国际投资中的环境保护问题，本文主要内容关键词为：环境保护论文,国际投资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展，环境问题已经触及到经济生活的各个方面，成为全球性的大问题。
本文主要讨论下列问题，国际投资活动与环境之间的关系，内国法对投资环境问题的影响，国际公约、宣言的规定以及我国在吸引外资过程中的环保问题。
一
国际投资与环境、环境保护的关系表现在两个方面：
首先，环境是国际投资活动中的重要因素。国际自然资源开发在国际经济活动中占有十分重要的地位。石油、矿产、森林等自然资源是国际投资的主要对象和客体。环保技术、工艺和绿色食品、工业亦逐渐成为投资热点。环保水平较高的国家凭借技术和资金优势在其他国家进行环保技术和产业的开发与投资。据美国环保技术出口委员会预测，世界上用于环境、减少有害物质排放以及监测环保状况的仪器、设备、服务将以年均7.5%的速度增长，费用总额将从1992年的2950亿美元上升到1997年的4260亿美元，这种发展预示着环保业可能成为最富生机的投资领域。[①]
另外，环境也是外国投资者考察东道国投资环境的重要环节。外商在东道国设立投资项目前要对该国投资环境进行评价。一国自然环境是投资环境中的重要方面，将会直接或间接地影响外国的投资活动。例如，外商会分析东道国资源储量和品质能否满足技术、质量要求；将以贸易方式购得原材料进行加工同在东道国直接投资生产产品进行比较，选择较为有利的商业方式。环境污染和资源贫乏必定会制约国际投资活动。
其次，投资活动对环境有正、负两方面的影响：其负面影响表现为：许多环境问题是经济增长的直接结果。全球投资、贸易自由化扩大了国家经济活动的规模和范围，增加了资源使用量、废物排放量和污染强度。自然资源成为全球经济活动的共同客体，不再仅由一国单独使用。投资者在东道国投资有污染的产业或项目增加了环境保护的复杂性和环境污染的流动性。除了需要国内法律对环境保护加以规范外，更需要国际合作和国际法律规范。
国际投资活动给环境带来的正面影响在于它促进了东道国经济的发展，提高了人民生活水平。人们的生活观随着经济的发展、社会的进步已从基本的吃饱穿暖发展到要求享有清新、舒适的环境。环保意识的提高为保护环境提供了可能。同时，国际投资活动过程中的技术转让、资金投入促进了东道国环保工业和技术的发展。推动了国家之间深层次、广泛的环保合作，这对于实现全球的可持续发展是必不可少的。
国际投资活动中的环境保护问题有两个比较突出的矛盾。其一，国家对环境保护实行管辖权与实现投资自由化之间的矛盾。按照联合国宪章和国际法原则，各国拥有制订各自环境和发展政策的主权，国家对环境保护实行的管辖权本质上是国家主权的表现。另一方面，世界贸易组织（World Trade Organization）与亚太经济合作组织（APEC）等全球或区域性经济组织提出了实现贸易、投资自由化的目标，并且制订了各成员国实现这一目标的时间表。贸易、投资自由化要求各国尽可能减少和取消壁垒和限制性措施，对他国投资者给予国民待遇。这样，一国在环境保护方面以国内立法方式确立的严格标准和限制就成为投资自由化的障碍。
其二，国家对环保实行管辖权同国际环境保护合作的矛盾。在《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序行动纲领》、《各国经济权利和义务宪章》、《关于自然资源永久主权宣言》等一系列国际文件中都肯定了国家在环境保护方面的主导地位。但是诸如海洋污染、土壤退化、臭氧层损耗等环境问题已超越具体国界，特别是国际投资引起的环境问题仅靠东道国已难以有效控制，迫切需要提倡就自然资源和一切能源的勘探和开发、养护和管理使用、研究和发展方面进行国际合作并且制订了相应的规则，但是，发达国家在合作过程中经济利用环保问题干涉别国内政，因此，克服这一矛盾还需时日。
二
本质上讲，环境污染避难所，污染转嫁等问题与一国的环境和投资法规有着密切关系。
工业发展总会在一定程度上对环境造成污染，特别是化工业、冶金业污染环境更为严重。西方国家在工业化时代为发展付出了昂贵的环境代价。随着经济、文化水平的提高，这些国家相继颁布了一系列制止工业污染的法令、法规，对污染严重的产业规定了严格的限制和惩罚措施。例如，日本在大量公害事件后于70年代起制订了《大气污染防治法》、《水质污染防治法》等大量公害法，这些法律不仅规定了严格的赔偿责任制（无过错责任）而且还规定了严格的环保标准，使一些行业在日本难以开业或需要大量的环保费用满足开业要求。面对国内严格的环保标准和庞大的环保投资费用，发达国家的投资者为了获取更多的利益，规避本国法律，将一些污染产业迁到其他国家。同时，发展中国家在经济建设过程中，片面追求发展速度而忽视环境保护，使投资与环境之间严重失衡，发展中国家环境立法相对于发达国家极不完善，环保要求低，执法薄弱，使外国投资者有机可乘，产生了类似于“税收避难所”（tax heaven）的“污染避难所”。
国际投资领域的“污染避难所”实例不胜枚举。日本污染产业在外国投资中至少有2／3在东南亚和拉丁美洲。美国以“国家安全”为由禁止在阿肯色州和亚拉巴马州开采铁矾土矿，引起美国商人争相在牙买加和奎亚那开采矿石，这类投资环境污染的后果是相当严重的，除了像博尔帕（Bholpa）事件引起东道国居民大量死伤外[②]，也给环境造成难以挽回的损害，一些发达国家在委内瑞拉无节制地开采石油使马腊开波湖成为死湖。
综上所述，国际投资环境问题的原因主要有两个：就利益目标看，投资者和东道国在国际投资和自然资源开发中的利益冲突是根本原因。投资者最大目标是为了获得尽可能大的经济利益，东道国吸引外资主要是为了利用资源发展经济。就法律层面看，发达国家和发展中国家环境法规对环保标准和要求规定的差异是造成了污染转移的法律原因。
鉴于环境保护与国际投资的相关性及重要性，大多数国家都在外资法中规定了环保要求。根据具体立法方式的不同，大致可分为三类：
第一类是东道国保护性立法，对外国投资自然资源等行业作了严格的限制。例如，日本将农村水产业、矿业、石油、皮革业列为非自由化行业，采取非自动许可制。美国有关法律规定，地下矿产资源属美国政府所有，只允许本国国民有开采权和租赁权。加拿大1985年和1973年通过的新旧外资法都对自然资源等行业规定了严格的外资比例。
第二类是东道国以环境保护作为审批外资项目的评估标准，如果不能满足环保要求就不予批准。墨西哥1993年外资法规定外国投资委员会（Foreign Investment Committe）在批准外资项目时要看该项目是否符合生态法令中的有关环保条款，否则不予批准。
第三类是东道国对外国投资环境产业采取鼓励措施。希腊在1982年《鼓励外国投资法》中增加了有关提供投资拨款、利息补贴寻优惠政策，特别规定外资项目若能节约能源，保护环境可获得额外的15%的补贴。日本对外国公司引进环保设施给予政府补贴。日本开发银行对于节约能源和防止污染的外国投资提供低息贷款。现在这类鼓励措施被更多国家的投资法所采纳。
世界上主要国家的投资法有两个显著特点：⒈发展中国家出于维护自身利益的需要大多采用标准式立法，以一定的环保标准对外资实行审查。但是这些规定较为抽象，因此，缺乏执法权威性和可操作性。⒉发达国家对外资采取宽松态度，一般没有专门的外资法。例如，德国对外资不设专门的审批制度。对本国公司、企业适用的1994年联邦反污染和反噪音法对外国公司、企业同样适用。[③]
三
国际社会对国际经济活动中的环保问题已经有所认识。在已有的二百多个多边环境协议中有十几个包含着与贸易有关的环境保护条款。如《濒危物种国际贸易公约》、《关于耗损臭氧层物质的蒙特利尔议定书》和《关于控制危险废物越境迁移及其处置的巴塞尔公约》等。关贸总协定乌拉圭回合又达成了《有关服务贸易与环境的决议》、《关于贸易与环境的协议》。这些国际条约为贸易环境保护制订了规则。
就国际投资领域而言，世界上尚无统一的公约。但是，不得通过投资方式转移污染的原则在一些国际文件中有所体现。1982年的《内罗毕宣言》指出，在促进环境工作中所有企业，包括跨国公司在内，在采用工业生产方法或技术以及在将此种方法或技术出口到别的国家时，都应考虑对环境的责任。《里约宣言》指出，各国应有效合作阻碍或防止任何造成环境严重退化或有害人类健康的活动或物质迁移、转让到他国。
《跨国公司行动守则》（草案）确定了跨国公司从事商业活动时对东道国环境承担的义务和责任，包括：遵守营业所在地国有关环境保护的法律和政策，采取保护环境的措施；运用环保技术；在进口产品、生产方法及服务项目中提供环境方面的资料等。
《海洋法公约》规定，各国在采取措施防止、减少和控制海洋环境污染时采取的行动不应直接或间接将损害或危险从一个区域转移到另一个区域。《巴塞尔公约》对控制危险废物越境转移作了具体规定。
《海洋法公约》、《巴塞尔公约》是国际经济活动中的重要法律渊源，一经生效即对缔约国产生法律效力。尽管公约提出了限制污染转移，但是，这些规定尚不全面，没有形成类似于贸易环境保护的国际法体系，存在着明显的零散和简单的缺陷。
《里约宣言》等国际组织、会议的决议，虽然被称作“国际环境法宪章”，但是其法律效力却有争议。发达国家认为此类决议是敦促性、纲领性规定，没有法律效力，而发展中国家认为决议应有法律效力。从国家实践看，国家虽然有道义上的义务对这些国际文件加以支持，但是由于这些文件的条文缺乏严格的执行标准，没有严格的制裁手段，其可执行性令人怀疑。
总的来说，国际投资中的环境保护主要依靠东道国国内法律控制和监督。同时，急需通过各国间协商和协调一致的国际行动，包括制订国际条约和协定，使投资国政府担负起控制跨国投资污染的责任。
四
我国宪法明确指出，国家保护和改善生活、生态环境，防治污染和公害。1994年3月又发表了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出了环境保护与经济发展相结合的可持续发展战略。
对投资环境问题，我国法律也有明确规定。《环境保护法》第30条规定，禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备。《中外合资经营企业法实施条例》第5条规定，国家对造成环境污染的合营企业不予批准。《技术引进合同管理条例》要求引进的技术应当有利于环境保护。《对外合作开采海洋石油资源条例》要求作业者和承包者在实施石油作业中遵守中国有关环境保护的法律规定，不污染和损害大气、海洋、河流、湖泊和陆地。这些法律、法规初步规范了吸引外资中的环保要求。1995年6月，国家计委、经贸委和外经贸部发布了《指导外商投资方向暂行规定》，以明确的方式对外资项目提出环保要求。该《规定》鼓励综合利用资源和再生资源以及防治环境污染的新技术、设备的投资；限制外资从事稀有、贵重矿产资源勘探和开采；对造成环境污染损害、破坏自然资源或损害人体健康的外资加以禁止。
尽管我国已经建立起控制外资污染的法律框架，但是在吸引外资过程中的环境问题仍然非常严重。外商将污染密集产业转移到境内，给生态环境造成了严重影响。目前，污染密集企业主要集中在橡胶、塑料、化工等行业；以资源再生利用为名将危险废物运至境内加工、处理呈上升趋势；生产泡沫、海绵等消耗臭氧层产品企业猛增；污染密集企业规模小、管理和治理难度大。[④]造成这一局面的原因是多方面的，除了企业及地方、部门机关只注重经济效益，不重视环境效益，关键是立法、执法上存在很大缺陷，急需加以完善。
立法缺陷：对外资环境问题加以规范的各种法律、法令、法规、条例、规定、管理办法极为分散、笼统。法条之间还有抵触和漏洞，这就使环境标准在控制外资污染中不易执行，可操作性差，因此，急需加强统一控制外资环境污染管理办法或单位行法规，为统一执法和司法提供依据。
执法缺陷：对外资项目有审批权的是外经贸部和地方相应机关。这些部门由于缺乏专业的环保人员和经验，在具体审项时取消或简化审批程序，降低环保标准。部分地区和部门认为过高的环保要求会阻碍外商投资，任意放宽排污量标准、免征排污费、漏报、不报“三同时”的事件时有发生[⑤]。因此，法律应授权环保部门参与外资审批和审查，有效加强环境执法。同时加强执法环境影响评价制度和“三同时”制度，真正做到一切项目的环境评价报告都经环保部门批准；有污染的建议项目污染处理装置同时设计、同时建设、同时投入使用。
我国环境保护的实践表明，解决环境问题必须依靠法律、经济、行政、技术等各种手段。在吸引外资过程中，我们绝不能以环境为代价，必须借鉴他国成功经验，加强执法和管理，实现经济和环境的可持续发展。
注释：
①杨庆发《环境保护与经济增长》。
②美国联合碳化公司印度子公司在印度中央邦博尔帕市的一家化工厂发生剧毒气体甲基异氰酸盐泄漏事故，造成2000人死亡，20多万人受害。
③姚梅镇主编《海外投资法律实务》法律出版社1993年6月版。
④《国际商报》1995年12月20日。
⑤《人民日报》1996年1月26日。
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