特区经济发展机制创新研究，本文主要内容关键词为：特区论文,经济发展论文,机制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代以来，我国经济特区面临的外部环境发生了一系列深刻的变化，如果继续沿袭80年代的发展机制，特区势必“特”不下去，难以为继。为此，必须进行机制创新，培植一种新的发展机制，使特区仍走在全国的前头。
一、特区政策优势的客观评析
举办经济特区，是党中央于1979年7月作出的重大决策。创办过程，中央基本上没有给投资，而是给了政策。正是依靠这些“含金量”的特殊政策，促使特区经济在整个80年代迅速发展起来。尽管经济特区迅速发展的因素是多方面的，但是政策因素则居主导地位。可以说，这一期间特区经济的发展基本上是供助于政策的优势。
1特区优惠政策的基本内容
中央给特区的优惠政策，可从两个方面进行考察，一是对外商投资的优惠，二是对特区本身的优惠。
就对外商投资的优惠而言，具体包括： (1) 税收优惠。它涉及关税、所得税诸税种，例如，对到特区投资的外商，企业的所得税率减按15%征收，而沿海、沿江、内陆省会开放城市外商投资企业的所得税率为24%，内地则为30%。(2) 金融优惠。包括外汇自由汇出、补贴、优惠贷款、；加速折旧等。(3)基础设施优惠。对外商投资企业的水、电、路、讯优先予以保障，对土地、厂房等降低收费标准、延长使用年限、(4)管理优惠。包括投资申请、审批程序、企业注册、资金转移、劳动用工、人员进出（境）、劳动用工诸方面，都有简化手续、给予方便的一系列规定。
就对特区本身的优惠而言，具体包括：(1)扩大经济管理权限。规定特区政府可以自行审批1亿元以下的投资项目，扩大特区的经济管理权限。有的特区，甚至还拥有立法权。(2) 扩大地方机动财力。例如，增加银行信贷资金，新增财政收入，外汇收入全部留用，特区进口基本建设所需的物资免征关税，等等。
2特区优惠政策的历史作用
特区优惠政策的作用是全方位的，这里简要分析如下：
(1) 特区经体制改革产生示范效应。十几年来，诸多优惠政策和改革措施在经济特区先行一步，待取得试验后，再向全国推广、普及。现在看来，过去仅适用于经济特区的某些优惠政策和改革措施，现已涵盖到了全国其他众多地区。从这个角度看，“特区政策内地化”抑或“内地政策特区化”现象，正反映了特区经济体制改革对全国做出的巨大贡献。
(2) 特区国民经济发展走在全国前头。十几年来，经济特区超常规发展的实践，取得了举世瞩目的成就。据统计。1980～1985年期间，经济特区（不包括海南）自身固定资产投资累计仅122亿元，1991年这一数字（包括海南，下同）为188亿元，1992年为350亿元，1993年高达506亿元。由此可见，经过十几年的发展，特区已步入了良性循环、自我发展的轨道。更为重要的是，十几年来，经济特区在人均国民生产总值。人均国民收入、人均创汇以及人均收入和消费水平方面，都居全国首位（详见表1）。
表11992年经济特区和全国经济发展比较
人均国民收入 人均国内 人均出口创汇人均储蓄存款
(元)
生产总值(元)
(美元)(元)
全国平均 1693.7 2050.0
72.5207.8
特区平均 3406.9 4616.1 760.7
2659.7
其中：深圳7416.611280.2 1953.6
5900.7
全国与特区比较1:2.01 1:2.25 1:10.49 1:12.80
全国与深圳比较1:4.38 1:5.50 1:26.95 1:28.40
资料来源：根据《中国统计年鉴》(1992)和《中国经济特区与沿海经济技术开发区年鉴》(1992)整理计算。
(3)特区国民经济结构外向成份加大。据统计，1979～1992年，5个经济特区共批准外商投资项目1.5万个，占全国外商投资项目的16.5%；协议投资金额200亿美元，占全国协议外资金额的18.2%；外商实际投资近100亿美元，占全国外商实际投资的29.0%。五个经济特区外贸出口占全国外贸出口的比重，1989年为7.3%，1990年为8.3%，1991年上升到9.9%。1992年上升到11.4%。与全国平均相比较，特区外向成份明显加大（详见表2）。
表21992年经济特区和全国外向发展比较
①注释：因数据不全，此数字不包括海南经济特区。
资料来源：同表1。
3.特区优惠政策的淡化原因
特区优惠政策的淡化可从相对淡化和绝对淡化两个方面来分析：
(1)相对淡化。其原因有：
第一、全方位对外开放的拓展。1990年4月，中央决定开放浦东，它不仅享有与特区同等的待遇，而且在有些方面比原有特区的政策还要“特”。1992年3～6月，中央决定开放沿边13个城市（镇），7月开放长江沿岸5个城市。8月开放内陆11个省会城市。这样，80年代形成的“特区─开放城市─开放地区─内地”的梯度开放格局被发展为90年代的沿海、沿江、沿边和内陆城市的全方位、多元化开放的新格局。在这种情况下，内地许多地区实行了类似特区的优惠政策，即出现了内地政策“特区化”的取向。
第二、全方位体制改革的拓展。1992年初小平同志南巡讲话以后，经党的十四大确认，明确了中国要建立社会主义市场经济体制这一总体目标。1994年1月1日，中央在财税、金融、外贸、投资、企业制度等方面出台了若干重大改革措施，一个全方位的新一轮改革浪潮在全国掀起。在这种情况下，经济特区十几年来在体制改革上的超前实践，现已在全国范围内普遍推行，使特区与其他地区在体制上的差距瞬间趋向“扯平”。
(2)绝对淡化。
绝对淡化指特区优惠政策总量、程度、范围不但不能保持现状不变，而且有些部分甚至是核心部分实际上正在缩小及至削弱。以上缴国家财政为例，从1990年起，特区开始承担上交国家财政任务，起初因为基数较小，总额不是很大。据统计，1993年5个特区上缴中央财政共计15亿元人民币。毫无疑问，这个份额今后将会逐步加大。此外，特区由于在发展空间、基础设施保障方面遇到困难，加之工资、物价、用地和工业厂房的价格持续上扬，若继续保持原来对外商投资企业的优惠，实际上已不可能了。因此，就这部份优惠政策而言，它已无法兑现，或者兑现起来“成本太高”；不仅如此从长远看，特区的某些优惠政策还将继续淡化下去。
首先，社会主义市场经济要求公平竞争。1979年以来，我国国民经济体制发生了两个重要转向：一是从高度集中的计划经济体制转向了有计划的商品经济体制，二是从有计划的商品经济体制转向了社会主义市场经济体制。市场经济不但要求竞争，而且要求竞争的起点必须是公平的。因此，从本质上说优惠政策不符合市场经济的公平竞争原则。
其次，关税与贸易总协定要求政策统一。GATT认为，实际特殊政策影响了外贸制度在全国范围的统一实施，造成不平等竞争环境，威胁到中央政府在全国范围内履行GATT义务的能力。GATT要求取消国内各地区不一致的投资、税收等政策，保持外贸政策法规的全国统一性。而且，从全国的情况看，地区优惠政策的正面作用越来越小，而其负面影响则越来越大。因此，中国“入关”前后，按照以GATT为代表的国际惯例调整现行优惠政策已成定局。
再次，地区不平衡发展的加剧要求修正现行政策。研究表明，特区包括沿海地区在内，其所享受的特殊优惠政策是促成其以超过其他地区高速增长的主要原因，因而也是区际经济差异扩大的主要原因。进入90年代以后，如果东中西部地区的差异不是缩小而是扩大，势必引发一系列经济的、政治的、社会的和民族的矛盾。上述“特区政策内地化”抑或“内地政策特区化”的取向，正反映了这种客观要求，它还仍将持续一段时间。
二、从政策优势走向体制优势
面对残酷无情的现实，靠特殊政策起家的经济特区，今后还特不特？靠什么特？这是经济特区进一步发展必须要回答的问题。
1.一般特区和特殊特区的区别
纵观世界经济特区发展历史。我们可以发现其可粗略划分为两大类型：一类是市场经济国家的一般特区，它主要由市场体制和政策优势组合而成；另一类是计划经济国家的特殊特区，它主要由传统体制和政策优势组合而成。就一般特区而言，其政策优势是建立在市场经济体制的基础上的；就特殊特区而言，其政策优势则完全是建立在计划经济体制的基础上的。由此可见，中国经济特区属于后者，与一般特区相比较。它需要补课，这就是体制创新，即由传统体制彻底过渡到市场体制。为此，在经济特区创建伊始，中央决定“将经济特区办成改革的综合试验区”，这个仅是经济特区为全国的体制改革“搭桥铺路”的需要，也是其从特殊特区转变为一般特区需要。因此，中国经济特区，不仅要政策特，而且还要体制特。实践表明，整个80年代期间，尽管特区对传统体制进行过一系列重大改革，但政策优势在支撑特区的发展方面无疑仍起着主导作用。与政策优势相比较，特区的体制优势远远没有创造出来，而实际上也不可能真正创造出来。进入90年代以后，在政策优势逐步淡化的大背景下，我国经济特区进一步发展的主动力历史地落在了构造体制优势上。
2.特区优势内部构成变化分析
从系统论的角度看，特区优势是一系列优势的集合，它基本上由以下几个部分组成：
(1)区位优势。我国的经济特区毗邻或邻近港澳，面对或邻近台湾，这种区位优势不仅为国内其他地区所没有，而且将伴随大陆同港、澳、台经济合作关系的深化而更为突出。从历史上看，我国旅居世界各地的华侨、华人，其祖籍经济特区及其所在地区的占有一半以上。长期居住香港、澳门地区的同胞相当部分祖籍为经济特区及其所在地区，厦门特区及其闽南三角地区还是台湾省汉族同胞的主要祖籍地。
(2)先行优势。十几年来，无论在体制改革还是对外开放上，特区都比全国其他地区先行了一步,并由此累积了相当的物质能量（如发达的基础设施）和意识能量（如先进的价值观念），这些能量将在90年代乃至更长时期陆续释放出来。如果说80年代经济特区的先行优势主要表现为“时间差”的话，那么90年代期间经济特区的先行优势则主要表现为“能量差”。可以预计，这些80年代依靠政策优势累积起来的巨大能量，一旦在90年代获得全部释放，其作用不亚于政策优势本身。
(3)政策优势。特区优惠政策淡化，并不意味着特区优惠政策终结。尽管整体看来特区和其他地区“政策落差”已不同程度地在缩小，但还毕竟存在“政策落差”。而且，从结构上看，有些领域政策优势消失，而另一些领域政策优势则还在加强。诸如，特区内先后设立了福田、沙头角、象屿、海口和汕头保税区等，待条件成熟时，在特区内还要开辟“自由港”等。
(4)体制优势。80年代期间政策优势在经济特区中属于主导地位，并不否认同期体制优势的客观存在性。这一期间，特区率先改革土地使用制度、外汇调剂制度、劳动用工制度，在转换企业经济机制、转变政府职能和市场体系建设上取得重大成效，初步实现了“小政府、大社会”的构想。据估计，在1994年1月1日若干重大改革措施出台以前，特区市场经济建设步伐超前全国平均水平5～10年。问题在于，从1994年1月1日起，特区与其他地区在体制上的差距趋向“扯平”。其实，体制优势的淡化程度大大高于政策优势，由于前一时期体制优势没有居于主导地位，人们没有对它给予更多的注意罢了。不过，与政策优势不同的是，从发展趋势看，体制优势的构造空间则是相当大的。
综上所述，可以得出如下几点认识：首先，政策优势只是特区优势综合中的一个组成部分，而非全部。因此，不能把特区优势完全等同于政策优势。其次，不同优势在优势系统中的地位、作用抑或影响程度是可以发生变化的。特定时期需要特定优势“领衔主演”，80年代是政策优势在“唱主角”，到了90年代，只不过要换成体制优势罢了。因此，特区的特要靠体制特。第三，各种优势之间存在着一种相互制约、相互促进的关系。不可否认在一定时期内，区位优势、先行优势、政策优势可以独立发挥一定程度的作用，但要扩大其作用的程度、范围和力度，体制优势必须相应跟进、协同动作。就特区优势系统而言，目前体制优势则处在“短腿”的状态。根据“木桶效应”原理，特区整体优势的最大作用程度将取决于优势系统中最弱优势的作用程度。因此，加快体制创新，构造体制优势，将是特区进一步发展的当务之急。
3.特区现行体制中的主要问题
(1)体制到位问题。经济特区从创立起，就确立了以市场为取向的改革方向。但是，市场经济体制的完善取决于人们对市场经济认识的深化程度。过去，特区以市场为取向的改革尽管取得重大成效，但由于没有触及深层次的问题，无论如何改革，始终都跳不出计划经济的老框框，至多是在传统体制范围内作一些局部性的变动、修改。就政府职能转换而言，诸如简化审批程序、讲求办事效率，把部门管理改变为大行业综合管理等等。但在涉及权力问题上，政府仍以一个特殊的经济组织出面，掌握一切经济资源，拥有几乎全部的经济权利，就连人事权、分配权都紧紧抓在手中。由于包揽过多，政府至今还未从对国有企业的微观管理中退出。即便是经过改造和新建的股份制企业，国家仍掌握着绝对控股权，由于国有股不允许流通和转让，因而还不可能从根本上割断传统体制下政府与国有企业之间的“父子”关系。总结我国改革的历程，经过前一阶段努力，好改的都改了，现在只剩下难改的了，即政府职能转变。用一句通俗的话说，目前是“改革者改到自身头上来了”。只有按照市场经济要求启动政府职能全面转换，才能相应地深化其他方面改革，抑或对原有的某些改革进行重新设计，以策应政府职能的转变。就象在微观领域不触动产权关系问题那样，在宏观领域若不触动政府职能问题，经济改革就无法取得实质性或突破性的进展。可见，特区现行体制距离真正的市场经济体制还有相当的距离。
(2)体制复归问题。经济特区从创立起，就采取了“特事特办、新事新办”的动作方式，力争在局部范围内创造一个适宜其自身发展的“小气候”。但是，“小气候”无论如何完美，它实际上仍摆脱不了全国“大气候”的影响。从特区外部看，全国范围内的治理整顿、宏观调控，尽管是当时必须采取的措施，但其行政色彩较浓，对于以市场为改革取向的经济特区而言，政府“控制”的成份多少会有些加大。从特区内部看，由于处在新旧体制的交替过程中，既有新体制“同化”旧体制的问题，也有旧体制“同化”新体制的问题。因此，不少新的做法，在实施一段时间后就会部分或完全走样。例如，有的特区曾经规定申报企业10天内不答复视为允准，而今天一个企业从申报到批准开工，少说半年，多则一、二年还不一定批准。特区的最大特征是移民比例大，深圳90%以上的人来自内地，他们都是从计划经济体制下走过来的。现在，特区初创时期的那种创新精神有所退化，代之而起的仍然是过去那套驾轻就熟的做法。目前，在特区内尽管机构合并、职能集中、人员减少，但是“公章”没有减少，红头文件继续盛行，各部委办都要对口，特区与非特区在体制上的差距不论相对程度还是绝对程度都在缩小。由此可以得出一个基本判断，即在体制没有到位的情况下，加之体制复归，“用非特区方式管理特区”不能不视为事实。
(3)体制应战问题。90年代中期以后，我国经济特区发展将面临着如下四个转型：是从全国服务特区转向特区服务全国。目前，经济特区基本上具备了“辐射源”的能力，其带动我国中西部地区发展的问题必须提上重要议事日程。二是从经济开发转向技术开发为主。产业结构水平归根到底是由技术结构水平所决定的，只有加速技术升级才能加快产业升级。三是从初级外向为主转向高级外向为主。在前一阶段“引进来”的基础上，着重开拓“走出去”的工作，使企业经营重心由“本土”转向“海外”，以深化开放度。四是从单纯经济特区转向经济行政特区。随着1997年和1999年中国政府对香港和澳门行使主权的到来，现行特区必须加快行政体制改革，以与港澳运作机制全面实现“合拢”。为了完成上述转型，经济特区需要进行“一揽子”的创新性工作，其中体制上的全方位创新则居于主导或核心地位。
三、特区体制创新的基本构想
目前看来，经济特区的特殊地位和作用应主要体现在以下两个方面：一是率先建立社会主义市场经济体制，二是率先实现国内国外经济全面接轨。因此，特区体制创新的基本思路也由此而来。
1.特区体制创新的指导思想
特区的经济活动超越国界向国际化发展，其配置和调节生产要素的运作机制也相应地由一国范围扩大到世界范围，从而使在全球范围内充分利用资源、资本、技术、劳务、土地、市场的有利条件从事生产经营活动成为可能。由此可见，特区的经济运作机制必须深深地打上“国际化”的烙印。而且，随着特区经济在国际化深度、广度和进度上的逐步增大，其经济运作机制的“国际化”水平也将逐步提高。然而，十几年来，尽管我国特区经济采取的是外向型发展的政策，但其运作机制基本上没有突破一国范围的界限，或者说其体制改革的“参照系”还主要局限于国内范围。其结果是，在经济特区内，一方面是对外开放大大超前，另一方面是体制改革相对滞后，并由此形成了改革和开放之间的一定“落差”。进入90年代以来，随着国内外经济全面接轨进程的加快，必然要求特区在原有基础上做出更大程度的开放，这种“大开放”的动作，既需要特区的深层次体制改革为前提，又反过来进一步加速特区的体制改革进程。为此，必须确立这样一个基本点，即特区体制改革应从扩大对外开放的实际需要出发，服从和服务于对外开放，最终使二者处于一种相互匹配的均衡关系。为了实现这一目标，今后特区的体制改革要突破过去主要是从一国范围的“参照系”去思考的局限性，从而把特区纳入国际经济体系这个大背景下去构筑其经济运作机制。鉴此，我们认为，按照国际惯例改革、按照国际惯例开放，最终按照国际惯例运作，这将是我国经济特区体制创新的基本指导思想。
2、特区体制创新的基本目标
(1)经济关系市场化。即特区的一切经济活动都要建立在以市场为轴心的基础上，让市场的作用涵盖一切经济领域；同时取消经济活动中大量残存的行政隶属关系、行政等级制度和行政考核系列，最终以横向的市场经济联系取代纵向的行政依附关系。例如基础结构建设，不仅水、电、路、讯而且科、教、文、卫，这些过去通常都由政府包下来的事业，现在都由经济实体按照经济规律来办。有了问题找市场而不找市长，这是经济关系由行政化彻底转向市场化的根本标志。
(2)经济运行自由化。经济特区必须搞真正的市场经济，而真正的市场经济其核心和灵魂则是“经济自由”，它包括自由企业制度、自由竟争制度和自由贸易制度等内容。然而，经济自由不是不要政府干预，但政府干预居非主导地位，一般多发生在宏观领域，而且以不破坏自由企业制度、自由竟争制度和自由贸易制度为其前提。不仅如此，政府干预的最终目的则在于保障经济运行长期的有秩序的自由化运作。从发达国家的实践看，经济自由一般通过制度安排成为市场经济中一种制度化、法律化的规则。
(3)经济发展开放化。市场经济是开放经济，而开放经济的最终目标是与国际市场接轨。在经济发展由一国范围扩大到全球范围的同时，生产要素总是向利润率最高的地区流动，从而在全球范围内形成最佳配置。例如，一个产品可能用甲国的原料，乙国的资金，丙国的技术，丁国的劳动力联合制造，然后运往市场最大的国家或地区进行销售。因此，特区经济运作机制必须有利于其生产要素在全球范围内的顺畅流动。
(4)经济管理法制化。康德曾经指出：“一个人不需要服从任何人，只服从法律，他就是自由人。”因此，经济自由不是不要经济管理，但经济管理必须纳入法制化的轨道。目前，在特区经济活动中外商只认法不认政府的红头文件、内部规定，只要没有法律依据，中方有关部门就无法强迫外商执行有关政策规定。因此，在经济管理中从目前政策、法律的“双轨运行”状态尽快全面转向法制，维护法律的至高无上的地位，这是特区体制创新的又一基本目标。为此，特区必须强化市场经济立法，建立健全规范市场运行及其市场活动的各种规则，形成依靠法律推动经济发展的运作机制。
3.特区体制创新的框架设计
(1)企业、政府、社会、市场内部的构造
就企业构造而言，它可分为两个步骤：第一、企业自由化，即建立自由企业制度。其内容一是自主支配自有资产，自负盈亏；二是自主决策，独立经营；三是以市场盈利为唯一目的，以市场信号为导向，自由参加竟争。这里，其关键是要使企业成为完整的市场主体。第二，企业集团化，即以大型企业为核心，通过控股、持股，控制一批子公司、孙公司、关联公司，形成庞大的产业经济集团，然后以产业经济集团这样一个整体的形式涌向国际市场，以降低“走出去”的风险。
就政府构造而言，它可包括两个方面：第一，经济调控体系。其内容有：一是经济政策。通过运用产业政策、货币政策、财政政策、贸易政策和收入政策，保证特区经济结构上的优化。二是经济规划。通过制订中长期国民经济和社会发展规划，引导特区经济向着持续、快速、健康的方向发展。三是经济杠杆。通过运用利率、税率、汇率等经济参数，对特区经济中出现的各种问题及时加以调整、修正。四是经济法规。通过运用经济特区立法，一方面要处理好特区经济内部的各种关系；另一方面要处理好特区经济和国际经济的协调关系。第二，经济监督体系，诸如财政、税务、工商、审计、劳动、环保、治安、法律等等。
就社会构造而言，它可包括三个方面：第一，社会保障机构，具体包括：一是社会福利事业，诸如学校、医院、托儿所、幼儿园等等；二是社会保险事业，诸如养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等等。第二，社会中介机构，诸如会计师事务所。审计事务所、律师事务所、职业介绍所、资产评估机构和信息、咨询服务等社会服务组织，劳动就业培训、劳动争议仲裁等等。第三，社会行业机构、诸如商会、同业者协会，消费者协会等等。
就市场构造而言，它也包括三个方面：第一，市场体系，包括生活资料市场、生产资料市场、劳务市场、金融市场、技术市场、信息市场、房地产市场、证券市场、企业产权转让市场、旧货市场等等。第二，市场机构，包括供需机制、价格机制、竟争机制等等。第三，市场法规、诸如投资法、公司法、证券法、反不正当竟争法、反垄断法、反倾销法和反补贴法等等。
(2)企业、政府、社会、市场之间的关系
概括说来，企业、政府、社会、市场之间可有六种基本关系。
就企业和政府的关系而言，必须彻底实行政企分离。一是政府彻底退出对企业的微观管理，使企业真正成为“无上级企业”或“无婆婆企业”；二是把企业中的政府职能彻底分离出来，消除过去“市长干了厂长的活，厂长做了市长的事”的现象。目前看来，政府对企业主要抓好三件事情：企业是否依法经营，是否照章纳税，是否履行经济合同。如果用一句简炼的话来概括，那就是：你投资，我欢迎；你申请，我注册；你经营，我管理；你赚钱，我收税；你破产，我清算；你违法，我执法。如果说前一阶段主要是企业躺在政府身上吃“大锅饭”、企业不愿离开政府的话，那么目前看来则主要是政府躺在企业身上吃“大锅饭”、政府不愿离开企业。因此，政企关系问题，其关键在政府方面。
就企业和社会的关系而言，应原则上实行企社分离。一是把企业中的社会职能分离出来，让企业成为追求盈利的经济实体；二是完善社会保障机构、社会中介机构和社会行业机构，为企业从事生产经营活动提供一个良好的社会环境。
就企业和市场的关系而言，必须彻底实行企市一体。企业是市场经济的主体 ，企业的一切生产经营活动都要围绕市场的变化而变化，企市关系犹如“鱼水关系”。为此，必须将企业对政府和市场的双重依赖转向对市场的单一依赖，即从过去一只眼睛盯着市场、一只眼睛盯着政府转向两只眼睛全部盯着市场。
就政府和社会的关系而言，必须彻底实行政社分离。客观地讲，特区经济活动中政社不分的严重性一点也不亚于政企不分。从改革的方向看，政府至多是各种社会机构的最终担保者，但不应该是直接组织者。大量社会职能交由民间机构或半官方机构去执行，一方面政府可以腾出时间搞好经济调控和经济监督，另一方面出问题时政府不至于处在受指责的“第一线”状态，可更好地维护政府的权威性。
就政府和市场的关系而言，作为政府，一是维护市场秩序；二是影响市场行为。这里，政府通过经济政策、经济规划和经济杠杆影响市场，使市场走向和政府意向趋于一致；三是纠正市场缺陷。还有，政府和市场将分别从公平角度和效率角度对社会经济活动进行调节。
最后，就社会和市场的关系而言，各种社会机构都要按照全市场化或准市场化的方式进行运作，让市场对各种社会机构进行全面调节。以社会保障为例，它必须走产业化发展的道路，其内容可包括基金化制、产业开发和投资经营等等。
综上所述，特区市场经济运作机制的基本框架可概括如下：小政府，大企业、大社会和大市场。
四、结语：从体制优势再到政策优势
从规范的意义上讲，目前经济特区的政策尚未完全到位。但是，“更特”的政策赋予需要经济特区全新的体制环境与之相配套，否则将进一步扩大体制和政策之间的落差。我国经济特区在补上体制创新这一课后，将成为真正意义上的特区。与一般地区不同的是，真正意义的经济特区实行的是“市场经济特殊”，应赋予其超国民待遇的政策。从长远看，海南搞特别关税区，深圳完善一二线管理，厦门实施自由港的做法，这在客观上需要给予特区“更特”的政策。因此，我们认为，从政策优势走向体制优势，从体制优势再进一步走向新的政策优势，这将是我国经济特区未来发展所面临的基本选择。
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