政府职能的转变与政府行为的调整，本文主要内容关键词为：政府职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：随着社会主义市场经济体制的建立与完善，作为国家和社会公共权力部门的政府职能也将发生相应的改变。文章从政府职能的转变要通过政府的行为来实现，适应市场经济体制的政府行为，制定《政府行为法》，全面规范政府行为等三方面加以论述。文章认为，在建立市场经济体制过程中及其完善后，应当实施的政府行为主要有四种：激励行为、规范行为，长期行为、廉洁行为，与之相对应的，应当避免四种政府行为，即抑制行为、放任行为、短期行为和腐败行为。为使政府行为的科学化、民主化、法律化，文章建议制定《政府行为法》，规范适应市场经济体制的政府行为。
我国目前正在健全和完善市场经济体制，整个社会将随之发生重大的转型。作为国家和社会公共权力部门的政府职能也将发生相应的转变。在这种新形势下，探讨政府职能的转变与政府行为的调整之间的关系问题，不仅具有重大的理论意义，而且具有重大的现实意义。
一、政府职能的转变要通过政府的行为来实现
我国已经把建立和完善社会主义市场经济体制确立为今后15年的战略任务。在此期间，要实现政府职能转变，形成以间接方式为主的宏观调控体系。由八届全国人大四次会议于1996年3月17 日批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出：“按照政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造很好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。要按照精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织；对其它政府部门也要进行合理调整。中央和地方各级政府，都要按照建立社会主义市场经济体制的要求，认真转变职能”。〔1 〕这里我们可以借用“软件”和“硬件”的术语来分析政府职能转变的有关原则和内容。从“硬件”方面来说，主要是按照精简、统一、效能的原则，对政府机构本身进行改革和调整。这方面不属于本文探讨的范围，故不予论列。从“软件”方面来说，要求政府的职能要真正转变到制定和执行宏观调整政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来。前者为条件，后者为目的，二者内在相关，互为依托，缺一不可。自不待言，《纲要》在这里只是确定了政府职能转变的目标和方向。至于如何实现这一目标和方向，还需要各种切实可行的操作措施。其中最重要的，是政府自身所采取的操作措施。只有通过政府自身卓有成效的领导、指导、组织、实施的工作，才能把政府职能转变成实际的操作过程并逐步取得预期的目标。政府自身的上述实际组织和实施活动，就是本文所讨论的“政府行为”。如果说，《纲要》为政府职能的转变提出了明确的方向、任务和原则的话，那么，深入探讨适应政府职能转变的与之配套的政府行为，则是实现政府职能转变的最基本的途径。正是在这个意义上，探讨适应政府职能转变的政府行为成为必要，且不可缺少。
二、适应市场经济体制的政府行为
我们这里所说的政府行为，不是一般意义上的政府行为，也不是指前述具有基本国策性质的或者说宏观意义上的政府行为。具体到我国目前阶段来说，既不是指具有国体意义上执行人民民主专政的政府行为，也不是指党的十一届三中全会以后执行改革开放，健全社会主义民主，加强社会主义法制，把国家工作的重点转移到以经济建设为中心上来的政府行为。甚至还不是指致力于建立和完善社会主义市场经济体制，实现政府职能转换的政府行为。如果我们把上述这些有关国家的根本任务或根本国策性质的政府行为看做宏观上政府行为的话，那么，在一个较长阶段要达到的目标或基本任务的政府行为可以看做次宏观上的政府行为。我们这里所探讨的政府行为是更次一级的政府行为，如果按照上列的次序排列的话，可以看做是中观的政府行为。具体说来，在我国市场经济体制建立过程中和完善以后，应当实施的政府行为主要有以下四种：激励行为、规范行为、长期行为和廉洁行为。与之相对应，应当避免的四种政府行为是：抑制行为、放任行为、短期行为和腐败行为。
（一）激励行为是指政府立足于宏观调控的立场上，采取积极主动的态度，利用物质的、精神的、教育的等各种手段，去鼓励、支持、协助民间以及国有资产的经营者和管理者按照国家的法律、政策和政府的宏观调控，充分发挥自己的主动性和积极性，大力发展社会主义经济等事业，努力为社会主义市场经济体制的建立作出贡献。为什么在市场经济体制下应当实施激励的政府行为？归根到底是由市场经济体制的性质决定的。市场经济体制的精髓就是遵循经济活动的价值规律，适应供求变化，体现竞争原则，以激发经济活力。同时，市场经济本身也是多种经济成分共同存在、共同发展、相互依存和竞争的体制，没有各类经济活动的主体充分有效地组织和管理经济活动，按照价值规律和供求变化而建立的市场经济就无由发展，更谈不上激发经济活力。经济活动归根到底是人的活动，是人的社会主体性在创造社会物质财富方面的体现。在整个经济活动中，人的态度、价值观和组织、管理能力是极端重要的因素。在过去国家计划经济的体制下，固定的国家计划把人变成单纯服从国家计划的客体，严重扼杀了经济活动的组织者和管理者的主动性和积极性，使本来生动活泼的经济活动变成僵死的模式，从而失去经济发展的内在动因。经济自然不能发展。因此，作为具有经济管理职能的政府，就应当首先转变观念和传统的计划管理模式，在实现对国家经济的宏观调控中，着力实施有效的激励行为，最大限度地激发经济活力。
政府在激发经济活力方面是大有作为的。就我国而言，除了按照发展社会主义市场经济和现代化建设的要求，更新计划观念，彻底改革传统的计划体制，真正使计划突出客观性、战略性和政策性之外，还必须高度重视和下大力气解决关系全局的重大问题，在当前，激发农业和国有企业的活力就是其中两个重大问题。
农业是国民经济的基础和发展的首要问题。农业实现现代化，是整个现代化进程中最艰巨的任务。目前，农业基础薄弱，不适应人口增加、生活提高和经济发展对农业产品日益增长的需要，需进一步深化农村改革，增大农业投入，发挥科技兴农作用。其中充分调动广大农民、农业科技工作者和农村干部的主动性和积极性，是激发农业活力的至关重要的因素。在我国目前农村的家庭联产承包责任制下，难于发展适度规模经济，也不利于农产品向社会化、商品化方向的转化，需积极探索促进农业发展的新思路、新办法，以进一步激发农业的活力，促进农业生产力的大力发展。
国有企业生产经营目前困难较多，管理体制和经营机制不适应社会主义市场经济的要求。必须以建立现代企业制度为目标，把国有企业的改革同改组、改造和加强结合起来，构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础。使大多数国有大中型骨干企业在本世纪末初步建立现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自发发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。这就要求政府必须实行政企分开，建立权责明确的国有资产管理、监督和运营体系。政府要下决心把不应由自己行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，专注制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境，这些都是政府激活国有企业活力的关键因素。
与激励行为相对应的，是政府应当避免有碍经济活力发挥的抑制行为。由于传统的政企不分的生产、经营、管理模式的影响，政府组织仍在不同程度上干预农村、企业的生产、经营活动。而在这些干预活动中，有些并不是激励行为，相反是一种抑制行为。其客观效果也不是促进了生产的发展，而是阻滞了生产的发展。尽管从事这些干预活动的政府机关或官员主观上是为了促进生产的发展，但客观效果可能相反。这是因为在政企不分的体制下，政府管了它们不该管的事，而生产经营活动的组织者和实行者又不能充分发挥自己的主动性和积极性去有效地从事生产经营和管理活动。此外，存在于政府部门和公务人员身上的不正之风和腐败行为，部门或地区的利己主义和保护主义更是极大地阻碍了社会生产力的发展。如农村中普遍存在的乱摊派，大大地加重了农民的负担，使农村增产不增收。还有在农村家庭联产承包制中，乡、村组织的发包方随意撕毁承包合同，把承包方收益看好的土地、山林、水塘等收回或片面地加重承包方的负担。在农副产品的收购中压级压价或擅自提高农业生产资料的价格。这些都是典型的抑制行为，严重地阻滞了农业生产的发展。在城镇也普遍存在乱集资、乱摊派、乱罚款的现象。诸如此类的行为也都是典型的抑制行为，这些行为只能阻滞而不能促进工商业的发展。
当然，我们所说的政府抑制行为是消极的，不合理的政府行为。至于政府在行使对经济的宏观调控职能中，依法对生产经营的管理者们的违法或非法的生产经营活动加以限制、引导、打击、取缔则属于我们即将在下面讨论的合理的规范行为，而不是所指的抑制行为。
（二）规范行为，是指政府依法对生产经营活动进行科学的管理，以促进和保障生产经营活动在法制范围内进行并得到法制的保障。从现代法制的意义上来说，市场经济也就是法制经济。没有法制的规范和保障，市场经济就无法健康有序地发展，特别是在我国已经破除原已行之很久的计划经济体制和政企不分的生产经营管理模式之后，市场经济体制刚刚建立还没有达到完善程度的时候，在这样的社会经济制度的转型期尤其需要用社会主义法制规范和保障生产经营活动的进行。在这种情况下，强调政府在实现职能转换过程中对生产经营活动的规范行为尤其重要。
一般说来，自有国家政府产生以来，政府在对国家和社会从事领导和管理活动中，就必然会实施某种规范行为，以使国家和社会的运行纳入到统治者惬意的秩序内。在西方建立的近现代法制国家中，法制的功用已远远超出止恶罚奸的范围，它已经渗透到社会生活的方方面面，广泛地规范着人们的社会行为。我国自党的十一届三中全会确立健全社会主义法制的治国方针以后，法制建设取得了长足的进步，国家的各级立法机关和行政管理机关制定了大量的法律、法规、地方性法规和行政规章等，使国家事务和社会生活的主要方面，特别是经济活动方面基本上做到了有法可依、有章可循。现在的问题是：有法不依、有章不循、违法不究、执法不严的现象普遍存在。不仅广大民众以及生产经营的组织者和管理者的法制观念不强，就是政府机关及其国家公务人员的法制观念也有待进一步提高，在我国已经迈进现代法制门槛的情况下，全社会都面临治国观念的转变和提高法制观念的课题。作为政府部门的行政管理机关尤其迫切地需要解决好这个课题。在实现政府职能转变过程中和以后，应坚定地依法规范社会生活特别是经济生活，使社会生活特别是市场经济体制的建立和完善健康有序地发展。这首先要求政府机关及国家公务人员大力提高法制观念，率先依法规范自己的行为，做到有法必依、执法必严、违法必究，同时要求社会上下一体严格按照法制的规范办事。
与政府的规范行为相对应，是政府的放任行为。有法不依、违法不究、执法不严的结果必然导致社会背离法制轨道的结果，给社会生活特别是经济生活造成某种程度的混乱。现实社会上生产经营活动中普遍严重存在的假冒伪劣现象以及知识产权领域日见猖獗的盗版现象，集中体现了我国现阶段社会生活中的一定程度的混乱和无序。造成这种现象的一个重要原因，就是政府的规范行为无力，没有严格依法办事。有些更出于本部门、本地区的利己主义和保护主义考虑，对一些企业的违法犯罪行为姑息、怂恿，完全采取放任自流的态度，结果造成社会生活、经济秩序的混乱和无序。因此，在当前强调政府重点确立和实施规范行为，对社会经济生活乃至整个社会生活健康有序地发展，有着重要的现实意义。
（三）长期行为，是指政府在制定宏观指导计划和实施宏观管理行为时，必须着眼长远的目标，具有战略性。应当明了社会的发展有其自身的规律性。首先，社会的发展从总体上来说是一个渐进的过程，任何美好的社会发展目标即使得到社会全体的理解和共识，也不可能在一朝一夕得到实现，需要全社会所有的积极力量共同协力，通过艰苦的努力才能实现。其次，社会是一个有机的整体，只有各方面共同得到协调的发展，社会才能展现其完善性。因此不能把社会的发展和进步单纯看做是生产的发展和进步，必须同时关注精神领域、社会文化教育体育卫生以及生态平衡和环境保护等领域的发展。这当然需要精力、财力和物力的支持。需要政府和社会各方面兼顾各种发展的关系，协调彼此间的利益要求。再次，社会经济的发展离不开自然资源，而自然资源又具有不可再生性。这就需要在发展经济时必须要用战略的眼光去对待自然资源的利用和开发，决不可竭泽而渔。
现在的问题是：由于观念和政府体制的影响，在我国目前的社会主义现代化建设中普遍存在令人担忧的短期行为。一些部门或地区的政府，包括其中的一些领导人员，出于种种原因，特别是出于急功近利，为了尽快出成绩而不顾及长期的或根本的利益，仓促决策，不经严肃的可行性论证就拍板上马重大建设项目，结果贻害无穷，给国家的根本利益造成巨大的甚至无可挽回的损失。据报载：深圳市的海拔高度极低，该市的商业中心区——罗湖区，有的地方海拔高度不足1米。 当年在规划时，曾有过将罗湖区垫高1—2米的设想，但为了尽快出政绩，就使一个明知防涝能力极差的规划方案实施了，结果深圳为此付出了惨痛的代价。仅1993—1994年两年的由洪水造成的经济损失就高达15亿元。而用这笔钱足够把罗湖区垫高好几米。这是可以计算的损失。还有根本无法用金钱计算的损失。又据报载：淮河的污染极为严重，淮河流域内有几千家小造纸厂、近万家小皮革厂，其中一些企业效益可观，并成为当地财政收入的支柱产业。但其造成的污染却给流域内的经济造成了惨痛的损失。据环保部门报告，淮河近一半的河段失去了使用价值，100 多万人口饮水困难，有些地方癌症发病率高出平均水平50多倍，豫、皖、苏、鲁4省数十个县市的人民生命健康受到严重威胁， 该流域近年发生较大污染事故160余起，经济损失无法计算。 淮河的一条支流洪河流经的西平县，据不完全统计每年因污染造成的农业损失近一个亿，而作为主要污染源的舞阳、舞钢两县市的5家造纸厂，一年的总利润不过1千多万元。〔2〕诸如此类的短期行为在其他地区和部门包括教育、科学、 司法、企事业等部门都不难发现。很明显，在社会主义现代化建设中，在市场经济体制的建立和完善过程中，现在突出强调政府实施长期行为，减少和避免短期行为是多么重要。
（四）廉洁行为，是指政府组织作为一个整体的清明和作为政府公务员个人的清白。政府的廉洁行为当然不是我国社会主义市场经济体制下的特有要求，而是对所有政府的普通要求。政府行为本质上是公共权力行使的一种特有形式。在一般情况下，公共权力尽管可能是基于一个或一些阶级、阶层、集团的利益或意志而建立起来的。其一旦建立，就会超越其所建立的阶级、阶层或集团而具有独立的品格。这就是说，公共权力在形式上必然是代表全社会实现对国家和社会公共事务的管理。就象法律一旦制定出来，对全社会具有一体的约束力一样。这样看来，公共权力的行使就必须为公共谋利益，当然也就是为建立政权的阶级、阶层或集团谋取根本利益。所谓天下为公，就是无论从政还是为官，都必须以谋取公共的利益为己任，而不允许为个人、为家庭或小集团谋私利。没有政府的廉洁，政府就没有感召力和凝聚力，社会主义现代化建设事业就无法顺利进行；没有政府的廉洁，就没有社会公正和公平，社会利益就要失衡；没有政府的廉洁，就丧失了社会的表率和榜样的作用，上梁不正下梁歪，社会就会失序和混乱，就不会有良好的社会风气。在当前建立和完善市场经济体制的情况下，强调政府的廉洁行为尤其具有突出的必要性和重要性。
政府要廉洁，就必须下决心清除腐败现象，严肃查处腐败行为。被称为“灰色瘟疫”的腐败现象正在全球范围内蔓延，使许多国家受其严重干扰，全世界人民饱受其害。我国自实行改革开放以来，社会上正在逐步实行转型，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，经济正以迅猛的势头保持高速度的增长，在社会、政治、观念等领域也正在或即将发生深刻的变化。与此同时，包括贪污受贿等在内的腐败现象也在我国的社会中，特别是在政府部门中蔓延开来。猖獗的腐败现象不仅严重地干扰了国家正常的经济生活，造成了国家资财的大量流失和损失，而且严重地腐蚀了我们健康的社会肌体，腐化了人们的灵魂。为了胜利实现近期和长期的社会发展目标，我们必须坚决地开展反腐败，特别是反对政府机关和政府公务人员的腐败的斗争。
当然，适应市场经济体制的政府行为，决不限于上述4类。 这方面还可以深入进行探讨。
三、制定《政府行为法》，全面规范政府行为
上述4类政府行为以及相关的政府行为， 无疑是实现政府职能转变过程中必不可少的，也是重要的“软件”。现在的问题是：这些“软件”是否应当以及怎样变成确定的程序？回答应当是肯定的和可行的。
首先，政府行为应当变成确定的程序。现代社会是法治的社会。所谓以法治国，不仅是指国家和社会的一切大政方针以及一切重大的国事和社会事务要以法治理，而且国家和社会生活的方方面面都要有法可依，有章可循。在这个意义上，法治就意味着法制化。政府行为在本质上是政治行为，属于国家的重要事务。把国家的重要政治行为纳入法治的轨道，这是现代社会和国家实行法治的重要任务之一和目标之一。
现代国家政治行为的法律化是从代议制的法律化开始的。除了各国宪法一般都确立了代议制的组织和活动原则外，许多国家都相继制定了议会法，对议会的组织和活动原则作进一步的确认和规定。与此相适应，很多现代国家也逐步健全和完善了议会议事规则，以期实现议会的正常运作，更好地发挥其政治代议的职能。相比之下，对执行行政权的政府特别是政府行为的法律化起步较晚。除了一般在宪法上都有关于政府组织和活动原则的规定外，制定专门的政府法特别是政府行为法，远没有议会法制定得普遍，这或许可以解释当代世界各国政府为什么膨胀、臃肿、冗员充塞、人浮于事、官僚主义、效率低下等弊病普遍存在的原因。政府的组织和活动缺乏明确的法律规范和约束，必不可免地就会发生上述各种弊病。因此，实现政府的组织和行为的法律化，是当代实现法治的重要课题和任务。我国已经把实行法治，建立社会主义法治国家确定为治国的根本战略之一，实现政府的组织特别是政府行为的法律化，是当前及今后一项紧迫的任务。
其次，为使政府行为的科学化、民主化、法律化，顺利实现市场经济体制下的政府职能的转变，我国应当依据宪法和相关组织法确定的原则，加快有关政府，包括中央政府和地方政府的立法。在当前，应当首先就政府行为进行必要的立法。建议制定《政府行为法》，该法应当明确规定政府施政行为的一般原则，特别是要明确规定适应市场经济体制的政府行为，以科学的、严谨的条文规范政府的施政行为，包括应当积极作为和禁止作为的规范。即使政府的施政行为有法律可循，又使政府行为有法律可约束。该法还应明确规定相应的违法责任，以使行政公务人员特别是行政首长能够以法自律，约束自己的行政行为，避免和减少权力的滥用和不当使用。与此相适应，国家也应当抓紧《从政道德法》一类相关法律的规定，使政府及其公务人员的施政行为真正实现法律化。
注释：
〔1〕李鹏：《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标纲要的报告》，人民出版社1996年3月版，第108页。
〔2〕参见谢国明文，《新世纪》1995年第10期。
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