韩国农村税费与乡村治理改革对我国的启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,乡村论文,农村税费论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正在进行农村税费改革。中国农村税费改革，被誉为继土地革命、土地承包制后的第三次农村革命，中国的学界和政界对此寄予了深厚的期望。从改革的历程来看，我国农村税费改革虽然只经历了短短三年时间，但也是一波三折。2000年4月，中共中央国务院发布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定首先在安徽全省以及9个省区的若干个县进行农村税费改革全面试点工作。2001年4月下旬，国务院办公厅发出《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点，同时要求未经国务院批准，各地区不得启动农村税费改革全面试点。在学习江泽民同志“七·一”讲话中，财政部前任部长项怀诚同志对农村税费改革又特别作了重要说明，并明确指出2001年暂缓改革的工作部署，是中央经过深思熟虑的。农村税费改革经历2001年的暂缓实施后，进入2002年，国务院办公厅发出了《关于做好2002年扩大农村税费改试点工作的通知》，明确提出2002年农村税费改革思路是要进一步扩大改革试点范围。2003年，新一届政府上任后，立刻把农村改革列入四项改革之首，并在部署近期工作时，把农村税费改革工作列入第一项。
上述改革的历程，充分说明了我国政府推进农村税费改革的决心很大。从改革的成效来看，农村税费改革试点地区农民的负担明显减轻，农村“三乱”问题得到了有效遏制。不过，一波三折的改革历程，也从另一个侧面反映出农村税费改革不是个简单的减轻农民负担的问题，而是一个涉及到农村税费与乡村治理的关系问题。从韩国农村税费与乡村治理的制度绩效来看，农村税费负担并不是越轻越好，而是只有保持一个适度的水平，才能促进乡村社会的有效治理，才有可能是一个最有绩效的制度安排。因此，借鉴韩国农村税费与乡村治理制度安排很有必要。
一、韩国农村的基本税费
韩国的农村地区称作面，主要由郡政府管理。目前，韩国农民所要承担的税赋一般有六种，所得税和农业税是其中最主要的两个税种。这两个税种实行累进税率制，起征点都较高。韩国农民所要缴纳的所得税的起征点为100万韩元乘以纳税人家庭人数。在所得税方面，韩国政府专门规定了对农民实施免税的项目。韩国农业税的纳税人包括三种：一是自行耕种或雇佣一人耕种作物而取得收入的人；二是按持股比例或盈亏分配比例获取农业收入的合伙人；三是农民居户中的主要纳税人。农业税的起征点固定为560万韩元。[1]韩国农民承担的另外四个税种为居民税、土地综合税、教育税和乡村发展特别税。相对于所得税和农业税而言，这些税的起征点都不高。
从以上的介绍中，我们不难看出，韩国农民承担的税种繁多，达到了六种。然而，两个主要税种的起征点较高，其它税种或者税基较小或者税率很低，又充分说明了虽然税种多，但税收负担并不重。
村庄集资和服务性收费是韩国农民向当地政府缴纳的主要费用。随着“新村运动”在韩国的展开，政府改革了对农村资源的吸取方式。在改革过程中，政府逐渐减少了“谁收费谁使用”的收费项目，并代之以税的形式，以便政府在“新村运动”中能发挥出更为积极的主导作用。
从税费结构上看，韩国农村地区在20世纪80年代初期以前一直是费大于税。此后，税费结构逐渐向相反的方向变化。到1990年时，国家的税已占到了农民税费支出的73.2％。[2]
二、乡村治理的财政基础
在韩国，代表国家对乡村社会实施治理的是农村基层政府，农村基层政府财政收入构成了乡村治理的财政基础。就乡村基层政府的财政收入结构而言，韩国乡村治理的财政基础主要由地方税、政府服务性收费和上级财政拨款构成。
（一）地方税
地方税是韩国乡村治理财政基础的主要来源之一。1990年，地方税税收收入占韩国地方财政收入的38.7％。
（二）政府服务性收费
作为发展中国家，韩国政府的服务性收费主要是一种集资性收费。随着“新村运动”在韩国的展开和发展，韩国政府逐步取消了一些不规范的收费。1978年以前，村庄集资是公益事业和公共设施主要的资金来源，但有一个因素不得不考虑的，就是村庄集资中有很大一部分是政府分配给债务沉重的农民的低息贷款和为堵住私人高利贷而扩大对农村的贷款。可见，在地方公益事业和公共设施中，政府扮演着重要的角色。
（三）财政拨款
在韩国农村，财政拨款主要是用于当地的一些公益事业和公共设施，其具体项目包括农业基础设施、增加农民收入、环境改造、教育或农村启蒙和城市新村项目等五个项目，其中的前三项是政府财政拨款的重点，占到整个农村地区财政支出的90％以上。而且，在1973年和1974年，运用于基础设施项目的资金较大。此后，用于增加收入项目的投资则占更高的比重。在对农村地区进行财政拨款过程中，韩国政府一般采用无附加条件的一般财政拨款、调节性财政拨款和专项财政拨款三种方式。
三、农村税费与乡村治理的制度绩效、主要问题和现实动向
（一）制度绩效
农村税赋的多少或征收的难易可以在一定程度上反映出乡村治理的成效。地方税是韩国乡村治理主要的财政基础之一，占到地方财政收入的40％左右。这说明韩国农村税费与乡村治理制度安排的效率较高。农村税费的地方受益性直接反映出了制度的公平性。农村税费收入占乡村治理财政基础近55％，事实也反映出韩国农村税费与乡村治理制度安排的公平程度很高。此外，韩国自1971年开展“新村运动”以来，农民的收入也有了一个迅猛发展，城乡收入已非常接近，农户的收入有时甚至还超过城市居户。这说明韩国农村税费负担并没有降低韩国农民的生活水平，韩国农村税费水平不是太高。同时，农村税费占乡村治理财政基础55％的事实又说明韩国农村税费水平也不算太低。因此，我们可以说韩国在进行农村税费改革与乡村治理制度安排时，政府充分考虑到了农民的利益和政府的职责，制度安排的责任度很高。总而言之，韩国农村税费与乡村治理的制度绩效表现出了高效、公平和责任的特点。
（二）主要问题
韩国农村税费与乡村治理所存在的主要问题是乡村治理财政基础自主程度不高。这主要表现在：（1）财政拨款占韩国乡村治理财政基础的45％左右，从而导致了乡村治理经济基础的自主性缺乏；（2）韩国地方财政支出规模增长虽然较为明显，但地方财政支出占全国财政支出的比重最高时也不过为31％。[3]乡村政府财政支出的能力十分有限。
（三）现实动向
从韩国农村税费改革与乡村治理的现实动向来看，韩国政府主要从以下两个方面进行了调整：（1）在税费结构调整过程中进行了“费改税”，并形成了税费结构中税的比重越来越大的趋势。前面所述的韩国农村税费结构由1972年的费大于税，发展到1990年的税大于费，就是这一发展趋势的证明；（2）经过“新村运动”的改革，特别是20世纪80年代以后的改革，韩国乡村治理财政基础结构日趋合理。韩国乡村治理各项财政来源在乡村治理财政基础中所占的比重大致为地方税40％、服务性收费15％、财政拨款45％。在这一结构安排中，韩国政府有一项重大举措是将财政拨款中的34％列为不带任何附加条件的一般财政拨款。这样，韩国政府在不加重农民负担的同时，使乡村治理财政基础中的税费和一般财政拨款等可自主支配的资金达到了70％以上。
四、借鉴与启示
从韩国农村税费与乡村治理制度安排的总体绩效来看，韩国农村税费改革与乡村治理变迁可以说是比较成功的。其在农村税费和乡村治理上成功的作法对于同属东亚发展中国家的我国，有着直接的借鉴和启示意义。
1.转变税费改革的价值取向
我国农村税费改革的直接目的是减轻农民负担，而间接目的则是通过减轻农民负担来缓和国家与农民的矛盾，维护社会的稳定。但是，在减轻农民负担的同时，也减少了乡村治理的财政能力，其最终的结局只能是退回到“小国寡民”时代的无为而治。在现代社会，这实质上是一种对农民不负责任的制度安排。因此，在税费改革的价值取向上，应该适应现代社会飞速发展的需要，确立一个适中的税费负担水平。也就是说，在进行税费改革时，政府要彻底转变传统价值观念中的无为而治、休养生息和那种认为农民的税费负担越轻越好的价值取向。确立增加乡村治理财政基础、提高乡村治理制度绩效和通过增加农民收入来间接减轻农民负担的价值取向。
2.增加政府的财政拨款
在进行税费改革时，不可避免地存在着一些税费的减免，从而造成了基层财政困难，这使得在公共产品和服务上本来就不足的农村社区更加雪上加霜，这也是我国农村税费改革的最大阻力所在。要解决这一难题，我们可以参照韩国的减税拨款和免税拨款的形式，适当增加乡村治理财政基础中的财政拨款比例，缓解乡村治理财力不足的困境。
3.增加财政拨款中一般财政拨款
韩国“新村运动”的成功原因很多，但有一条我们可以直接借鉴的就是存在一定规模无任何附加条件的一般财政拨款。我们也可借鉴韩国的这一作法，增加一般财政拨款，便于乡村治理过程中有一定规模的财力能自主支配，修建一些投资大的农村基础设施，改善农村社区的生存环境，提高公共产品和服务的质量。
4.继续加大农村费改税的力度
与韩国一样，我国农业现代化也是一种后发外生型现代化，在现代化的道路上也具有赶超的要求。为了便于政府对社会资源的有效组织和动员，也要求在农村税费结构中，增加强制力相对较大、覆盖面相对较广、资金管理和使用相对集中的地方税的比例，逐步减少征收难度大、成本高、管理分散的费收的比例。这就要求：（1）取消一些不合理、不规范的收费项目；（2）对一些涉及面广、征收成本高的收费项目代之以税收的形式。总而言之，在税费改革的进程中，扩大地方税的比例、减少地方政府的收费项目和规范地方政府的收费行为，既是韩国税费改革的现实动向，也是我国需要继续加强的改革内容。
5.积极进行各项配套改革
我国农村税费改革可以说是在农民负担日益加重、乡镇财力不堪重负、乡村治理效率低下的困境下进行的，直接减轻农民负担的税费改革无疑将减少乡镇财政本就不宽裕的财力，这也是我国农村税费改革的最大障碍所在。因此，在进行农村税费改革的同时，国家还应进行相应的配套改革，改善农村税费改革的制度环境。这就要求：（1）改革乡镇政府机构。改革的途径有两个，一是逐步改变我国乡镇机构设置臃肿、财政供养人员庞大的现状。二是合并规模相对较小的乡镇政府，减少公用经费开支；（2）变革乡村公共公用事业的投入体制，按照事权来划分相应的财权。对一些投资大、收益慢的公共工程和乡村教育事业，实行事权上移，减少乡镇的财政压力。对一些投资少的公共事业实行“一事一议”。此外，还要努力吸引和培育社会资本投资公共工程；（3）改善政府与农民的关系。乡镇工作人员要按照“三个代表”的要求服务于民，切实把民主选举和和民主理财落到实处。