论中国特色公共财政体系的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,公共财政论文,体系论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新世纪，财政改革与发展将迎来新的挑战和机遇。其中涉及财政基本理论与实践的一个重大问题，就是真正构建起具有中国特色的公共财政体系。
一、正确把握财政基本理论问题
（一）对财政本质的再思考。
财政作为一个特定的历史范畴，必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而不断被赋予新的内涵。所谓财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。
西方财政理论基本没有过多讨论财政本质问题，它强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为基点。我国财政理论界比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配关系”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化改革的深化，“公共财政”理论的影响在扩大。所谓“公共财政”强调的是政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者具有内在的联系。首先，“国家分配论”提炼出了不同社会类型中财政的共性，是“公共财政的内在本质，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是我国在建设社会主义市场经济体制中建立合理财政运行模式的出发点。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持社会主义道路，才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是当前历史条件下财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。
（二）从财政职能层次把握财政基本理论。
1.社会主义市场经济条件下财政职能的理论界定。
把握财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、监督四个方面。其中，由于我国的市场仍不够完善，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足；分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，服务于社会公平的目标；在经济稳定和增长职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，需要同时兼顾宏观经济的稳定和增长，其中经济增长比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战；另外，重新强调财政的监督职能具有重要意义，转轨过程中我国财政的监督职能已不同于计划经济条件下财政监督的内涵，现在强调财政监督，是与财政职能的优化和转变结合在一起的。加强财政监管，才能保证财政的资源配置、收入分配、经济稳定和增长职能的顺利实现。
2.财政职能的实践特色。
财政职能的实践特色，是由特定的历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件决定的。对于我国这样一个尚处于社会主义初级阶段的发展中大国，财政除了要维持国家机器运转与提供公共产品或劳务外，还应当致力于“两个转变的总体战略目标”的实现。我国财政职能表现为以下实践特色：
(1)调节投资规模，实施有效的产业政策，以求经济结构的合理化。既要认识到我国“市场失灵”的领域还很多，需要政府的大量介入，又要认清目前存在众多政府干预形成的盲目投资和重复建设。因此，财政通过自身的体制改革，真正实现由政府引导、市场主导而实现的资源优化配置，是财政职能的重要实践特色。
(2)实施有效财政政策，熨平经济波动，以保证经济健康发展和体制转轨的顺利进行。随着我国经济市场化程度的加深，宏观经济运行开始表现出经济周期的特点，经济发展的“瓶颈”已由资源约束成为市场约束，供给结构的非合理性与有效需求不足同时影响宏观经济的良性运转。因此，如何借鉴西方“供给学派”与凯恩斯主义的政策主张，并结合我国实际实行积极性或平衡性的财政政策，是买方市场下实现财政职能所面临的新课题。
(3)努力增强政府调控地区差别、城乡差别和居民收入分配差别的能力，以服务于“共同富裕”的目标。由于分配秩序的不顺，目前灰色收入、隐性收入已成为高收入者的主要收入来源，两极分化也日益严重，这极可能与经济、文化的急剧变动共同作用而影响社会的稳定。同样，城乡差别制约了劳动力的合理流动和农村消费水平的提高，而地区差别则严重影响总体经济的均衡发展。因此，通过转移支付、税收、补贴、社会保障等再分配手段对这些差异进行调节，决定了财政职能在实践中必需扩大和深化。
(4)财政应该担当社会优化的重要职责。所谓社会优化，应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、国有银行改革、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系。美国的斯蒂格利茨教授就曾着重强调合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，正如马克斯·韦伯指出新教伦理对西方国家近代经济发展的作用一样，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用不容忽视。针对我国转轨时期社会组织结构的脆弱性与社会凝聚力的急剧下降，提出财政的社会优化职能，具有历史合理性。
（三）从财政运行层次把握财政基本理论。
所谓财政运行，是依据税收、公债、财政支出、国有资产管理、财政政策等运行规律，结合市场经济的一般规律，所形成的财政自身运作机制以及财政与市场经济运行的机制性对接。财政运行实际上是财政本质和财政职能的外延，首先，国家分配的财政本质决定了财政运行必须以政府为主体，而由于我国的国家利益与人民利益是一致的，这就为财政运行赋予了“公共性”的特征，就要强调国家财政为社会公众提供公共产品或劳务的充分性、必要性、及时性。其次，从体系建设上，社会主义市场经济条件下财政职能决定了财政运行机制的主要框架，财政运行的重点，就应当是通过各种财政手段，使政府财力流向亟待支持的领域，更有效地促进经济增长方式的转变，从而使财政运行在整个市场化进程中发挥应有的稳定和调节作用。
（四）“中国特色公共财政”的提出。
九届人大二次会议上，财政部长项怀诚提出，要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架，这是我国财政运行方式的重大转变。我国所要构建的公共财政体系，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情和财力水平相适应。因此，“有中国特色的公共财政”，即：为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并藉以改善社会主义初级阶段的分配活动或经济活动。
从图一可见，从财政本质→财政职能→财政运行的分析确定了“中国特色公共财政”的理论基础，而贯穿于其间的“建设有中国特色的社会主义市场经济”的根本历史命题则确立了“中国特色公共财政”的实践意义，从而最终实现了理论与实践的统一。
二、从财政本质的角度看中国特色公共财政体系的构建
（一）以国家为主体，把不同利益主体的分配关系结合起来。
在中国特色公共财政体系的构建中，国家必须注重为社会的不同利益主体提供一视同仁的服务，从而把各种分配关系有机地结合起来，这是处理好政府与市场关系的一个重要原则。一方面，在市场经济条件下，必须由政府来为市场的公平竞争提供同一的规则，尤其是在我们这样低层次的市场经济环境中，坚持以国家为主体进行“公共产品”分配是十分必要的。另一方面，理顺不同利益主体之间的分配关系是国家财政义不容辞的责任。财政分配应当服务于市场化的总目标。具体到实践中，公共支出必须着眼于所有的市场主体，公共收入的吸取要一视同仁地对待各种市场主体，同时财政也要支持政府为加强市场的公平分配秩序而建立相应的法律制度。
（二）以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配结合起来。
党的十五大指出，要以按劳分配为主体，实现多种分配方式的结合。这是我国社会主义分配理论和实践的一项重大变革。财政是社会分配关系中的主体，公共财政体系的构建自然要适应这一转变，要促使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。政府既要采取有效的财政政策手段防止严重的两极分化，也要鼓励对各种分配方式的运用和完善，并致力于理顺按生产要素分配的机制。
（三）以公共财政为主导，把规模、结构、效益结合起来。
构建中国特色公共财政体系，关键要本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。我国目前的财政规模十分有限，不仅使政府的宏观调控职能受到限制，而且某些地方政府基本运作的维持也发生困难。扭转这一局面需要在制度改革的同时，更加重视财源建设，支持高效益产业的发展。对于财政结构的优化，既要使国家财政适应政府职能的转变，又要进行财政收支结构自身的改革，使财政运作更加顺畅。关于效益的问题，由于财政资金分配后的使用情况直接关系到财政活动整体效益，因此，建立包括公共支出后评价制度在内的一系列机制，将对公共财政体系整体运作质量的提高具有重大意义。
三、从财政职能的角度看中国特色公共财政体系的构建
（一）优化财政职能的思路。
1.就财政的资源配置职能来看，首先，我国是社会主义国家，建设的是社会主义市场经济，国家（政府）作为分配主体具有两种职能——社会管理职能和经济职能。因此，不断改革和优化财政对国有资产的经营管理，是符合我国的长期市场化目标的。其次，应当及时从部分不必要的竞争性领域退出，而加强有效“公共产品”的提供。此外，努力规范市场，消除市场行为的外部不经济影响都有待政府来处理，这些政府职能的补位都需要财政来完成。
2.就财政的收入分配职能来看，社会收入分配与社会保障体系的完善将日益重要。应尽快推进社会保障体系的建立和完善，适当提高国有企业下岗职工、失业人员及城镇居民最低生活保障对象等低收入者的生活保障水平，并增加机关事业职工工资和离退休人员养老金，从而保障经济社会的稳定，促进国有企业改革的推进。
3.就财政的经济稳定和增长职能来看，经济的高效增长是实现国力增强、人民生活水平提高的根本途径，而转轨过程中经济体系的脆弱性又使得宏观经济的稳定显得尤其重要。利用包括相机抉择的财政政策和“内在稳定器”功能等实现我国经济的持续、健康、稳定发展，具有长期的合理性。此外，对民间部门建立直接或间接的支持机制，对经济健康发展也有深远影响。
4.就财政的监督职能来看，由于仅仅依靠自由市场机制达不到资源最优配置的目标，所以作为社会公共利益代表的政府必须对市场运作加以监管。应当不断拓宽财政监督的领域，实现监督方法的经常化、规范化，加强对财政分配活动的事前和事中监督，从而保障政府财政活动的自身效率及其社会经济效益。
（二）公共财政职能构建的思考。
在就财政职能的一般和特殊进行了总体分析后，我们必须针对公共财政职能的构建进行更深层次的思考。人们传统上认为政府控制和市场机制是解决资源配置问题的相互替代机制，当出现所谓市场失灵时，就可能采用政府干预。然而，由于政府的“协调失灵”可能比“市场失灵”更具根本性，因此从长远来说，政府的作用在于补充培育民间部门和协调秩序，而不是与民间部门进行完全的相互替代。具体到我国的市场化实践中，就要坚持由政府为民营主体的发展提供良好的激励机制；在对公共财政的职能进行完善时，财政手段必须用来增进民间部门的经济协调；政府增加公共产品或劳务的提供，以及为创造一个有利的市场环境而进行的干预，都能够促进社会生产能力的提高和经济繁荣。此外，在实现公共财政职能时，应当尽量消除机制不合理所造成的非正常寻租行为。总之，体制改革的深化将扩大我国的公共领域，而这一领域的边界将取决于政府同民间部门在市场上进行博奕的结果，因此，完善公共财政职能的根本思路就是应促进政府利用有效的经济手段来增进市场效率，最终建立以制度和事先的规则作为经济活动基础的资源配置机制。
四、从财政运行的角度看中国特色公共财政体系的构建
（一）公共财政是转轨时期财政运行模式的合理选择。
在传统计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。改革开放以来，随着我国经济市场化的推进，政府职能开始出现众多“越位”与“缺位”并存的现象，对此应当从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找，也就是选择怎样的财政运行模式。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，“公共财政”作为一整套关于现实财政的假设，很好地解释了转轨经济中的财政现实，是国家财政在新的历史条件下合理的存在形式。当然，转轨经济国家面临制度变革与经济增长的双重目标，政府不能简单地致力于弥补“市场失灵”，而应增进市场自我调节的能力，这一事实赋予了公共财政体系的“中国特色”以另一方面的重要内容。
（二）构建“中国特色公共财政”的现实选择。
1.制度优化与政策选择的基点——财政的可持续性。
财政的可持续性可从三个方面理解：一是财政体系的运作应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。在进行中国特色公共财政的制度构建时，必须注重实现财政的可持续性，既使财政运行尽可能地满足以国家为主体的财力分配的现实需要，又不至于损害未来需要及后代人的利益，从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。
2.财政体系建设的基本方面。
(1)财政支出方面的制度完善与创新。我国长期以来对财政支出效应的研究不够重视，投入——产出或成本——效益分析也鲜见。反映在实践工作中，则是没有建立起对财政支出的经济社会效应进行综合评价的一套有效机制。因此，把财政工作的基本思路从“以收定支”转到“以支定收”上来，切实加强对财政支出、财政约束、成本——效益分析的相关研究，不仅是重要的理论课题，也是解决我国当前财政困难、促进财政可持续发展的必须。
(2)财政收入方面的制度完善与创新。这方面的首要问题是推进税制改革，强化税收征管；继续推行费税改革，整顿和加强对预算外资金的管理，促进财政收入的规范化、法制化。此外，还要进一步优化国债管理和运用的相关制度。
(3)财政管理体制方面的制度完善与创新。财政管理体制牵涉到的主要是中央政府和地方政府之间的博弈，尤其是中央和地方的财政集权和分权问题。事实上，只有在实践中进行不断的制度创新，才有可能在体制安排上找到集权和分权之间的最佳均衡点。具体来说要进一步处理好各级政府间的财权和事权划分，针对各个地区不同的财力情况，归并和完善转移支付体系，并赋予地方政府以必要的税收立法权，努力建立适合省以下的分税制体系。
五、结语
建立市场经济体制的大环境要求我们从国家职能出发，提出发展有中国特色的公共财政运行模式的“两个要素，一个原则”：两个要素即提供符合公共财政职能一般的公共产品或劳务，继续优化政府的国有资产管理机制，一个原则即坚持财政代表国家增进市场自我调节能力的原则。坚持这一中国特色公共财政模式，既有利于防止国有资产流失，促进国有资产的保值增值，又有助于对公共需求的满足和公共领域的优化，是现阶段中国财政实践的必由之路。
中国的社会主义改革和建设是史无前例的，市场经济与我国国情的结合也不是一个简单叠加的过程，如何建立和完善中国式市场经济体制，将是决定国家富强与民族复兴的重大历史命题。对财政本质的把握、财政职能的健全和公共财政运行模式的构建形成了转轨时期的财政理论和实践，其直接目的是为推进国家财政的改革，而最终目的则是为中国式市场经济立宪，即从制度上明确国家与市场之间的分工与合作，也就是要明确界定国家和社会的权利边界，这对于我们这样一个长期缺乏制度约束传统的国家来说尤其重要。事实上，只有推进财政的制度变革和创新，才能最终使国家既能够通过提供稳定的秩序和产权保护推动经济增长，又能防止干预市场经济活动造成经济的长期停滞，从而引入合理的市场经济秩序，健康地走上跨越社会主义初级阶段的改革之路，这也是中国财政理论与实践的出发点和归宿。
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