改革完善党内选举制度的对策与建议——关于党内选举制度改革举措观点述要，本文主要内容关键词为：选举制度论文,党内论文,举措论文,对策论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2011)02-0092-06
改革和完善党内选举制度，是十六大以来对加强和改进党的建设提出的新要求，是推进党内民主制度建设的关键环节，对于实现中国特色社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化具有重要的示范和导向作用。近年来，一些从事与党的组织建设（包括制度建设）有关的实际工作者和理论工作者就这一重大课题进行了探索和思考，提出了一些建设性的对策和建议，归纳起来主要有以下几条。
一、进一步完善候选人产生制度
改革和完善候选人产生制度是进一步改革和完善党内选举制度的基础，是实现党内民主的关键环节。它包括明确党代表候选人的具体条件和要求、改进和完善候选人提名制度、改革和完善候选人确定方式等几个环节。
1.进一步明确候选人的具体条件和要求。候选人，包括党代表候选人、党的委员会委员候选人和按规定必须由选举产生的党的各级领导干部的候选人。党代表是党的代表大会活动的主体，也是参与党内民主决策的主体，其整体队伍素质状况直接关系党的代表大会的质量和参与党内事务特别是重大决策的水平，以及党内民主建设的水平。因此，党代表候选人除应具备现行《党内选举工作条例》中规定的以外，还应在学历、知识、能力、作风等方面提出更高更具体的要求。至于党的委员会委员候选人和按规定必须由选举产生的党的各级领导干部的候选人，那当然应该具有更高的条件和要求。这些都应该进一步加以明确。
2.进一步改进和完善候选人提名制度。一是“硬化”依据民意确定候选人的原则。扩大民主推荐范围。候选人名单应由党组织和选举人充分酝酿讨论。可考虑对民主推荐的结果在适当范围内公布。二是采取上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选提名等多种提名形式。建立组织提名与党员或代表提名相结合、自下而上和自上而下相结合的提名制度。明确规定党员或代表提名的原则和比例。不论通过何种方式，都必须以书面形式向大会主席团和同级党委提出，并经过考察和资格确认，才能确认为候选人。
3.进一步改革和完善候选人确定方式。真正采取自下而上和自上而下相结合的方式产生候选人，更加广泛地反映选举人的意见。确定方式可参照党内选举的方法进行，即选举人投票选举候选人，如果获得赞成票超过实到会人数半数的被选举人多于应选人数时，则按得票多少为序取足应选取名额；如果最后几名被选举人得票数相同，不能确定谁当选时，应就得票相同的被选举人重新进行投票，以得票多者为当选；如果获得赞成票超过实到会人数半数的被选举人少于应选人数时，不足的名额可以另行选举；如果当选人数接近应选人数，在征得半数以上选举人同意的情况下，也可以减少应选名额，不再进行选举。
二、逐步扩大选举的范围和层次
直接选举和间接选举都是选举不可缺少的重要形式。我们这样一个拥有8000万党员的大党，直接选举在相当长时期内不可能占有很大的比重，但是，逐步扩大直接选举的范围却是很有必要的，也是有可能的。同时，明确划分选举类干部与非选举类干部的界限，逐步扩大选举的范围。
1.逐步扩大直接选举的范围和层次。我们可以逐步扩大直接选举的范围，至少在那些党员人数不是太多而又不太分散的基层党委，原则上都可以实行直接选举，特别是各部门机关党委的产生，更有充分的条件实行直接选举。应从基层开始，逐步扩大基层党组织的直选范围，使支部委员会、总支委员会、基层委员会以及书记、副书记和上级党代会的代表等都由党员直选产生。当前，应积极探索试点县、乡两级党委书记、副书记的直选工作。现在有些地方在试行党的代表大会常任制时把重点放在基层党组织，值得研究。其实，在基层重点应该是建立健全党员大会制度，发展直接选举，而不是党的代表大会制度，更不是建立代表大会常任制。
2.逐步扩大各级干部的选举范围。明确划分选举类干部与非选举类干部的界限，以免相互混淆，特别是要作出强制性规定，不准把选举变成任命或变相任命。我们虽不能实现“所有领导人员”、“一切职务”都由选举产生，但尽可能逐步扩大选举范围，相应地缩小任命范围，却是十分必要，也是完全可能的。至少对党章已经规定选举产生的领导人员——党的各级各类委员会的委员包括书记和副书记，从现在起就作出具体规定，如无特殊情况，在任期内不得任免、调动和委派，以杜绝以任命制冲击、损害和代替选举制现象的发生。并在此基础上，根据具体情况逐步扩大选举的范围。
三、进一步改革完善差额选举制度
差额选举作为候选人数多于应选人数的选举，无非是为选举人“投票”表达自己的意志提供一定的选择空间，既无什么困难，也无什么风险。从原则上说，任何范围和层次的选举都可以实行差额选举。因此，逐步扩大差额选举应该成为改革和完善党内选举制度的重要一环。要把差额原则贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程，逐步扩大差额选举适用的范围和比例。
1.逐步扩大差额选举比例。现在，全国各级党代会的代表、地方各级党委的委员都已实行差额选举，问题是差额的比例还不算高。今后，要逐步实现由低比例的差额选举到较高比例的差额选举转变。应适当扩大各级党代会代表候选人的差额比例和党委委员、常委候选人的差额人数，为选举人投票表达自己的意志提供选择空间。要坚决杜绝“硬差”、“软差”现象。有同志还建议党内选举的差额比例可由现在的20%提高到50%左右。
2.逐步扩大差额范围。从原则上说，任何范围和层次的选举都可以实行差额选举，地方各级党委、纪委的书记、副书记等也可以适用差额选举。应采取循序渐进的原则，逐步推进。无论从民主的内容还是从保障党员的权利来看，竞争性选举都是党内民主不可或缺的内容，由等额选举逐步发展到差额选举，是党内民主制度改革的重点和方向。应扩大差额推荐和差额选举的范围，逐步推行书记、副书记差额选举，实现差额推荐、差额考察、差额提名和差额选举。
3.将竞选引入党内选举。未来党内差额选举的范围，不仅包括而且重点是党内重要和关键的职位，如差额选举各级书记等。同时，目前党内差额选举的比例也将不断扩大。差额选举的结果，必然是有的人当选有的人落选。那么，哪些人该当选，哪些人该落选呢？实践证明，最有效的途径就是引入优胜劣汰的竞争机制，实行竞选制度，增强选举的竞争性，以选举过程的竞争性保证党内选举的择优性。
四、调整代表结构，提高代表素质
在以间接选举为主的选举制度下，党的各级代表大会代表的结构怎样、素质如何，对选举的质量和结果影响极大。根据现在党的各级代表大会代表的情况看，改革和完善党内选举制度，应适当调整代表的结构，提高代表的素质。
1.适当调整各级党代会代表的结构。目前，领导干部一般占党代会代表总数的70%左右，其他人员约占30%，这样会弱化普通党员代表的发言权。要积极探索研究制定更为合适的构成比例。一是降低领导干部比例，调整至50%～55%。二是增加和扩大非公有制经济组织和其他社会组织党代表的比例。三是适当扩大专业、一线、先进人物代表和青年、妇女的比例。还有人提出降低领导干部比例（一般不超过50%），增加普通党员、基层干部、没有担任领导职务的党务工作者、党的理论工作者的代表比例。可以考虑划出一定比例的代表名额，用于党员自荐并通过竞选产生。
2.采取多种措施提高代表素质。要确保选举工作质量，必须切实加强党代表的教育培训工作，提高党代表的综合素质。一是明确党代表候选人的条件和要求。党代表候选人除应具备现行《党内选举工作条例》中规定的以外，还必须在学历、知识、能力、作风等方面具备相应的要求。二是加大对选举工作的宣传力度。要求广大党员和代表站在加快本地经济建设和社会发展高度，正确认识和对待党内选举，提高党员和党代表对党内选举工作的认识，从而在全社会形成拥护关心支持党内选举工作的良好氛围。三是加强党代表的党性修养教育。提高代表对选举有关知识的了解，明确自己的权利和义务，增强责任感、使命感和法纪观念，使党代表在党内选举过程中，不被功利主义所利用，不受人际关系所左右，以真正选出代表信任、党委满意、群众拥护的高素质的领导干部。四是搞好党代表履职培训。党代会召开前，对新当选的代表进行履职前的培训，着重加强代表履职所必备知识和技能的培养，使代表们及时了解新形势、新情况，学习新政策和法律、法规知识，以便更好地开展工作。
五、改革和完善党内选举程序
改革和完善党内选举程序，使之合理化、民主化、规范化和制度化。选举程序设计得合理、规范和严格，有利于选举人意志的表达，对于实现选举的民主性具有重要的保障作用。如果选举程序的设定不合理，会限制选举人的意志，选举的民主程度就会降低。程序设计必须有利于充分发扬民主，而不是限制民主。不能以任何形式限制选举人真实意志的表达，这应该作为制定和设计党内选举程序的基本原则、出发点和归宿。在选举程序设计上，要坚持正义原则，从根本上保证全体党员在党内政治生活中的主体地位，保证他们享有最终决定权，保证重大决策正确体现他们的意志。
1.改革完善候选人介绍方法。党组织介绍候选人基本情况时，除本人简历以外，应着重介绍对候选人的德、能、勤、绩、廉等方面的考察情况。并对选举人提出的询问做出实事求是的答复。建立候选人与选举人见面制度，候选人可以自我介绍，也可以发表演说，并对选举人提出的质疑做出说明和回答，让选举人全面对候选人的参选目的动机、施政举措有充分的了解，切实改变目前存在的“选前不识人、选后人未识”的局面，从而使选举人按照自己的真实意愿投票，最大限度地减少盲目性。以充足的信息保证党内选举的公正性。要充分利用高科技发展的优势，进一步拓展选举人了解候选人的渠道，全方位、多层次了解，以便对候选人能够相互比较、鉴别，以增强其责任心和公仆观念。
2.坚持采用无记名投票方式。在表决方式上，坚持采用无记名投票（包括可采用电子表决器）秘密表决，以保证选举人能不受任何干扰和影响地完全按照自己的意志选举自己认为合适的人选，防止和避免因选举遭到打击报复。投票时应设立秘密写票间，一般在秘密投票间填写选票（或实行单人单桌）；要尽量减少委托投票情况，并对委托投票的情形、每位选举人接受委托投票的数量、送达时间、审核方式等作出具体规定；针对流动票箱漏洞较大、群众反映强烈的问题，要尽量减少或不设流动票箱，或者改为分会场或投票站，投票站设有验证处、领票处和秘密写票处。对投票的时间、地点和怎样保证划票作出详细规定，对表决结果进行严格统计、记录和存档，必要时给予公开。
3.合理规定选票的填写方式。在选票的设计上，各级党组织在不违背《选举工作条例》的基础上，要本着便于党代表自由表达意志和想法、便于书写的原则设计。要明确对候选人投赞成票、不赞成票、弃权票的符号规定，选票的填写方式和投票方式要有一个规范化和格式化的规定。可以把“赞成”划“√”，“反对”划“×”，“弃权”划“0”等写票符号严格规范并固定下来，以切实保障党代表的民主权利。在选票的填写上，要为党代表创造有利于表达意愿的环境，使党代表能够没有顾忌，不受干预，按照自己的真实意愿填写选票。
4.改进选举结果的确认方式。改进选举结果的确认方式，以尊重投票结果保证党内选举的严肃性。随着民主意识的增强，多轮投票方式确认选举结果是一个发展方向。及时确认和宣布选举结果是一个基本原则，不能允许因为选出来的人不是“内定人选”或“意向人选”，就以各种理由予以否决。
六、建立健全党内选举监督机制
建立健全监督机制，能够有效保证党内选举沿着民主、健康、有序轨道运行。
1.建立专门的监督工作机构。建议由上一级党委组织部门、纪检部门、党员代表组成专门的党内选举监督机构，对下一级党组织党内选举的全过程进行监督，对选举中的违纪违规现象进行调查处理。有同志具体提出建议：改革目前选举组织委员会和选举委员会一体的做法，设立专门的选举监督委员会。该委员会可由党的纪律检查委员会负责，广泛邀请普通党员和党的各种代表参加，自始至终监督选举的全过程，增强选举的透明度，从而增强党内选举结果的合法性。
2.建立党内选举监督保障机制。明确界定选举中出现的违规违纪行为，如非组织活动、拉票等，并建立违规违纪行为责任追究制度。实行党员监督选举程序的制度。如党内选举制度遭到破坏，该机制就会自动发挥其功能，制止、纠正破坏因素，修复制度，为党内选举制度正常运行提供安全保障。
3.建立公示制度和质询制度。应建立并规范公示制度和质询制度。公示制度应包括公示时间、内容、结果等，公示时间一般为7～10天。公示期间，上一级党组织接到有关反映后，要负责调查、核实、公布，并按党章、选举工作条例和有关规定处理。内容要以候选人的推荐、提名、酝酿和选举等关键环节为重点。质询制度包括适用行为、时间、程序和责任追究等，20名党代表联名可以书面提出对选举机构的质询案，选举机构要负责以口头或书面形式给予答复，如质询得不到满意答复，选举人可以要求上级纪检机关和组织部门进行核查。同时，对质询中发现的违规或失职行为要有相应的追究制度。
4.建立党内选举罢免制度。党章和党内有关选举条例对党员享有的罢免权作了原则性规定，但无明确规定罢免权的实施细则。这样一来，代表或党内领导干部一当就是一届，选举人只有把他们“选”上去的权利，而没有把他们“拿”下来的权力；他们在岗时无所作为、政绩平平甚至渎职，但只要没犯罪，就很少被撤职。针对这种现象，要制定严密的程序，使选举人依据事实按照程序依法提出罢免党员代表和党内干部并给予处分、惩罚的建议。
5.做好对党员代表的监督工作。为保证代表充分体现群众意志，反映全体党员心声，首先要把重点从对代表个体道德行为的监督转到对其参政议政行为能力的监督上来；要加强对其活动的监督，提高代表大会的透明度和开放度，以便党员群众了解情况；要实行代表与党员群众的定期对话制度，做到从群众中来，到群众中去，开辟代表与党员群众沟通的多种渠道，实现双方联系的“直通车”，倾听选区党员的意见，真正做到代表人民群众根本利益。
6.健全选举法规，增强监督刚性。制定出详细的党内选举条例，作出具体的刚性规定，对不符合程序的选举进行坚决抵制，对干扰、操纵、破坏选举（包括贿选）的行为进行严厉地制裁，以及包括对当选人进行罢免的条件与实施办法，使党内选举的一切活动都纳入法治轨道，切实保障选举人的意志不受侵犯。这是完善和保障党内选举制度一项极为重要的措施，也是党内监督制度的重要组成部分。
七、建立与选举相配套的有关制度
党内选举制度作为实现党内民主的重要形式和重要制度，并不是孤立存在的，而是同党内的其他相关制度密切联系、相互影响、共同作用的。改革和完善党内选举制度，同时必须建立和完善与之相配套的有关制度。
1.建立严格的领导职务任届任期制度。经过民主选举得出的选举结果，体现了选举人的意志，因此选举结果必须得到尊重。如无特殊情况，选举产生的干部特别是主要领导干部在任期内不应频繁调动、交流和委派，杜绝任命制冲击、损害和代替选举制现象的发生。应推行领导干部任期制，因特殊情况出现书记、副书记或常委职务的变动，应按照有关规定经过必要的民主程序提出人选，由全委会通过任命。
2.建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度。弹劾罢免制度与选举制度一样，是实现党内民主的重要形式和重要制度。任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表选举人意志的机关。只有建立弹劾罢免制度，才能与选举制度相配套，使选举产生的不称职的党代表或领导人及时得到撤换或调整，而不至于非等到任期届满不可。这实际上是改革和完善党内民主选举制度的合理延伸和必要补充，也是解决干部能上不能下问题的重要举措。
3.健全与选举制度相配套的免职、辞职制度。建立健全与党内选举制度相配套的免职制和辞职制，既是改革和完善党内选举制度体系的必然要求，也是积极营造各方面优秀人才脱颖而出的制度环境的迫切需要。对于领导干部免职制度，这里，特别需要强调两点：一是对于选举产生的党员领导干部，连任两届期满必须免除现任职务。二是在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过1/3、经组织考核认定不称职的，必须免除现任职务。领导干部辞职制度是辞职方式、辞职条件、辞职程序等方面的规定和规范的总和。凡是任期内实绩很差，在工作上多次出现重大失误，群众意见很大，本人综合素质已达不到领导岗位的基本要求，就必须采取因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职的方式，辞去该领导干部的现行岗位职务。实施辞职制度，既要强化领导干部的权力是人民赋予的，必须对人民负责的公仆意识；也要形成法制化的刚性约束机制，该下的必须下；还要创设对辞职者不歧视、不报复、多关怀的舆论氛围。
八、探索和建立其他一些制度
改革和完善党内选举制度，涉及党内民主制度的方方面面，除需要坚持以上诸条外，还应该坚持和完善、探索和建立其他一些有关的制度。
1.坚持和完善党委选用人票决制。在决定重要领导干部任用和推荐时，采用地方党的全委会或其常委会以无记名投票方式作出决策即票决制的方法，是党内选举制度的一个重大理论和实践创新。作为一项新的改革措施和新的制度建构，一些具体做法也需渐次完善。一是应注意防止和避免出现偏重投票决定、忽视讨论酝酿的现象，保证投票人有充分的条件了解拟任人选的情况，从而正确地作出判断。二是每一次票决对象的人数不宜超过多，以达到最佳的票决效果。三是票决制的对象范围是有所选择好、差额票决好。四是实行票决尤其是党的委员会全体会议票决，公示最好放在票决之前。
坚持和完善票决制是干部人事制度改革、党的制度创新的最新尝试，对于防止和克服少数人甚至个别人说了算的现象，确保用准用好用活干部；对于防止选人用人上的不正之风，遏制干部工作中跑官、要官、买官、卖官、找靠山升官及任人唯亲等消极腐败现象；对于增进党委会成员的责任意识，落实党中央关于“用好的作风选人、选作风好的人”的要求等，都具有积极的现实作用和重大的长远影响。
2.探索实行党代表大会常任制。从目前而言，党代会制度建设明显落后于人代会制度，党的代表在任期内只开一次例会，而人代会每年有一次例会，党代表在党代会结束后，其历史使命也就结束了。而人大代表在人代会闭会期间，人大代表仍然有调研、视察、监督的权利，人代会实行常任制，而党代会则缺少常任制。从发展党内民主和提高党的执政能力出发，必须完善党代会制，并逐步走向常任制。积极探索实行党代表大会常任制。在这方面，有同志建议按行业、地域、集中、利于活动的要求，将党代表划分为若干个团，建立党代表团活动制度，通过调研、视察、评议、提案、质询、年会等方式，调动代表工作的积极性、主动性，充分发挥党代表在闭会期间的作用。
3.建立基层党组织直接选举制度。党支部一般应进行直接选举。在条件成熟的地方，可积极试行乡镇党委和中小企业党委的直接选举。可以进行市县级党委领导班子成员由党代会直选的试点。