黄土高原国有林业要把生态效益放在首位——对山西国有林业改革与发展的几点看法，本文主要内容关键词为：黄土高原论文,林业论文,放在论文,要把论文,山西论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
山西的国有林业包括九个省属森林经营局管理的102个林场和由地方县属的116个，共计219个林场。
建国以来，全省国营林场经过艰辛努力，新培育用材林894.2万亩，比1949年提高了2.8倍；林木蓄积净增3744.6万立方米，比1949年提高了4.6倍；营造人工林462.2万亩，比1949年净增162倍。同时，完成中幼龄林抚育396万亩低产林改造147.2万亩，有效地调整了林分的树种和林龄结构，提高了林分质量。迄今，国营林场有林地面积达到1425万亩，占全省有林地总面积的75%；活立木蓄积达到4532万立方米，占全省总数的89%。四十多年来共生产木材310万立方米，有力地支援了国家建设，供应人民生活所需，缓解了省内木材供需矛盾。同时，在护林防火、建立和完善森林病虫害检疫防治体系、架设林区输电和通讯线路、修筑林区道路等方面，都取得了显著成绩。国营林场已成为山西林业和生态体系建设的主体，在国民经济中占据重要地位。
但是，在经济转轨的新时期中，山西国有林业遇到了很大困难，资源遭受外来破坏，经济运行每况愈下，职工生活陷入贫困，相当一部分林场已处于生死存亡之关头。究其原因，有宏观政策、外部环境的因素，也有本身观念落后、改革滞后的因素。
现就宏观政策和外部环境方面的问题，谈四点看法。
一、在建立市场经济体制过程中，怎样看待山西的国有林业？对其
应采取怎样的基本政策？
山西的国有林业，其中省直的国有林业，把同一山系的若干林场，划为一组林场群，成立了9个森林经营局集中管理。每一个森林经营局所管辖的林场，分别处于我省主要河流的发源地，如管涔山林区是汾河发源地，关帝山林区是文峪河发源地，太岳山林区是沁河发源地，黑茶山、吕梁山、太行山、五台山等林区分别是湫水河、昕水河、漳河、滹沱河的发源地……，这种管理体制，既有利于保护水源，强固生态屏障，符合自然规律；又有利于集中经营，发挥规模优势，符合经济规律。是我省国有林业管理上的成功实践和宝贵经验，历时四十多年，值得我们珍重。
实践证明，几十年来国营林场的有林地面积和林木蓄积量数倍增长，为改善生态环境，促进农业增产起了巨大作用。众所周知，森林具有截留降水、涵养水源的作用，林内树冠、地表枯枝落叶层和森林土壤，可截留降水量90%以上，每亩林地比非林地多蓄水20立方米，通过地下水渗出变成泉水。正是由于这一作用，九大林区保护了我省主要河流的水源。专家们认为，由于管涔山林区60万亩森林的覆盖，汾源才泉水盈涌，常流不断，否则，将和晋祠难老泉一样面临枯竭的危险。在十年九旱、生态严峻、人们对引水如此渴求、对洪水危害造成的损失如此痛惜的我省，保护和扩大水源林委实是太重要了。
森林的防风固沙和保持水土作用也十分明显。我省地处黄土高原，长期是风沙危害和水土流失的重灾区。尤其是雁北地区和晋西山区，到处光山秃岭、风沙滚滚，生态恶性循环，农业低产落后。建国以来，雁北人民和国营林场职工，用了40多年时间，成功地营造起人工林470多万亩，森林覆盖率提高到13.3%，风沙危害基本得到控制。晋西山区营造大量水土保持林，控制了水土流失。
森林还在一定程度上调节了气候，抵御了自然灾害，为工农业生产提供了重要的生态屏障。
总之，国营林场的森林资源，在山西经济社会发展中发挥了重大的生态效益和社会效益。然而，国营林场在经济上却陷入了困境。
1、经济脆弱，日子难过。全省219个林场年经济总收入2亿元，利润少得可怜。省直林局在正常年份勉强维持生产经营活动，今年由于灾害影响，利润同比下降32.8%，出现了历史上未有过的困难，工资拖欠，生产经营难以为继；地方林场在正常年份也都难以维持简单再生产。
2、负债累累，流资短缺。省直9个林局今年6月底货币资金仅1899万元，负债额高达21062万元，银行贷款余额7370万元，林区职工辛苦一年，大部分交付了银行利息，何谈扩大再生产。
3、设施简陋，职工贫困。多数林场住房很旧，设施简陋；不少林场不通电话，没有机动交通工具；特别是地县林场，普遍拖欠工资，按林业部划分贫困林场的标准，全省148个贫困林场，占林场总数的67%，职工长期领不到工资，生活水平低于当地农民。
4、资源过耗，危及生态。林场为了养人和维持简单再生产，森林资源的生产性消耗随之加大，尽管仅占采伐限额的70%，合理合法，但毕竟比过去有增无减，导致资源下降，削弱着生态屏障。
造成以上困难的原因：一是税费负担过重。林场生产的原木，除征收生产环节和收购环节两个8%的农林特产税外，还有增值税、车船税、水资源费、城建费、教育费附加、能源交通、环境污染等20余种税费，今年始又开征所得税，加上地方的不合理集资、摊派，林场苦不堪言；二是1989年以来，国家对林场的基本建设投资一刀切断，我省虽有些补助性投资，但逐年减少，1995年仅650万元，不及“六五”时期的一半；三是国家每年拨付林场用于人员开支和护林防火的事业费全部停拨，而人员开支和护林防火的支出却在逐年增加，特别是随着工资改革和离退休人员增加，负担越来越重。
由于以上原因，省直九个林局一年从经营收入中支付税费、基建、人员增资和护林防火的开支达1亿元左右，使维持简单再生产都感到十分困难。
总之，在体制改革中，国营林场已逐步被推上了独立经济主体和纳税人的地位，象所有工商企业一样纳税。但同时，却没有改变计划体制下长期形成的对林业生产方式的束缚和限制。一方面，国营林场仍必须接受和完成造林生产计划，承担保护生态屏障的社会任务，似乎应是事业性单位，但却不承认其这一角色，不给予基本建设投资和事业费；同时却也不按独立经济主体的角色，付给其完成工作量所对等的货币；另一方面，国营林场的生产经营收入，则完全象工商企业一样课税。显然，国营林场与面临困境的国营企业相比，有双倍的困难，窒息了其活力，耗尽了其元气。不下功夫改变此况，其后果不堪设想。
鉴此，有必要审视一下我们对山西国有林业的看法，把它推上独立经济主体和纳税人的地位，是否有利于搞活？有利于发展？
经济运行的实践回答，是否定的！
我们认为：山西国有林业特别是省直国有林业，主要是水源涵养林和水土保持林，是维系我省主要河流水源的命根子，在我省这样一个十年九旱，灾害频繁的黄土高原，现有林犹如掌上明珠，稀少因而格外显得珍贵，确保国有林面积日益增长而不致被破坏，是这一代地方领导和林业部门的历史重任。山西国有森林资源作为国家资产，只允许增值，为全社会造福，决不允许流失，造下后患；只允许其在充分发挥生态效益和社会效益的前提下创经济效益，而不允许自由经营以消耗资产去谋取经济效益。因此，山西省直森林经营局不应成为独立经济主体，实行完全的企业化经营，而应当明确为生产性事业单位，具有事业法人资格，对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利，林局与林场的关系类同于总场与分场的关系，林局依据情况可授权林场成为独立法人，或不予授权不具有法人资格。林局的生产营林，从林木栽植、抚育管理到采伐利用、林分改造等生产作业，都必须严格按照林业生产作业规程和资源消耗限额等有关规定进行作业设计，逐级上报复核，审批后按设计施工验收，确保国有林生产经营在国家指导下运行。
因此，林场造林、抚育、护林防火、病虫害防治和人员工资等，应由国家拨给事业费；林区道路、通讯、房屋等设施建设，应列入基本建设计划给予投资。
同时，对省直林场生产经营活动，可按企业经营对待，按规定征税。鉴于林业作为国民经济的基础产业，在我省这一严重缺林的省份，林场只能在发挥生态效益和社会效益前提下追求自身的经济效益，同工商企业追求经济效益优先的原则截然不同。我省国营林场活立木蓄积总量仅4532万立方米，其中幼龄林占19.8%，中龄林占61.4%，而成过熟林蓄积仅占2.5%，木材生产只能立足于抚育间伐和低产林改造等作业方式，受采伐限额的限制，不可能按需生产去参与市场竞争；加之林木培育周期长达几十年，投入产出时效很长，完全不同于一般工商企业。因此，建议政府减轻税负，把现行的向国营林场征收生产环节8%及代征收购环节8%的农林特产税改为只向林场征收生产环节8%的税，并相应减轻其它税，以使我省国营林场在合理承受税负下休养生息，走出困境。据了解，一些兄弟省份已对16%的农林特产税的高额税赋作了调整。新疆为5%，内蒙古6%，黑龙江6%—8%。
同时，根据省直林局的管理体制，建议改变现行所得税交纳办法。我省省直林局，由省林业厅直接管理，在人、财、物、产、供、销方面实行垂直领导，和地方基本不发生横的关系，由于森林资源的占有量和生产规模不同，各林局的经济状况差异很大，如吕梁林局、太行林局、杨树丰产林局森林资源少，材质差，收不抵支。需重点扶持。所以，以省国营林场管理局为单位对九大林局先行以盈补亏、以丰补欠的调剂后再交纳所得税，必将对省直国有林局的工作是一个大的促进。而我省对省直林局的独特管理方法，又为以省国营林场管理局为企业所得税的纳税义务人创造了条件。如管理局作为纳税人其名不顺，可成立一个管辖九个林局的森林经营总局，与管理局两块牌子，一套机构。事实上，国家已有不少先例，如1994年国务院《关于大型企业集团缴纳所得税问题的通知》规定，企业集团可由核心企业统一合并交纳企业所得税。再如财政部、国家税务总局财税字（1995）第3号《关于林业税收问题的通知》规定，林业部直属森工企业以总公司为纳税人，就地交纳所得税。
概括以上，建议山西国营林场实行一场两制，即：造林营林实行事业性管理；木材生产实行企业化经营。
二、在实施可持续发展战略的跨世纪历史时期，对山西国有林业是否有必要增加投资？
山西经济社会面临的自然条件挑战已十分严峻，实行可持续发展成为全省上下公认的战略，显然，全省重视、扶持国营林场更多更早地完成造林营林任务，增加森林覆盖，成为支持可持续发展战略的必然选择。 从水资源的角度看，山西十年九旱，“水”早已亮起了黄牌，不仅影响农业生产，而且危及城市供水，为此我省不惜投巨资建设引黄工程，在全省提倡“节水”。我们认为，在引水、节水的同时，把“涵水”提到战略高度，引起全省上下重视，大量植树造林，增加覆盖，依靠森林涵养水源，是解决水资源匮乏的根本出路之一。
从消灾减灾的角度看，我省因自然灾害而导致农业减产减收每年都不同程度的发生，特别是洪涝灾害肆虐，动辄造成几十亿、上百亿元巨大损失。增加森林植被，能有效地截流降水，减少洪水发生和危害，使雨水通过森林植被土壤渗入地下，变成地下水涌出清泉常流。
特别是森林已经产生的生态效益和社会效益，过去长期得不到补偿问题应引起我们思考。有关资料表明，森林所产生的生态效益，约占其总价值的96%，而直接经济效益仅占4%。按目前全省国营林场生产木材年经济总收入2亿元计算，国营林场年创造的生态效益为31.02亿元，从未得到补偿。对此，世界各国也未有明确的补偿办法，但却通过别的方式给予资助。如美国每年给予造林更新的扶持达19亿美元，是同期林业税收的1.5倍。德国免征林业产品税，国有林经营费的40%—60%由政府拨给。
我省国营林场还有宜林荒山荒地670万亩，按目前每年完成造林20万亩计算，全部绿化宜林荒山荒地需时33年。确保国营林场每年完成造林任务，使我省国有林面积由现在的1425万亩至下世纪30年代达到2000多万亩，将对改善山西自然条件，实现经济社会可持续发展作出重大贡献。所以，增加国营林场的基本建设投资、事业费和造林营林投入，是非常必要的。
三、怎样加强力度，制止山西国有林业资产的流失和破坏？
林业国有资产流失和破坏，源于两类原因。一类是国营林场经营者自身，为了单纯追求经济效益，强化生产性采伐，超额消耗森林资源，这在我省国营林场未曾发生过。但为了养人和维持简单再生产而在合理范围内增加生产性消耗资源的情况是存在的。为此，需要增加林场事业费投入以防止这方面出现的资源过耗。
另一类是林场周边的地方、集体、个人对林地和森林资源进行蚕食和破坏，有的因林权不清引起纠纷，有的明目张胆侵占林地，有的不法分子盗伐滥伐林木，近年来情况相当严重。
林业的“三定”工作已经结束多年，但有的县至今不给林场发林权证，“三定”工作的遗留问题也一直没有解决，加之，有些地方领导对林场与当地群众之间的矛盾过份偏袒群众，致使一些人有恃无恐，借机侵占国营林场利益。中条林局的皋落和三交林场，因与当地群众发生林权纠纷，断电断路达数月之久，木材无法销售，林场的生产和生活受到严重影响。原平林场的400余亩林间空地、疏林地被村民开垦种植，屡禁不止。去年关帝林局云项山林场、双家寨林场和庞泉沟自然保护区的林业用地，被地方政府拍卖达2500亩，至今尚未得到解决，等等。同时，盗伐滥伐林木的各类森林案件猛增，今年上半年仅省直林区共发现和受理各类森林案件946起，已查处935起，挽回经济损失143万元。据统计造成损失林地224亩、林木1647立方米，实际上远不止此数。更为严重的是，不法分子猖狂殴打执行任务的护林员和执行公务的林警事件屡有发生，近几年有多名护林员在执行护林任务时被残害致死。
确保国有林业资产不被流失和破坏，不仅是森林经营部门的职责，也是各级政府和执法部门的职责，广大群众也都有责任，全社会都要宣传造绿护绿，扩大森林资源，改善生态环境。国家林场所在地的政府，要积极配合做好护林工作，加强执法力度，制止蚕食林地的现象，严厉打击盗伐滥伐林木的不法行为。在有林权纠纷的地方，要抓紧完成“三定”遗留工作，给国营林场发林权证，妥善解决林场和周边群众因界限不清而引起的矛盾。
四、怎样改革山西国有林业的管理体制，才能更好的适应发展形势？
几十年的实践证明，我省按分布在同一山系的若干林场组成森林经营局，全省成立九个林局管理省直林场的体制是成功的，应继续坚持。根据前述的理由，建议将九个林局由自收自支的预算管理体制转变差额预算管理体制，以加大对国有林区的投入。
我省地（市）县辖的国营林场体制严重不顺：省林业厅主管基本建设投资，地（市）主管林业生产业务，县主管人事。管投资的管不了效益，管人事的不过问生产，而管生产的无权根据效益对场长考核。有的县对林场的生产投资、事业费补贴等肆意截留，对上交的育林基金不予返还，将林场建制贬低，致使有一定能力的领导无法派进任职，等等。
为克服地（市）县属林场条块分割，多头领导，体制僵化的弊端，建议地（市）范围内，以资产为纽带，林场进行横向经济联合，形成林场群。各地（市）林业主管部门可参照省直林区的做法，成立具有法人资格的森林经营局，对所属林场的人、财、物直接进行行业管理，预算体制上仍实行差额预算管理办法，所需经费纳入地（市）财政预算。福建省早在1982年就将县属国营林场管理权限收归地市林业部门，成立国营林场管理处，实行统一的专业化管理。理顺体制后，使国营林场健康发展，森林资源持续增长，经济实力不断增强。