中国养老保险制度政府财政责任：差异及改革，本文主要内容关键词为：中国论文,差异论文,财政论文,养老保险制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2015)02-0010-08 一、问题的提出 不同国家养老保险制度政府财政责任的差异与不同国家的福利体制相关。埃斯平·安德森根据不同国家非商品化、分层化及国家和市场在养老金制度中的作用将资本主义福利国家体制划分为自由主义福利国家体制、保守主义福利国家体制和社会民主主义福利国家体制，其中，社会民主主义福利国家体制政府财政责任最大，自由主义福利国家体制政府财政责任最小，保守主义福利国家体制政府财政责任居中。①Wil Arts和John Gelissen总结了福利体制划分的不同类型，并指出不同类型的福利国家政府财政责任存在差异。②伊恩·霍利迪提出了福利资本主义的四个世界，即自由主义福利体制、保守主义福利体制、社会民主主义福利体制和生产主义福利体制，这四种福利体制的政府财政责任存在差异。③ 事实上，同一国家不同养老保险制度政府财政责任也存在差异。以中国为例，养老保险财政支出的差异化表现为财政支出的城乡差异和地区差异。④养老保险制度中央政府对不同地区的财政补助存在差异，各省市对养老保险基金的补助也存在差异。⑤ 然而，已有研究并未从差异化视角对养老保险制度政府财政责任改革路径进行探索，多是针对某种养老保险制度政府财政责任的完善路径，这些完善路径包括：(1)统筹化的完善思路。应关注公平和效率的统筹、政府和市场与社会的统筹、历史债务与制度可持续发展的统筹、国际经验和中国国情的统筹、发达地区与落后地区的统筹、城市与农村的统筹、中央财政和地方财政的统筹、改革方向与路径措施的统筹等，以此实现社会保障财政责任统筹。⑥(2)制度化路径。实现基本养老保险制度财政预算责任制度化、供款责任制度化、财政分担责任制度化、财政调整责任制度化、财政监管责任制度化。⑦(3)财权事权的合理划分。明确划分中央和地方的相关责任，完善专项财政转移支付机制。⑧(4)财政补贴模式优化。中国社会保险税的税率应控制在一定的水平，财政在缴费环节实施一定比例的补助，使得社保基金能够维持平衡。⑨(5)综合化思路。对于城镇企业职工养老保险制度，应确立国家分担缴费责任的理念，建立城镇企业职工养老保险制度国家财政责任调整机制，建立中央和地方财政合理分担城镇企业职工养老保险制度财政责任的机制；对于城乡居民养老保险制度，应改进国家财政对城乡居民参保的激励机制，完善国家财政在城乡居民养老保险制度中的分担机制，完善财政对东部地区基础养老金的支持机制。⑩ 纵观国内外研究，学界已经认识到养老保险制度政府财政责任的国别差异，但较少关注到一个国家不同养老保险制度政府财政责任的差异，对中国而言，学术界提出的养老保险制度政府财政责任改革路径也多是围绕某一种养老保险制度项目，而非不同养老保险制度项目比较视野下的综合改革研究，对不同养老保险制度政府财政责任差异及其改革研究较少。 因此，对中国不同养老保险制度差异及其改革路径进行研究，具有重要的理论意义和现实意义。第一，提出中国养老保险制度政府财政责任差异的命题，可以弥补现有研究缺陷。本研究较为全面地透视了中国现有养老保险制度政府财政责任的差异，提出养老保险制度政府财政责任差异的命题，弥补了已有研究的缺陷，并对后续研究指明方向。第二，对中国养老保险制度政府财政责任路径选择提供理论支持。养老保险政府财政责任差异改革目标、思路与措施构成了指导中国养老保险制度政府财政责任差异改革的蓝图，是理论上的探索与创新。第三，对中国养老保险制度改革与完善提供路径选择。养老保险制度政府财政责任差异的改革路径不仅是现阶段的关键问题，而且是优化养老保险制度运行的必需之策。 二、中国养老保险制度政府财政责任差异的现状 伴随着城乡居民养老保险制度的建立、城镇企业职工养老保险制度的发展与改革、机关事业单位养老保险制度的改革探索，我国逐渐形成了差异化的养老保险制度政府财政责任。养老保险制度政府财政责任差异表现在三个方面，即模式差异、地区差异和城乡差异。如表1所示。
中国养老保险制度政府财政责任存在模式差异。城镇企业职工养老保险制度并未明确规定政府在养老保险制度缴费和给付时的具体责任，但2001年以来政府承担大量财政责任的事实表明政府以财政“兜底”的模式承担责任。城乡居民养老保险制度明确规定，中央政府对中西部地区进行基础养老金的全额给付，对东部地区基础养老金进行半额给付，地方政府对缴费进行补贴，这是一种明显的既“补入口”又“补出口”的责任模式。机关事业单位养老保险制度运行表明，政府对全额财政支持的单位进行养老金的全额补贴，对差额财政支持的单位进行养老金的差额补贴，因而是一种“全额(差额)资助责任模式”。 中国养老保险制度政府财政责任存在地区差异。由于东部、中部和西部地区经济增长、财政支出的差异，不同养老保险制度规定的差异、参保人数的差异，不同地区政府对养老保险财政支出偏好的差异，不同地区人口老龄化的差异，东部、中部和西部地区不同养老保险制度财政责任存在较大差异。以城镇企业职工养老保险制度为例，2012年，河北、四川、新疆、重庆和安徽政府财政责任分别为112.89亿元、169亿元、35亿元、116.56亿元和88.89亿元，人均政府财政责任分别为1002.91元、1046.21元、762.92元、1625.98元和1134.14元。(11) 中国养老保险制度政府财政责任存在城乡差异。由于城乡二元社会经济结构的差异，养老保险制度政府财政责任存在明显的城乡差异。2001-2005年，城镇养老保险制度政府财政责任分别为1373.96亿元、1571.66亿元、1844.79亿元、2085.72亿元和2262.1亿元，同期农村养老保险制度政府财政责任极低。(12)2006年以来，随着科学发展观、和谐社会建设理念的提出和完善，政府逐年增加对城镇企业职工养老保险制度的财政投入，而中央政府对新农保的财政投入则一直没有增加。 中国养老保险制度政府财政责任差异的形成，与不同养老保险项目的发展、不同地区经济社会条件的差异与文化背景密切相关，因而，养老保险制度政府财政责任差异有其合理的成分。但这种差异过大并引发了诸多问题，第一，不利于养老保险制度的统筹衔接。养老保险制度的统筹衔接，需要财政责任机制的适度统一。第二，不利于国民养老保险权益的公平实现。公平是社会保障制度的第一要义，财政责任差异过大引发不同群体养老保险公平性危机。第三，加大了收入差距。政府财政责任差异过大是地区、人群和城乡收入差距的重要原因。第四，导致养老保险双轨制。企业、机关事业单位养老保险制度政府财政责任模式差异诱发了严重的养老金双轨制问题。财政责任差异过大导致的养老金制度运行危机迫使养老保险制度政府财政责任的改革。这种差异改革需要在科学的目标下，遵循合理的改革思路，以有效的措施予以推动。 三、中国养老保险制度政府财政责任差异的改革目标 注重不同责任主体的分担是改革的首要目标。在养老保险制度运行中，政府、社会和个人具有充分责任。然而，养老保险制度财政负担又不能落到单一主体上。传统中国养老保险的国家保障，造成政府财政不堪重负。工业化前期的家庭养老保障，使得个人难以有效应对老年问题。企业单方承担养老责任会增加企业的经济负担。因此，养老保险财政差异改革应构建由政府、社会和个人的合作机制。这种合作机制与中国社会文化紧密相关。首先，中国长期存在的孝文化、互助文化、节俭储蓄文化有利于个人养老责任的发挥，即个人可以依靠存款或者来自于家庭的支持获取养老保障资源。其次，政府保障的制度传统以及以人为本、科学发展观、和谐社会的政治文化促使政府履行养老保险制度财政责任。最后，企业保障的制度传统以及日益增强的社会责任感促使企业承担养老保险责任。 构建有利于养老保险制度整合的政府财政责任是改革的近期目标。在养老保险制度统筹过程中，理想的思路是不同养老保险制度在责任模式、责任规模上相同。然而，这在现实中难以存在，现实的养老保险财政责任模式存在差异，不同地区财政责任规模存在差异。一旦进行养老保险制度的统筹与衔接，不同人群、不同地区、城乡养老保险制度政府财政责任差异将会影响到养老保险制度统筹的进程。因此，在社会保障整合背景下，构建有利于衔接和统筹的政府财政责任机制成为改革的短期目标。 构建有利于缩小收入差距的政府财政责任机制是改革的重要目标。缩小收入差距是养老保险制度的重要功能。社会保障制度对收入分配的调节作用表现在，社会保险与职业福利可以影响和改变初次分配格局，社会保障是再分配领域中调节收入差距的关键因素，慈善公益事业的第三次分配作用可对收入分配起到补充作用。(13)中国目前不同地区、不同人群和城乡收入差距的扩大，与养老保险制度政府财政责任的差异密切相关。因此，需要构建缩小收入差距的养老保险制度，发挥养老保险制度缩小收入差距的功能，这将有赖于政府财政责任机制的科学设计。 四、中国养老保险制度政府财政责任差异的改革路径 养老保险制度政府财政责任模式差异的改革路径，是以社会成员属性为依据，实现政府财政责任模式的适度统一。即分别统一劳动者的财政责任模式和非劳动者的财政责任模式，最终实现中国养老保险制度政府财政责任模式的适度统一。如表2所示。
统一劳动者的财政责任模式。企业劳动者和机关事业单位工作人员属于劳动者的范畴，统一劳动者养老保险政府财政责任模式就是要统一企业劳动者和机关事业单位工作人员养老保险制度财政责任模式。改革之后，城镇企业职工养老保险制度资金来源于政府、企业和个人，机关事业单位养老保险制度资金来源于承担缴费义务的政府、以雇主身份履行缴费义务的政府和个人。劳动者财政责任模式的统一遵循政府财政责任差异化完善的目标和原则。具体而言，这种财政责任模式具有以下优点：第一，有利于养老保险制度的统筹衔接。统一之后的劳动者养老保险制度使得劳动者在机关、事业单位和企业之间的流动更容易，有利于养老保险制度的统筹衔接。第二，促使政府承担养老保险制度财政责任更加具体化和定量化。改革后，政府为城镇企业职工养老保险承担责任具体化和定量化，符合制度化要求，也会改变社会成员对政府财政责任的认识。第三，符合权利和义务相一致的原则。改革后，机关事业单位劳动者需要缴纳养老保险，有利于其养老保险权利和义务观念的形成。第四，有利于实现公平。改革后，政府为每一位参保劳动者承担缴费责任，体现公平。第五，有利于实现养老保险责任的分担，促进养老保险的可持续发展。随着公共部门的膨胀，政府承担机关事业养老保险的财政压力则越来越大，通过政府财政责任模式的改革，政府财政责任压力将会降低，并有利于养老保险制度财源压力的分担，符合财政责任适度性和可持续性原则。 统一非劳动者的财政责任模式。城镇居民和农村居民属于非劳动者的范畴。统一非劳动者养老保险政府财政责任模式就是要统一城乡居民养老保险制度政府财政责任模式。事实上，在城镇居民养老保险制度的建立中，政府财政责任模式模仿了新农保政府财政责任，两者在政府财政责任模式上本身就相同。 养老保险政府财政责任地区差异的改革路径。具体而言，包括两方面。一方面，以纵向转移支付手段缩小政府财政责任地区差异。纵向转移支付主要是由中央财政向地方财政进行财政转移。养老保险制度政府纵向转移支付可按照以下思路进行。首先，计算不同地区养老保险制度财政收入能力。其次，计算不同地区养老保险制度财政支出需求。再次。建立养老保险自给率系数，当养老保险自给率系数大于1时，表明养老保险财政会出现盈余，该系数越大。养老保险财政盈余越多；当养老保险自给率系数等于1时，表明该地区养老保险财政收支平衡；当养老保险自给率系数小于1时，表明养老保险财政会出现亏空，该系数越大，养老保险财政亏空越大。最后，确定进行纵向财政转移支付的地区及其额度。根据养老保险自给率系数，对养老保险财政出现亏空的地区进行财政转移支付，若养老保险制度财政收入为
，养老保险制度财政支出为
，养老保险自给率为
，养老保险制度的税基为
，养老保险制度的税率为
，养老保险制度的受益人数为
，养老保险金平均水平为
。那么，养老保险财政收入能力计算公式为：
另一方面，以横向转移支付手段缩小养老保险制度政府财政责任地区差异。西方国家横向转移支付具有丰富的经验，澳大利亚和德国具有典型性。澳大利亚全国财政收入中有3/4来自于东南沿海经济发达地区，有1/4仅来自于西北地区，澳大利亚均等化拨款占联邦拨款的1/2；德国通过富裕州向贫困州的横向转移，使得各州获得财力的平均值保持在98％～110％之间。(14)中国经济发展不平衡，东部经济优于中部地区，中部地区优于西部地区。经济发展不平衡造成不同地区财政收入不平衡。因而，有必要建立横向财政转移支付制度，向财政收入较少的地区进行转移支付，缩小不同地区地方政府养老财政责任差距。养老保险财政横向转移支付可按照上述养老保险自给率的计算公式计算各个地区养老保险自给率系数，与纵向转移支付不同的是，横向转移支付是由养老保险财政盈余的地区向养老保险财政亏空的地区进行转移。 养老保险政府财政责任城乡差异的改革路径。第一，调整政府养老保险财政支出结构，提高政府养老保险财政对农村养老保险制度支出的比重。从政府层级出发，调整养老保险财政支出结构，需要扩大中央政府和地方政府对农村养老保险制度的财政支出规模。第二，扩大财政对农村养老保险制度的转移支付规模，缩小城乡养老保险制度财政责任差距。一方面，中央财政要增加城乡居民养老保险制度基础养老金。邓大松、薛惠元经过测算发现，新型农村养老保险制度基础养老金替代率仅为13.86％，(15)而城镇企业职工养老保险制度基础养老金替代率则为35％。基础养老金替代率较低从侧面反映了中央财政对农村养老保险制度投入不够。另一方面，中央财政要扩大对经济落后地区地方财政的转移支付规模，省级财政要扩大对省以下农村养老保险制度财政转移支付。 五、中国养老保险制度政府财政责任差异改革的具体措施 (一)构建多支柱养老保险体系 养老保险制度政府财政责任差异的改革应建立四层次养老保险制度体系框架(详见表3)。第一支柱为覆盖所有社会成员的基础养老金制度，其中，雇员养老保险制度资金来源于雇主和政府，非雇员养老保险制度基金来源于中央财政，基础养老金应全国统一，雇主缴费应全国统一，基础养老金目的是保障国民基本生活。第二支柱为强制性个人账户养老金，基金来源于个人缴费。第三支柱为强制性补充养老保险制度，雇员补充养老保险制度资金来源于雇主和个人，非雇员养老保险制度基金来源于地方财政。第四支柱为覆盖所有社会成员的自愿性个人账户养老金，个人可以根据自身的经济状况自愿选择购买养老保险制度。本框架的设计主要以城镇企业职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度为基础，通过雇主、个人责任的适当分担来实现政府责任的适当回归。 在四支柱养老保险制度框架下，不同养老保险制度政府财政责任的模式在不同支柱上发生了变化。 在基础养老金方面，对于城镇企业职工养老保险制度政府财政责任模式，政府财政责任模式由兜底责任模式改变为缴费参与责任模式，政府需要为基础养老金缴费，在全国统筹还未实现时，由地方政府承担财政缴费责任，在全国统筹实现之后，由中央政府承担财政缴费责任。相应地，在全国统筹实现之后，雇主在基础养老金部分缴纳的养老金要上缴中央财政，进行全国统筹。在机关事业单位养老保险制度政府财政责任模式方面，与城镇企业职工养老保险制度政府财政责任相似，政府需要为基础养老金缴费，在全国统筹还未实现时，由地方政府承担财政缴费责任，在全国统筹实现之后，由中央政府承担财政缴费责任。相应地，在全国统筹实现之后，作为雇主的政府在基础养老金部分缴纳的养老金要上缴中央财政，进行全国统筹。(16)在城乡居民养老保险制度政府财政责任模式方面，可维持现行制度安排。
在强制性补充养老金方面，由于城镇企业职工养老保险制度(企业年金)的资金来源为企业和个人，地方政府仅进行财政补贴，因此地方政府养老保险制度政府财政责任模式为财政兜底责任。在机关事业单位养老保险制度政府财政责任方面，地方政府作为雇主需要和作为机关事业单位工作人员的雇员共同缴纳养老保险费，地方政府责任模式为缴费参与责任。在城乡居民养老保险政府财政责任方面，地方政府承担养老保险制度缴费责任，也表现出缴费参与责任模式的特点。 (二)促进雇主和雇员责任的合理化 养老保险制度雇主责任的调整。雇主责任的回归主要针对城镇企业职工养老保险制度和机关事业单位养老保险制度而言。在城镇企业职工养老保险制度中，应降低企业养老保险缴费的比例。有报道显示，北京市某企业一名员工在2012年下半年，企业平均为其缴纳每月373.9元的养老保险费，2013年4月份养老保险缴费基数上调后，企业为这名女工需要缴纳每月963.2元的养老保险费，中小企业养老保险压力加大。(17)中小企业养老责任增大不利于企业的扩大再生产，因此，企业养老保险缴费需要适度降低，建议在做实缴费基数的情况下将企业养老保险缴费率降低到15％。在机关事业单位养老保险制度中，政府需要以雇主形式承担养老保险缴费责任。对于机关和全额财政支持的事业单位，政府需要以雇主形式承担缴费责任，养老保险缴费率与企业相同，为15％。差额财政支持事业单位，政府缴纳养老保险费的比例应适度降低。 养老保险制度雇员(个人)责任的调整。个人责任的回归主要针对城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度和城乡居民养老保险制度而言。在城镇企业职工养老保险制度中，个人责任可以通过延长退休年龄、提高养老保险缴费率予以实现。在延长退休年龄上，建议将劳动者的退休年龄延长至65岁，实现弹性退休制。可以吸取西方国家经验，65岁为全额养老金领取时间，62岁退休时只能领取70％～80％的全额养老金，65岁之后退休的，随着退休年龄的延长在全额养老金的基础上逐年增加养老金，增加比例视延长时间而定。同时，退休年龄的延长需要与缴费年限、工龄挂钩。可采取“95(99)=标准退休年龄+工作年限”的思路，在“95制”、“96制”、“97制”、“98制”和“99制”五个方案中进行择优选择，(18)并适当延长个人的法定缴费年限，如将法定缴费年龄延长到25～30年。除了延长退休年龄外，个人责任的增加也可以通过适当提高个人养老保险缴费率来实现，当然，个人养老保险缴费率的提高需要计算适度缴费率区间。因此，个人责任的增加可通过以下几种方案进行调整，包括：(1)延长退休年龄；(2)提高个人养老保险缴费率；(3)延长退休年龄并提高个人养老保险缴费率。在企业养老保险制度运行上，中国可以采取单一方案或综合方案进行个人养老保险责任的调整。在机关事业单位养老保险制度中，个人责任的回归意味着机关事业单位工作人员需要承担养老保险缴费义务。个人责任的调整可以参考企业职工养老保险制度。 在城乡居民养老保险制度中，城乡居民需要提高养老保险缴费档次。截至2014年10月，财政对城乡居民基础养老金的给付额为每人每月55元。许多研究表明基础养老金水平太低。从社会保障理论出发，养老资源获取有多种形式，包括基础养老金、补充养老金、个人储蓄等方式。按照上文提出的养老金四支柱，基础养老金只是养老资源中的一部分，而为了实现城乡居民养老金替代率达到40％的国际标准，(19)需要积极发展个人账户养老金、补充养老金和个人储蓄养老金。因而，提升城乡居民养老保险缴费档次，有助于提高养老金水平。同时，随着中国经济的发展，城乡居民收入水平提高，养老保险缴费档次的提高具有可行性。 (三)促进养老保险费改税 推进养老保险费向养老保险税的改革。中国养老保险费的收缴依据为1999年的《社会保险费征缴暂行条例》，在该条例的指导下，中国建立了各省有别的二元社会保险费征收机制，不同地区养老保险费征收不尽相同，有的地区采取收费机制、有的采取纳税机制。二元征收机制增加了养老保险制度的运行、协调成本。因此，需要统一养老保险费的征收机制，即将二元征收机制向一元征收机制转变，可选择的路径包括征税或者收费。然而，从财政学的角度出发，税收的权威性高于收费，税收的确定性强于收费。从财政学视角出发应该促使养老保险费向养老保险税转变。同时，从社会保障学的角度出发。缴费基数不实、养老保险遵缴率过低均与养老保险征收机制相关，这侵蚀了养老保险资源，使得养老保险责任结构发生变化，而实施养老保险税可以缓解这个问题。当然，在养老保险费改税的过程中，由于对个人财产、企业财产的确定上仍然存在诸多问题，可能会影响到养老保险税的实施。但从长远来看，养老保险税的实施有利于养老保险资金的获取，有利于养老保险责任机制的稳定。考虑到目前中国养老保险制度征收机制的现实情况，可在创造有利于养老保险征税的条件下采取逐步改革的方式进行。具体而言，若以2015年为改革起点，可将2015-2020年设置为过渡期，这一时期的主要任务是：设定养老保险费改税的目标和步骤，对养老保险征税部门和收费部门的费(税)历史信息进行清查，建立养老保险征税部门和收费部门的沟通和协调机制，到2020年，实现两个部门业务的转接。 (四)促进养老保险制度政府财政责任制度化 养老保险制度财政责任制度化应从以下几个方面开展。 第一，实现养老保险制度财政预算责任制度化。应对养老保险制度预算收入实施科学管理，尽快实现基本养老保险由税务部门征收，严格对养老保险制度收入项目进行征收。应对基本养老保险预算支出进行科学管理，要制定合理的养老保险制度财政支出预算计划，严格按照预算支出的项目运用基本养老保险基金，杜绝基本养老保险基金的挪用和套取。 第二，实现养老保险制度财政供款责任制度化。养老保险制度供款责任的改革应该由隐形化向显性化转变，并且应该将政府显性化的财政供款责任制度化。 第三，实现养老保险制度财政分担责任制度化。中央政府应建立分等级分地区基本养老保险财政转移支付制度，对发展水平良好地区予以较低支持，对发展水平较差地区予以高度支持。地方政府要积极增加财政对养老保险制度的支持。同时，中央政府和地方政府财政支持比例要明确。 第四，实现养老保险制度财政调整责任制度化。应根据财政、工资、养老金、消费支出、通胀率等因素建立养老保险制度财政责任调整机制，应确保调整时间适时、调整规模适度。 第五，实现养老保险制度财政监管责任制度化。应对养老保险制度财政预算、财政供款、财政分担、财政调整进行监管，确保养老保险制度财政预算的科学化和合理化，确保财政供款能够及时到位，确保中央政府和地方政府财政分担明晰，确保财政调整的适时和适度。 (五)养老保险制度政府财政责任差异改革的配套措施 改革政府官员晋升激励机制。地方政府财政支出偏好地区差异是养老保险制度政府财政责任差异的重要原因。在信息不对称的条件下，中央政府难以对地方公共产品掌握充分的信息，地方政府更了解地方居民对公共产品的偏好，因此，应该由地方政府提供公共产品。(20)而在地方政府提供公共服务上，中国财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。(21)应加强地方政府官员晋升激励机制中的民生因素，尤其是养老保险财政支出因素，并将养老保险财政支出的投入置于与经济增长同等重要的位置，考核官员的激励制度不仅仅对经济增长进行考核，而且还要对养老保险制度财政支出进行考核。对于那些在财政支出上既重视经济建设又关注养老保险财政支出的官员进行晋升，对于那些仅仅重视经济建设不重视养老保险财政支出或者仅仅重视养老保险财政支出不重视经济建设的官员不晋升。详见表4。
完善弱势群体利益表达机制。中国利益集团表达渠道主要有：(1)委托参与路径(如通过政协委员、人大代表提案)；(2)个人关系网络路径(通过家族血缘关系、同学、老乡和其他社会关系，直接接触决策者)；(3)行贿等非法路径；(4)舆论参与路径；(5)利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律；(6)施压性集体行动路径(在政府机关静坐、上访等)。(22)弱势群体由于社会资本、金融资本的缺乏常常采取施压性集体行动路径，如静坐、上访等。这种利益表达方式对社会造成了危害。中国养老保险制度政府财政责任的形成也与农民、工人的弱势地位相关。应完善弱势群体利益表达机制。一方面，关注弱势群体的利益。应增加弱势群体利益表达渠道，关注弱势群体的利益诉求，如增加弱势群体在两会中的比例，对弱势群体的需求进行跟踪调查并适时进行相关制度的调整，完善新媒体的弱势群体利益表达机制等。另一方面，制度建立者要以中立的态度制定养老保险制度法律法规，不因养老保险制度覆盖人群身份的差异实施差别化政府财政责任。中国应建立专业组织专门进行养老保险法律法规的出台和修订工作，专业组织的成员应熟悉养老保险制度问题，在制定法律过程中应以中立的态度而非从自身利益的角度建立法规。 感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。 [收稿日期]2014-10-14 注释： ①[丹麦]考斯塔·埃斯平—安德森.福利资本主义的三个世界[M].郑秉文译，北京：法律出版社，2003：29-31. ②Wil Arts,John Gelissen.Three worlds of welfare capitalism or more? A state-of-the-art report[J].Journal of European Social Policy,2002,12(2):137-158. ③Ian Holliday.Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia[J].Political Studies,2000,(48):706-732. ④徐倩，李放.我国财政社会保障支出的差异与结构：1998-2009年[J].改革，2012，(2)：47-52. ⑤郑功成.中国社会保障改革与发展战略(养老保险卷)[M].北京：人民出版社，2011：297. ⑥郑功成.中国社会保障改革与发展战略(总论卷)[M].北京：人民出版社，2011：316-319. ⑦杨斌.基本养老保险制度财政责任：现实问题、深层原因与根本思路[A].国家发展和改革委员会国际合作中心.创造公平、开发与可持续发展的社会：财税改革再出发：中青年改革开放论坛(莫干山会议·2013)文集[C].北京：中国市场出版社，2014：76-87. ⑧孙永勇，石蕾.我国城镇职工基本养老保险制度财务风险的主要来源及对策[J].中同行政管理，2012，(11)：30-35. ⑨郑功成.中国社会保障制度与发展战略(养老保险卷)[M].北京：人民出版社，2011：321. ⑩和俊民，杨斌.中国城乡养老保险制度差异问题研究[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2013，(6)：85-89. (11)不同地区养老保险制度政府财政责任数据来源于不同地区《人力资源和社会保障统计公报》，人均政府财政责任为作者计算。 (12)城镇养老保险制度政府财政责任=机关单位养老保险制度政府财政责任+事业单位养老保险制度政府财政责任+城镇居民养老保险制度政府财政责任+城镇企业职工养老保险制度政府财政责任。 (13)丁建定.中国社会保障制度体系完善研究[M].人民出版社，2013：74. (14)王恩奉.建立横向财政转移支付制度研究[J].改革，2003(1)：59-65. (15)邓大松，薛惠元.新型农村社会养老保险替代率的测算与分析[J].山西财经大学学报，2010(4)：8-13. (16)中央政府公务员的雇主为中央政府，地方公务员的雇主为地方政府。 (17)王雅洁.养老保险缴费率“高位运行”中小企业负担加码[EB/OL].http://www.nbd.com.cn/articles/2013-07-24/760651.html. (18)席恒，翟绍果.更加公平可持续的养老保险制度的实现路径[J].中国社会保障30人论坛2014年年会论文集(未公开发表). (19)1952年，国际劳工组织发布的《社会保障(最低标准)公约》规定，养老金替代率至少要达到40％。 (20)Musgrave,R.A.Public Finance in Theory and Practice:A Study in Public Economy[M].New York:McGraw-Hill,1959. (21)傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007(3)：4-12. (22)刘丽霞.公共政策过程中集团决策的作用与影响研究——以利益集团为视角[M].北京：中国社会科学出版社，2013：155-156.
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