样的变化，是本文所要探讨的问题。
一、冷战后联合国秘书长的“激进”姿态是怎么来的？
自从1947年冷战开始以来，联合国陷入两极对立体制的漩涡之中，秘书长越来越在左右为难的境地里挣扎。由于国际社会分裂为两大阵营，所谓联合国体现的价值、国际社会的意志等根本就无法统一。秘书长究竟是何种价值的象征，能作为什么意志的发言人和化身，都成了问题，除《宪章》所说的“行政首长”之外，他还能奢望做出什么了不起的业绩呢？关于秘书长职能和作用的争论，曾持续了相当长的时间，几年前笔者所著《联合国秘书长和维持国际和平与安全》一文对此有所阐述。（详见袁士槟、钱文荣主编：《联合国机制与改革》，第235-251页）。冷战结束前五任秘书长在秘书长的职能和作用问题上，大致可分为“激进派”和“稳健派”两类。可以说，凡“激进派”皆在规定的任期未满之前被迫离职，能做满法定任期的都是“稳健派”。所谓“稳健派”，一般认为，就是在尽力寻求两大阵营间某种平衡的前提下解决一些问题之外不作非分之想。
第一任秘书长特里格夫·赖伊（挪威）和第二任秘书长哈马舍尔德（瑞典）都曾想有所作为，但前者在朝鲜战争时因苏联反对而不能在安理会中得到连任，勉强由联合国大会延长任期三年又遭苏联拒绝承认，不得不辞职而去；后者在美、苏有严重争执的刚果事件中受到苏联责难，要他辞职，结果因飞机失事死于刚果。缅甸的吴丹接任后趋于稳健，他不像他的前任在关键问题上要搞所谓“联合国立场”，而是竭力在东西方两大阵营和中立集团之间寻求共识。70年代在奥地利的瓦尔德海姆任秘书长时又多了一种必须协调的关系，那就是1971年恢复了联合国席位、高举反对霸权主义旗帜、在两个超级大国之外另成一种力量的中国。瓦尔德海姆以进行所谓“静静的外交”而闻名，他形成了一套周旋于各大力量之间的作法。安理会协商机制化、地区集团协商制度化等都是在他的任期内完善起来的。所以，在秘书长职能和作用问题上，出现一种低调的风格。他可以说是：“联合国还没有成为宪章上所写的国际和平与安全的受尊敬的仲裁人。在战争与和平问题上，它常常不介入，或拒绝介入；等到介入，又为时过迟了。而且，往往由于政治上的权宜之计，得不到重视。”（1981年版《联合国手册》前言）。这种风格沿袭到秘鲁的德奎利亚尔任秘书长时期。德奎利亚尔的当选是因为中国反对瓦尔德海姆连任第三任，一般认为是在秘书长问题上东西方较量转向南北争夺的标志。来自拉丁美洲的德奎利亚尔取代来自西欧的前任，是“南方”的胜利（《美国百科全书》“联合国”）。但在西方人眼里，德奎利亚尔却是一个“在某种程度上显得平凡并且没有独创性”的秘书长（菲利斯·本尼斯：《发号施令—美国是如何控制联合国的》，第79页）。
冷战结束带来了新的一任秘书长——埃及的布特罗斯·加利。两极体制的崩溃使世界上只剩下一个超级大国美国，俄罗斯因内政混乱、经济下滑而一蹶不振，中国在改革道路上奋力跋涉，于是美国要构筑世界新秩序，对联合国推行所谓“多边主义”的方针。加利上任时（1992年1月1日），海湾战争已经结束，他到纽约联合国大厦38楼办公室的第一个印象是联合国远未准备好成为“国际事务的中心舞台”。由于冷战时期被超级大国“边缘化”了，联合国职员“人浮于事、松松垮垮、脱离实际”，“缺少宪章所要求的勤于事业的热情和独立性”。他的前任德奎利亚尔对他说，“你要能砍掉一两个职位，就算不错了。”加利认为他能做得更多，他要大刀阔斧地改革秘书处，使联合国“能负起新的、前所未有的责任”。（引文均见加利所著《未被征服—美国与联合国故事》一书）。
加利也来自“南方”发展中国家，他的大展宏图的气概可能同他个人的气质有关，但这只是问题的一个次要方面。美国国际组织问题专家哈罗德·贾科普森就以国际联盟第一任秘书长德拉蒙德和国际劳工组织第一任总干事托马斯为例说过，“他们两人的风格确有不同（前者崇尚低姿态，后者主张强有力）。但不管风格如何，身为秘书长的权力总是有限的。代表机构可能赋予他们额外的权利，但也可以把这些权利收回。”（贾著《国际组织和全球政治制度》，第99页）这是秘书长面对的现实。加利上台及其上台后的风格，关键还在于冷战后美国对联合国的做法。回顾过去，秘书长从为加利所“不以为然”的那种“窝囊”形象向“激进”形象的转变，主要的推动力体现在：
1.美国企图把联合国改造为它建立冷战后世界新秩序的工具。美国成为唯一的世界超级大国后，当时的总统布什一反其前任里根总统的态度，对联合国积极起来，希望利用联合国的作用“使国际社会认同美国在世界上的主导地位”（《发号施令》，第56页）。建立美国主导的国际体制是布什倡导的世界新秩序的核心，其要点是通过对前社会主义国家和仍坚持社会主义道路的国家的促变政策扩大已经取得的“冷战胜利”，利用联合国纠集国际力量以平息随着两极体制的崩溃而出现的各种分裂主义、种族宗教、领土内政冲突。在1991年底选举联合国新的一任秘书长时，美国及其盟国就要求新秘书长必须能适应它们建立上述世界新秩序的需要。按照地区轮流，新秘书长应来自非洲，美国不接受撒哈拉以南的非洲国家的人选，最后勉强没有否决来自埃及的加利。加利为争取当选事先就向美表示，“没有美国的支持，联合国就得瘫痪。”（《未被征服》，第12页）说明他不会不依靠美国。当选后不过20多天恰逢苏联解体，他进一步宣称：“我虽是‘南方国家’的人，但相信我吧，我宁愿经常去德国的杜塞尔道夫或法国的巴黎，也不愿去哈拉雷、亚的斯亚贝巴或者喀土穆。我为自己能在欧洲接受教育而深感荣幸。我喜爱欧洲，在那里我如同在家里一样感到自在。”（《发号施令》，第82页）显然，他确实希望西方放心，他能够维护冷战后西方的战略利益。正如他后来对克林顿总统所申言的，“联合国作为所有成员国的工具，准备继续完成美国的使命。”（《发号施令》，第84页）这句话前一半是“原则”，后一半是“实际”，换言之，“联合国是成员国的工具，首先是美国的工具。”而美国要求冷战后“完成它的使命”的秘书长应是“强有力的”(FORCEFUL)、“主动积极的”(ACTIVIST)（《未被征服》，第46、72页），这同加利要大干一番的想法是一致的。
2.联合国历史上第一次国家元首和政府首脑级的安全理事会会议要求秘书长为维护新时代国际稳定与安全提出新的做法。1992年1月31日，也就是苏联解体35天之后，安理会召开历史上第一次所谓“峰会”，议题是“安理会维持国际和平与安全的责任”。首次以俄罗斯元首身份参加会议的叶利钦在会上说，“现在或许是第一次有真正的可能结束专制政体，粉碎极权主义秩序，不管它采取什么样的形式。”他宣布俄罗斯的最后十名政治犯已获赦免，并且说：“在自由的俄罗斯已不再有任何政治犯。”作为会议主席的英国首相梅杰在开幕词中宣称：“我们今天集合在这里，表明世界和联合国都到达了一个转折点。”过去在国际“热战”之后总要举行国际会议确定战后秩序，安理会的这次会议差不多相当于安排冷战后国际秩序的会议。会议结束时梅杰宣读的会议宣言要求“秘书长就加强联合国预防性外交、建立和平与维持和平的能力并使之更为有效的措施提出建议”，并且要更多地根据宪章利用秘书长的斡旋等职能。梅杰甚至说，“我们的新秘书长是一个幸运之人，他是多年来第一个继承了一个对自己解决问题的能力具有信心，同时又能意识到自己任务之重大的联合国的秘书长。”加利当然是十分欢欣，跃跃欲试。他说：“会议赋予我比之任何前任都要多的责任。我通过政治赢得秘书长职位，现在又要我成为一个政治领导人物。”（《未被征服》，第23-25页）后来，加利在他提出的《和平纲领》和《和平纲领补充》文件中果然提出建立对和平威胁的预警制度、对可能爆发冲突的地区立即部署联合国部队、创建强制和平部队、增加地区组织对预防性外交—建立和平—维持和平的介入等建议。加利特别以他创造的强制和平、快速反应概念而自豪。他不仅是政治领导人物，而且要成为联合国部队的统帅。
3.联合国维持和平行动突破传统方式急剧扩展成为联合国的中心任务。“联合国维持和平行动是由联合国安理会或大会通过决议创建，由秘书长指挥，使用武装和非武装军事人员包括警察部队和文职人员在内，从事解决国际冲突、维持国际和平的一种行动。”（刘恩照：《联合国维持和平行动》，第8页）加利说，这种传统的维和行动已不能适应冷战后的形势要求，因为“跨越国家边界的战争已不会成为冷战后世界和平的主要威胁，联合国创始国和现代国际秩序的基本原则所未曾预见到的种族、宗教、文化冲突在一国之内爆发，可能不致直接地被视为对国际和平与安全的威胁，但情况复杂，具有难以自拔的明显危险，却又无解决问题的先例可以沿用。对此，美国不愿充当领导角色，欧洲也不愿，于是把联合国推到前台。”（《未被征服》，第37-38页）身为秘书长的加利就毅然负起了把维和行动扩大到用于一国之内的冲突上的责任。他不仅在《和平纲领》中为此寻求法理根据，而且积极组织他所谓的这种“第二代维和行动”。他上任后，维和行动迅速膨胀，90年代前四年组织的维和行动总数超过前40年，1992-1993年就组织维和行动13起，1993年年度维和费用高达近40亿美元，部署维和人员8万余人，创历史记录。（联合国新闻部《联合国维持和平50年》，第3-7页）“加利在重新确定维和行动的性质过程中发挥了中心作用。他认为冷战结束创造了一种新的政治环境，从而使建立多边武装力量有了可能。”他积极筹组联合国常设（所谓“待命安排”）快速反应部队，并且第一次提出派遣维和部队不一定需要当事国同意。（《发号施令》，第4章）尽管加利以消除可能成为“南北”障碍的“贫穷幕”（分割东西方的“铁幕”已消失）为己任，告诫传媒不要只突出联合国的维和行动（穆尔顿等编著：《今日的多边外交与联合国》，第22-23页），但正如1997年接任的秘书长安南所说，“整个联合国系统都在空前地集中精力于缔造和平，即确定和支持加强、巩固和平结构的行动。”（安南：《1997年联合国年度工作报告》）
“我们正处于一个重新调整的时代”，（安南1997年年底报告）确实，联合国秘书长的“激进”姿态是“调整时代”企图重新确定联合国方向和任务的反映。除以上三点之外，也许还可以加上一条联合国本身的改革。但客观来说，此项工作实在没有给秘书长的形象增加多少“光彩”，因为它主要反映了西方特别是美国“重维和”、“轻发展”的思路。（《发号施令》，第89-93页）以美国为首的西方国家为适应“调整时代”，需要联合国秘书长“激进”起来，但这种“激进”也不是没有限度的。自以为具有“雄才大略”的加利竟然成为联合国历史上第一个只做了一任的秘书长，正因为他“太过分了”。这也说明“调整时代”的残酷无情。
二、联合国秘书长能有多大的独立性？
加利是在美国一票的坚决否决下得不到连任的。他在其所著《未被征服—美国与联合国故事》一书中对此作了详细的诉说。可是，读了他的书，却不能不为他惋惜。他明知“联合国是成员国的工具”，反而偏偏要把联合国搞成一个具有独立地位的机构。在安理会第一次峰会之后，他说，“要负起比我的前任更多的责任，就得维护我的职位的独立性，同任何反对我履行所赋予我的职责的成员国，不管是大国小国，相对抗。”（《未被征服》，第26页）1996年1月，他到英国牛津大学演讲，又强调保持秘书长独立性的重要。加利多年从事国际政治，不会不知道这样做的风险。事实上他也承认这会“从政治上毁了他”。问题是他对联合国的性质、地位和作用抱有不切实际的想法。所以，在决定要他下台时，美国参、众两院的发言人和克林顿总统本人都指责他“太过独立”。（《未被征服》，第4、26、290页）
秘书长要保持公正与独立性是两回事。吴丹在任时奉行的政策是东西方、中立国家间的共识，这种共识并不一定代表他自己的意见。这可能就是公正同独立性的区别。现在形势变了，但联合国仍然是主权国家的政府间组织，它的一切行动都得靠成员国出人、出钱、出力，而作为主权国家各成员国都有自己的利益考虑。所以，《宪章》的宗旨是使联合国成为“协调各国行动之中心”，以达成宪章所规定之共同目的。“协调各国行动”，就是吴丹式的做法，也是实事求是的做法。当然，所谓“协调各国行动”要视国际格局而定。在两极格局时代，没有美、苏的协调，联合国就无法行动。今天，美国作为在一的超级大国是决不会容许联合国秘书长独立行事的。因而，冷战以后联合国秘书长所面临的挑战首先是联合国在多大程度上能不做美国的外交政策工具。不错，美国需要一个强有力的、积极主动的秘书长，也可说在一定范围内可以赋予秘书长一点独立性。但这是就“完成美国的使命”而言的独立性，一旦美国认为背离了它的政策需要，不要说独立性，连秘书长行动的能力都成为问题了。
即便我们承认联合国秘书长代表一种力量，这种力量也决不是什么世界政府的总统或超越主权国家之上的权威，他的力量只能局限在成员国签署的《宪章》允许的范围和成员国赋予他的行动权力之内。大概没有一个秘书长（包括加利）不了解这一点。问题是，在冷战后的重新调整时代，有的人不免产生错觉。例如，加利在其《和平纲领》中曾呼吁成员国特别是五个常任理事国重新定义国家主权以加强联合国“预防外交、建立和平、维持和平以及冲突后缔造和平”的能力。（萨缪尔·金：《中国与世界》，第143页）言外之意，就是要成员国把主权或至少部分主权让与联合国，即秘书长。这样一来，秘书长的独立性未能加强，却使秘书长在主权国家的体制上碰破了头。
1.冷战后一些国家内部爆发的战乱很难用主权国家体制的国际关系准则来处理。进入90年代，时髦的说法是：构成对国际和平与安全的威胁已不是国与国之间的冲突，而是一国之内的战乱。仔细分析一下，这些内部战乱的原因基本上可以说是两极体制崩溃后主权国家重组的表现，因为在两极体制压制下，一些民族的权利不能得到正常的伸张。（《今日的多边外交与联合国》，第228页）加利也认为所谓“丧失能力的国家”(FAILED STATES)是“国家的结构和能力不足”。把这些国家内部战乱视为对国际和平与安全的威胁，要联合国过问，首先面临一个《宪章》第一章第二条第七款“不干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”的问题，而且存在实际操作上的困难。参加创建联合国维和行动的联合国前副秘书长厄夸尔特直言不讳地说：“我感到吃惊，竟全然不了解维和的基础是什么，它怎样才能成功，不懂得这需要对情况作极其细致的研究，发出的训令必须是可行的，好像在‘沙漠风暴’后，只要把人派出去，一切问题都解决了，殊不知同政府打交道，它们得受宪章和国际条约的约束，同恶棍、军阀、罪犯、帮主打交道，他们根本不管什么宪章，情况是完全两样的。”（《联合国纪事》，1998年第3期）在索马里、卢旺达，联合国不正是碰到这种“完全两样的”情况吗？用主权国家之间的国际关系准则来要求它们，作为维和行动指挥的秘书长只能是自讨苦吃。美国《时代》周刊评论道：“加利不会承认失望，但他想有助于塑造世界新秩序的雄心已陷入困境。在他领导下，联合国急剧扩大其维和行动，却在最近好几起行动中遭到阻拦甚至拒绝。尽管秘书长是按照安理会的指令办事，他却背了黑锅。”（《未被征服》，第65页）
2.一个超级大国的世界比之两极世界在主权问题上的敏感性不是减弱了而是加强了。有一种错觉是，好像冷战一结束，安理会成员就能比之过去更容易地在许多问题上达成协议，似乎共同利益真的超过了主权国家利益，结果正如厄夸尔特所说“干了大量蠢事”（《联合国纪事》，1998年第3期）。其原因是对冷战后的国际形势缺乏客观分析。就联合国而言，90年代参加进来的新主权国家高达26个，简直可以同60年代非殖民化时期（38个）相媲美，这究竟是主权观念的衰落还是上扬呢？冷战时期意识形态对立减退后民族主义的上升并不是偶然的。而唯一的超级大国美国的主权观念更是出奇的强烈。所谓安理会更容易达成协议就是指1991年—1993年的那些维和行动。显然这次“维和高潮”是在美国推动下出现的，因为美国认为这类战乱可能危及自己的“国家利益”，需要用联合国的多边架构来处理。可是，1993年10月美国在索马里一死了人，克林顿政府就重新考虑其“国家利益”，其发出的第25号总统政策文件说：“美国和联合国介入维和必须是有选择的、更为有效的”。（美国联合国协会前会长艾德华·勒克：《混合的讯息：1991-1999年美国政治与国际组织》，第171-173页，第188-189页）于是联合国的维和行动大加收缩，秘书长对此只能照办。加利抱怨说：“当美国对联合国有政治需要时，维和行动尚能实现其主要目标，但在美国要表现积极介入而实际上又避免作出硬性决定时，联合国就被误用、滥用，挨美国的骂，行动也就可悲而又可怕地失败了。”（《未被征服》，第337页）这有什么用呢？作为主权国家，美国人毫不含糊地说，“我们需要去联合国是为了促进美国的利益，……美国的责任是关心自己的利益，不是搞什么世界政府。”（《混合的讯息》，第173页）又说：“美国的对外政策是保护自己的主权和领土完整，……决不让联合国的军力高于美国。”（同上，第60页）当然，美国更拒绝把自己的军队交联合国指挥。这就是美国“重新定义国家主权”的实际表现。
3.所谓“建立和平”、“缔造和平”从根本上来说系于能否有助于“建立国家”、“缔造国家”。联合国传统的维和行动并不是解决问题的方法，而是维持暂时的和平，等待问题的解决。维和行动始于中东地区，至今50余年未断，问题仍未解决，关键是有关国家的利益和领土矛盾协调不了。冷战后，特别是《和平纲领》提出后，“建立和平”、“缔造和平”成为同维持和平并行的概念。这就是说，除传统的监督停火、维持和平状态外，还要在冲突爆发以前采取预防性的措施建立和平以及在冲突停止后解决经济、社会、文化、人道方面的问题以巩固和平。（刘恩照：《联合国维持和平行动》，第1-6页）。安南分别以塔吉克斯坦和危地马拉作为“建立和平”与“缔造和平”的例子，但他也承认塔吉克达成的协定未能完全防止战争，而危地马拉和平协定的实施仍是一项重大挑战。（安南：《1997年关于联合国工作的年度报告》）就这些内容冲突而言，关键的一点，正如安南心里十分清楚的，是在“国家能力”不存在或不充足的情况下如何帮助建立和缔造国家的问题。在索马里问题上，加利就感受到这一点。（《未被征服》，第96页）联合国在纳米比亚曾有“建立国家”的经验，那是一个漫长的过程，如从1966年联合国直接统治西南非洲算起，到1990年纳米比亚正式独立，用了24年的时间，而且纳米比亚原是有明确人口与地域范围的国际联盟委任统治地。现在面对的诸如前南斯拉夫的分裂所导致的为建立国家而发生的战乱，联合国能照此办理吗？美国、欧盟和北约在需要用联合国的时候用一下，在不需要或不让联合国介入时就自行其是，以实现它们的战略目标，秘书长要发挥独立作用只能是自讨没趣，即便让他出力，他也无法用维和的手段解决一个国家的独立或缔造问题。当然，同直接使用武力相比，这种所谓“建立和平”与“缔造和平”可能较为易行，但在国家能力不存在或不充足时却很难取得实效。要解决问题，除非能把主权国家的能力恢复、建立起来，或使之加强。
联合国秘书长最难以适应的是，他的对象都是主权国家，他处理的问题都是主权国家间的事务，而他自己并不代表任何具有主权的实体。安南也说“秘书长的正直、公平和独立性十分重要，决不能轻易使之受到损害”，但他要求评判他的人须有“现实感”，实事求是地看待联合国和秘书长所面对的期望、限制和责任。（1999年1月19日《纽约时报》，安南文章《走国际钢丝绳》）他毕竟是联合国高级职员出身，他知道秘书长的所谓独立性并不是真的意味着他能独立行事。主权国家丧失主权必然陷于混乱，联合国不按主权国家体制办事也无法行动。
三、在新形势下秘书长如何保持“平衡”？
安南在《纽约时报》著文表白自己“走国际钢丝绳”的苦衷，是在他处理伊拉克武器核查问题挨了美国舆论的攻击之时。1998年2月他秉承安理会之命去巴格达同萨达姆达成让武器核查继续进行的协议，他自以为是他进行“预防性外交”的一个成就。可是6个月之后，萨达姆再次翻脸，安南陷入尴尬境地。在美、英决定轰炸伊军事目标时，他只对使用武力和平民伤亡表示关切，已招致美国的不快。当媒体传出他对美国借武器核查窃取情报的非议时，大棒就朝他打了下来。尽管他赶紧否认，美国报纸仍揪着他不放。他不得不在《纽约时报》著文表白。安南希望“认识”这样一种情况：“秘书长只有在他不显得是为某一国或某一国家集团狭隘利益服务时，才能具有增进所有国家利益的潜力。任何一个秘书长的职能、力量、成效和道义权威都有赖于保持这种不稳定的平衡。”（同上《纽约时报》文章）
安南是在美国支持下取代加利当选为秘书长的。勒克说，“在大多数美国人眼里，他是一个比他的前任更为令人放心、具有魅力的人物。”（《混合的讯息》，第298页）美国之所以非要加利下台不可，据说是因为：(1)在波黑问题上不愿承担保护“安全区”，反对使用北约空军，触怒了美国；(2)在联合国改革上表现不力，不符合美国首先改革财政和管理的要求。（《混合的讯息》第189、197页）积30年联合国秘书处的工作经验，安南不是一个锋芒毕露的人，他公开表示“联合国不是革命家可以兴旺发达的地方。”（1998年8月8日《经济学家》周刊）似乎有意同加利形成对比，安南对联合国的作用和职能采取比较谦虚、含蓄的态度，以显示他不会凌驾成员国之上。（《混合的讯息》，第298页）客观而言，安南在维和与安全问题上是一个头脑清楚、经验丰富的人，他会竭力避免冒失行事，即便偶有“疏忽”，也会立即修补。但是，如何做到上述的“不稳定的平衡”，仍是他面临的主要挑战。如果说，加利在保持美国对他的支持和他个人的事业追求的平衡上跌了跤（《未被征服》，第96页），安南确实很怕在保持对美国的追随同争取其他成员国特别是安理会其他常任理事国的支持上失去平衡。
经历了伊拉克武器核查、科索沃、东帝汶事件之后，1999年9月，安南在《经济学家》周刊发表了《两种主权概念》一文，过了两天又在联合国大会就提出年度报告发表讲话，大谈“人道主义干涉”如何符合宪章原则。果真像《混合的讯息》作者勒克建议的那样，“他既有责任也有机会就新世纪联合国安全的作用及重点提出他的看法”（《混合的讯息》，第303页），安南相当系统地说明了联合国应如何“更好地适应有着促进和平与进步的新角色、新责任、新机会的世界的需要”。要点是：(1)国家主权要重新定义，国家应服务于人民，而不是相反，个人主权应予提高；(2)国际社会应就“人道主义干涉”达成共识，既避免地区组织在无联合国授权下使用武力，也不能听任大规模违反人权的行动继续；(3)安理会应是“共同利益”（如人权）的保卫者，如必须武力干涉，安理会应接受挑战，但保卫共同利益的干涉不一定需要使用武力，“国家利益”观念同传统主权观念一样也会是人道主义干涉的障碍，应予明确：“集体利益就是国家利益”；(4)冲突停止必须进一步保证持久和平，国际组织应像对战争一样，也对和平负责。安南希望这一切能形成国际规范。显然，作为联合国秘书长，安南要把以美国为首的西方价值观作为建立世界新秩序的基础，而其主要手段就是使“人道主义干涉”合法化。（1999年9月18日，《经济学家》周刊）
但是，正如勒克所论述的，这些问题都是两难的。如果好解决，就不会发生索马里、卢旺达、波黑、科索沃等严重损害联合国威望的事情。广义来说，《联合国宪章》第六章“争端之和平解决”、第八章“区域办法”都可说是干涉措施，其所以使主权以及干涉是否合法成为敏感的问题，主要是就武力干涉或所谓“强制和平”而言。勒克说，谈到使用武力，至少有三派论点：(1)战争是敌人，所以国际组织的首要目标是防止战争，而且必须用非军事手段，用动武和由此而带来的人员伤亡制止战争，不是国际组织的成功，而是它的无能；(2)问题不是战争本身，而是某一国或某一国内集团单方面使用武力。因此，国际组织的责任是使单方面使用武力得到制止、劝阻或成为不必要；(3)战争有正义与非正义之别，国际组织的宗旨应是制止、击败非法使用武力。（《混合的讯息》，第140-141页）这三种观点当然并不互相排斥，但能够说明问题的复杂性。安南关于新世纪联合国安全作用的看法，关键在于所谓“人道主义干涉”在什么情况下可以使用武力。如果不存在使用武力问题，所谓“人道主义干涉”大概不会遭到许多非议，在《宪章》框架内不是不可以解决的。但一涉及武力干涉，安南要保持他行使秘书长职能的“平衡”，马上就会出现问题。
1.武力是国家主权的核心。安南要求各国重新定义主权概念，首先一个难题就是如何对待一国的国防军和军事设施。现在有哪一个国家肯把自己的国防军和军事设施交出来，或者由别的国家指挥、使用？最大的军事强国美国就是坚决不干的。既然军队和军用设施在主权国家手里，国际组织要动武，首先得看成员国是否同意，问题就由此产生了。不管你如何要大家重视“共同利益”、修改传统的主权和国家利益观念，动用兵员和使用军事设施是有伤亡及耗费财力的，主权国家岂能不对本国人民负责？如果不是出于国家的安全和利益的需要，谁愿意动武？再说，常任理事国的否决权是国家主权的极端表现，这五大国可以用武力强制别国，却不让别国武力强制它们。至于陷于战乱中的国家，首先需要统一武装力量。所以，安南要想把“人道主义干涉”化为国际规范，他先得解决如何看待作为国家主权核心的武装力量问题。
2.国际规范必须具有普遍适用性。在冷战后的世界上，由于处于调整过程之中，各种动乱此起彼伏，联合国的干涉目标如何选定？如何避免干涉行动上的“双重标准”？加利在任时就认为美欧重视欧洲而忽视其它地区如非洲，在维和行动上存在“双重标准”（《未被惩服》，第44、55页）。事实上欧洲是美欧的战略重点，联合国如何能要求它们以对欧洲的同等重视来重视其它地区？而美国在修订其对联合国维和行动的政策时就强调必须按照美国的战略需要有选择的参与，并且规定美国参与的许多条件（《美国第25号总统决策文件》）。在此情况下，安南又怎能发挥其“增进所有国家利益的潜力”呢？如果再碰上美国在索马里那样参与了又不顾后果坚决撤出的事件，他就很可能落入与加利类似的境地。卢旺达的惨剧主要是因为西方拒绝行动，安南上任后组织调查，主动承担责任，但这又与事何补呢？（1999年12月16日，《秘书长关于接受1994年卢旺达种族灭绝中联合国行动的独立调查报告的声明》）秘书长总不能代替主权国家的行动。
3.“人道主义干涉”并非是“灵丹妙药”。美国学术界已就“人道主义干涉”能否解决一国内战或内部冲突问题展开争论。有人认为，战争只有打出一个结果才能谈和平，战争未了而中途干预，只会延长冲突或暂时中止后再起冲突。（《外交》双月刊，1999年4期，卢特瓦克：《让战争打出结果》）联合国负责人道事务的副秘书长德梅罗为此投书该刊，严加批驳，认为卢特瓦克之论违反日内瓦公约，而且以纳米比亚、萨尔瓦多、莫桑比克为例说明联合国干预是有成果的。但德梅罗也说“人道主义干涉”本身不能解决问题，并且指出内战是多方面的问题，实际上大多是地区性、国际性的，或至少有邻国支持。果真如此，安南把传统主权和国家利益观念视为人道主义干涉的障碍而忽视国际背景，也就是不接触实际的国际政治问题，有何助益？刚果东部难民营在实行种族灭绝的屠夫控制之下造成惨剧，还不是西方作的决定？（《外交》双月刊，2000年1期第186页、第187页）复杂问题单靠人道主义干涉来解决，是决难奏效的。
4.国际法原则不能片面决定。以美国为首的西方国家为使干涉别国内政合法，于1999年11月18-19日欧洲安全合作组织54国首脑会议上签署了一个《欧洲安全宪章》，宣称“参加国在执行它们对欧洲安全合作组织所作的承诺时对它们的公民负责，并且对彼此负责。我们把这些承诺视为我们的共同成就，并认为这些承诺是所有参加国立即合法关注的问题。”西方国家把这视为对诸如车臣战争之类的内政问题可以干涉的依据。但俄罗斯根本不予置理，清剿战争继续进行，欧安组织无法插手。由此可见，国际规范的形成，没有主权国家的共识，是毫无意义的。安南要把“人道主义干涉”合法化，很可能导致安理会成员和联合国成员的分裂，从而对冷战后的世界形势造成严重后果。前苏联总统戈尔巴乔夫在其最近出版的著作中告诫，世界面临三大危险：新的分裂、新的军备竞赛、传统强权政治的恢复。（戈尔巴乔夫：《论我的国家和世界》）美国评论家认为很有道理，并指出戈的“对塞尔维亚的轰炸是把国际法有效地扩大到人道问题的挫折”的观点是完全正确的。（《外交》，2000年1期，第172页）安南应该觉察到他要维持的“平衡”确实是不稳定的，如果在人道主义干涉的合法性问题上因缺乏共识而出现分裂，这种平衡就更失去了基础。
应该说，安南寻求保持平衡的努力确实是冷战后世界形势对联合国秘书长的要求，但他从修改主权观念和倡导人道主义干涉合法化入手，则是危险的，这可能使他从“国际钢丝绳”上跌落下来。当前世界的众多战乱，当然是联合国必须关注并寻求解决的，但安南并非不知道问题的复杂性。今年2月他出访亚洲时就对《远东经济评论》的记者说：“我曾表示成员国需要讨论这个问题（人道主义干涉），以便就何时干涉、何时不干涉达成共识。我们谈维护共同利益。什么是共同利益，谁来定义共同利益，谁来维护、根据什么权威来维护共同利益？联合国—安理会、大会以及学术机构中正在进行认真的辩论。”（2000年2月24日，《远东经济评论》）既然如此，现在他需要做的是：
1.像副秘书长德梅罗所建议（《外交》2000年1期）的那样，要求国际社会对一国内部冲突所反映的多方面的问题作细致深入的研究，并提出适合不同情况的不同对策。
2.认真研究美国总统第25号政策文件，即《克林顿政府关于改革多边和平行动的政策》。这虽是美国的政策，但关系到联合国的整个维和行动。只有认真研究其含义才能对国家主权、国家利益、人道主义干涉的合法化作出符合实际的判断。
3.对俄罗斯清剿车臣非法武装的情况、政策、经验、效果作如实的分析与研究，并就其对国家主权、国家利益、人道主义干涉的含义作出符合实际的判断。
4.在上述措施基础上，重组联合国大会关于《和平纲领》的非正式工作组，认真评价纲领发布以后联合国的维和行动，总结经验教训，提出今后的方针政策，供大会和安理会讨论决定。
安南上任之后表现出对联合国改革的重视，对发展中国家在全球化进程中面临的挑战也表示关切，这证明他确有意发挥秘书长增进所有国家利益的潜力。但10年来联合国的主要问题还是和平与安全，因而考验他的仍主要是他对和平与安全问题的做法。他与其前任加利有不同，又有联系，因为他在加利任内曾主管维和行动。从这一点来说，加利的经验教训，也是安南的经验教训。再加上他自己任上的经验教训，安南应能对联合国作出自己的贡献。
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