城市化健康发展的十个问题，本文主要内容关键词为：健康发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何推动城市化进程和搞好城市的建设与发展是我国经济生活的大课题。搞好城市的建设和发展有助于我们摆脱城乡二元结构的限制，保证经济的持续稳定发展和国家的长治久安；它不仅是提高城市居民物质文化生活水平的需要，而且是推动经济发展和城市化进程的引擎和保障。城市的发展是一项庞大的系统工程，我们不能割裂城市方方面面工作的内在联系；同样，城市发展的不同问题也是具有内在联系的，只有统筹规划，通盘考虑，才能充分发挥城市系统的效能。特别是须解决以下10个问题。
明确城市功能定位和城市发展战略
对一个城市功能的定位是确定这个城市如何发展的出发点。这种定位不仅包括自身在区域、全国乃至全球分工链条中的位置的经济功能定位，自身在国家体系中位置的政治功能定位，而且包括城市的管理者对该城市所能提供给居民、投资者、游客、暂住人口有别于其他城市的服务的定位，是对城市经济、政治、文化等诸多功能系统定位的有机整体。金融中心、政治中心、物流中心和旅游城市显然应该具有不同的城市形态；一个致力于提供安静、和谐的生活氛围的城市显然也不同于一个致力于为雄心勃勃的年轻人提供创业机会的城市。合理的城市功能定位是一个城市成功的必要条件。首先，讨论城市的功能定位问题必须考虑经济全球化的大环境。在中国经济日益融入全球分工和生产体系的情况下，每一个城市实际上是世界这个拥有迅速、流动的人力资源、物质资源和信息资源的巨大网络上的一个节点。每一个城市所提供给居民、投资者和其他人员的软件和硬件环境最终决定该城市的命运。因为资源流动性的大幅度提高，使我们能够比以往任何时候更多地见证城市的兴起和衰落。因此，对于任何一个城市而言，其前途面临更多的机遇和挑战。其次，对城市功能的定位不仅要考虑环境因素和自身条件，还必须有动态和发展的眼光。例如，对于因为资源开发而发展建设的城市，城市的管理者就必须考虑在资源枯竭时该城市的走向和命运。一个城市的生命力在于巩固原有优势的同时不断培养出新的优势。譬如上海，其经济实力多年来一直在全国雄踞榜首。随着经济发展水平的不断提高，上海将自身定位于发展成国际金融中心和高新技术产业聚集地。这种定位既有人才和资源的基础，又有发展和前瞻的眼光，从而有力地促进了上海的产业升级和持续发展。
城市发展战略是在明确城市的定位后所设定的城市发展基本目标和达到目标的基本路径。一个城市在有了科学定位后，需要体现这一定位的分阶段实现目标，以及为实现这些目标所必需的条件和采取的主要措施。一个致力于成为全球采购中心的城市必须拥有与之相应的人力资源、信息系统、物流系统，其发展战略就必须包括吸引和留住国际化人才的人才战略，建立高效的全球接单、下单的信息系统的信息化战略，为吸引跨国公司的采购中心落户的配套战略以及建立高效、低成本、方便、健全的物流系统的发展战略。发展战略是从城市定位到城市发展规划和建设具体工作的中间环节，其重要作用是不可或缺的。
政府职能的科学定位
一个城市要进入良性发展的轨道，就必须对政府在城市发展中的职能有清晰和合理的定位，这是任何一个城市都无法回避的问题。但这种中心地位并不意味着在城市发展的任何事务中，政府都应该处于主导地位。政府的主要作用应该是提供完善的基础设施：教育、培训、就业体系；建立健全城市的医疗保险体系和社会保障制度；提高行政效率和透明度；建立和维护经济秩序，调控和促进城市经济的健康发展，为城市发展提供强有力的财政、物资等方面的支持；促进城市的精神文明建设和可持续发展。对于那些应该由市场机制进行调节的事务和民间组织管理的事务则不应干预。通俗地说，就是对于属于政府本身的职能，政府不能缺位；对于不属于政府的职能，政府不应该越位。只有对政府职能有清晰的界定，才有可能提高政府管理城市的水平。
由于经济发展在我国现阶段的核心地位，我们有必要明确政府在城市经济发展中的职能所在。总体而言，政府在这个方面的作用是提供更多的发展机会和降低经济生活的“交易成本”。提供国内外发展的信息，明确对投资者的优惠或支持政策是提供发展机会；规范行政程序、提高行政的透明度，打击制假贩假，促进守法经营，提供健全的基础设施，提高城市生活的安全感都会降低“交易成本”。政府职能在这些方面的明确和有力执行能够有力地促进经济的发展。
制定城市整体规划
做好城市工作，必须要搞好城市规划。城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据。城市规划搞得好不好，直接关系城市总体功能能否有效发挥，关系经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。
做城市整体规划，首先要考虑城市性质定位和资源环境的承载能力，以决定城市的规模。要有一定的前瞻性，既避免由于城市系统过于封闭造成的城市失去活力，又避免由于城市过度无序发展而陷入“班加罗尔”陷阱（注：一个印度城市由于无序发展而造成的迅速繁荣又迅速衰落的现象。）。一般认为，中国正处于工业化进程的中期，城市化的进程应伴随工业化的进程迅速推进（目前有所滞后），新的城市不断涌现，原有城市规模不断扩大，因此，对城市的合理规模有一个合理的、动态的规划是很有必要的。其次，政府应该考虑社会保障体系所覆盖的范围和提供的保障程度。由于历史、经济文化发展水平和其他各方面的原因，我国存在着较为明显的城乡分割，随着城市规模的扩大，大批农民进城后成为城市的新居民，但由于城市的经济实力不可能在短时期内有很大的增长，因而城市的新老居民在所能享受的社会福利上就难免存在较大的差距。同时，由于我国社会保障体系的建设刚刚起步，城市社会保障体系势必难以容纳所有的城市新居民。社会保障体系覆盖的范围和保障程度不仅取决于社会经济发展的水平和政府的财力，还要考虑到：过高的保障水平，会扭曲社会的激励机制，过低的保障水平则不利于社会的稳定。再次，城市整体规划应该考虑城市的功能区的设计。对不同功能区的合理的区位设计有利于降低交易成本，提高该城市的企业竞争力，提升居民的生活质量。对于城市功能区的建筑规划设计，应该采取公开招标的办法择优选定国内外够资格的单位由专门人才来完成并应努力纳入法制轨道。这里更应该体现的是科学性而非长官意志。最后，城市整体规划要充分考虑城市的文化特色和历史传统，不要为了追求现代物质文明而割裂自身与历史的联系。认为现代化就是水泥丛林加霓虹灯是对现代文明的完全曲解。
城市交通建设和信息化建设
城市的交通设施和信息化建设是城市基础设施的最重要的组成部分之一。以城市为代表的社会化大生产要求实物和信息都能够迅速有效地流动。完善的城市交通设施和城市的信息化建设就是为了满足人流、物流和信息流的要求。不同的城市应该根据自身规模、经济发展水平、地理条件、气候条件以及人们的生活习惯决定适合自身的交通体系。首先，对城市的交通建设应该有高水平的统一规划，在这个方面，国内许多城市有过教训，新建成的道路堵车以及新铺好的街道被挖开的现象屡见不鲜；其次，要建立有效机制，避免城市交通成为地方行政官员标榜政绩和从中渔利的途径。这里存在如何将政府官员的目标引导到和政府一致的目标上来。为此，需要道德的软约束和制度的硬约束并举，从而将有限的资金从大量的形象工程和献礼工程上转移到群众生产生活所迫切需要的市政设施上来；再次，要在提供方便的个人交通工具和公共交通工具之间寻求一种平衡，既考虑人们生活水平提高而对城市交通提出的更高要求，又要考虑依赖公共交通工具的群体福利的提高；最后，城市交通建设要考虑环境的承载能力。避免由于过于鼓励个人交通工具的使用而造成的严重污染和交通堵塞。新加坡政府在这个方面的工作可资借鉴。
在推进城市的信息化建设方面，需要有前瞻性眼光。有条件的城市还可以利用后发优势，高起点、高标准地建设城市的信息系统。现在，不少城市提出了要建立数字城市的概念。但仅仅有概念是不够的。建立数字城市，不仅要有足够的硬件支持，关键要有观念的进步。要打破普通民众对高技术的神秘感，避免数字鸿沟成为阻碍我国社会进步的障碍。每个城市都应根据自己的需要和条件，规划自己的信息化建设。例如，上海的信息化分为4个部分：一是信息化的基础设施建设；二是信息化环境的建设，如网上商业主体的确定；三是信息技术在社会各领域的应用，这包括电子政务、电子商务、远程教育、远程医疗等；四是信息产业的发展。
选择好城市设施的提供方式
一般而言，对具有外部性的产品，由自由市场来提供是无法达到社会福利最大化的。所以，在大部分情况下，政府是城市基础设施的提供者。财政投入是对城市基础设施投入的主要方式之一，但这并不意味着对所有的城市基础设施的投入都必须由财政来负担。与此同时，还可以考虑采取多种方式筹集投入的资金。对于可能产生未来现金流入的项目，可以考虑以未来的现金流入为依托发行市政债券、其他类型的证券，或以其他方式吸引民间资本。对具有准公共产品性质的项目，如环保项目，可以考虑通过制定优惠措施改变项目的盈利预期，以改变在这些准公共产品上投入不足的状况。对于某些城市基础设施，在保证不影响公民的福利水平的前提下，可以由盈利性企业或非营利组织投资经营。但在选择由盈利性企业投资的项目时必须慎之又慎，因为城市基础设施的公共产品的性质毕竟是第一位的。在由盈利性企业进行投资时可能会出现类似于“逆向选择”的问题，最需要得到服务的中低收入人群得不到服务。这是我们的社会准则所不能允许的。
西欧发达国家的城市基础设施的投资、建设、管理等方面的经验是值得我们借鉴的。以德国和法国为例，政府是投资项目的主体，各级政府在投资项目中有明确的分工，影响重大的项目由中央政府负责投资。由政府掌握特许经营的授予权，采取灵活多样的方法进行融资。在制定价格时，政府不谋求利益，也尽量减少补贴负担，但对城市公共交通采取低票价政策。
建立完善的城市教育、培训、就业体系
仅仅有良好的硬件设施对于城市的发展是远远不够的，人的因素在任何时候都具有决定性意义。虽然一个能够为劳动者提供大量发展机会的城市能够吸引人才的流入，但更重要的是要建立健全的教育、培训、就业体系以提高全体城市居民的文化技术素质。由于教育具有准公共产品的性质，因此，中国的现实是大部分教育服务由政府资助。但随着“教育产业化”口号的提出，教育支出中越来越大的份额转由私人承担（这个转变的长期效果还有待评估）。美国的教育体系是以私立学校为主，但美国也拥有足够多的公立学校和众多名目的奖学金使家境较差的人不被排除在教育体系之外。相比较而言，西欧国家的教育体系公用事业的性质更浓，私人负担的教育费用也相对较少。结合中国的国情，中国的教育体系应该走什么样的道路，还是一个值得深思熟虑的问题。虽然教育政策总体而盲是国家所决定的，但各个城市的政府在这个问题上也可以有所作为。如对低收入人群的子女教育进行补贴，关注城市新移民的子女教育问题，提高中小学的硬件和软件水平，鼓励和推广有利于提高青少年创造性的教育方法等，这些都有利于城市居民整体素质的提高，也是各市政府应该关注的问题。
一个城市的教育培训体系应该是完整的，既包括基础教育、高等教育、职业技术教育，也包括对在职劳动者的在岗教育，以及对下岗、转岗劳动者的再教育。其中，高等教育的发展水平在目前而言基本上是历史所决定的。相对而言，基础教育和职业技术教育更具有决定性意义，一个城市最大多数劳动者的素质和水平就取决于此。为了提高劳动力市场的流动性和弹性，对在职劳动者的在岗教育，以及对下岗、转岗劳动者的再教育也不容忽视。一个流动性较好的劳动力市场不仅有利于提升城市的竞争力，也有利于社会的稳定。
一个值得单独提出的问题是城市新移民的子女义务教育问题。由于户籍的影响，大部分新移民的子女无法在体制内获得在城市接受九年义务教育的机会。虽然在新移民聚居的区域自发出现了简易的中小学，但其教育质量显然是无法保证的。这个问题如果不能得到很好的解决，不仅城市人口的平均素质会受到影响，还有可能造成安全隐患，诱发社会裂痕的扩大。
对于政府如何更多地为居民创造就业机会，应该说其根本在于如何创造良好的投资环境。在目前中小企业是就业主渠道的情况下，减少对民营企业的限制，提高民间资本投资的积极性就显得尤为重要。对一部分职业技能单一，缺乏再就业渠道的下岗职工，可以考虑由政府提供一部分公益性职位，对此一些城市已经作了有益的尝试。我国大部分城市存在较大的就业压力，并且，随着技术的不断进步，各个城市的就业压力会持续存在下去。因此，每个城市根据各自的特点，采取一些符合自身条件的鼓励就业的政策是必要的。
城市医疗体系和社会保障制度
近年来，医疗保健是群众意见较为集中的一个领域。采取切实措施，健全城市医疗保险体系和社会保障制度，既要提高医疗保健单位的活力，又要防止医疗保险领域成为特殊利益阶层牟利的场所。对于不同城市而言，适度的费用分担比例，资金的筹集和分配渠道，保险的对象和医疗保险承担的药品范围都是这个问题的重要方面。美国对公立和私立医疗机构的分类管理值得借鉴。但在医疗保险问题上，美国的情况也远非无可挑剔。信息不对称和委托代理问题使美国人在医疗方面的支出迅速攀升。因此，我国的城市医疗保险体系必须注意确立适度的风险分担幅度。
适度的社会保障程度对于社会的稳定是非常重要的。一个重要的问题是社会保障体系的涵盖范围。城市的新居民是否有权利受社会保障制度的保护？我国二元经济的现状和社会公平的考虑使我们在这个问题上陷入了两难的境地。对这个问题，不同的城市可以探索不同的道路。参照国外社会救助的制度结构，最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分。“基本生活救助金”是满足生存需求的部分，按照中国的国情，用于解决食品、穿着交通等日常生活费用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。“特别需要救助金”是根据需要而给予救助的部分，如医疗、教育、住房以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。它所采取的方式类似于实报实销，但可能会规定一个最高限额。“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。
在西方发达国家当中，西欧的社会保障程度要高于美国的社会保障程度。许多经济学家认为这种情况造成了西欧劳动力市场的僵化和较高的失业率。我国的社会保障制度应与我国经济发展水平相适应，并着重考虑社会公平和社会稳定的需要，不同城市可以根据其不同的经济发展水平、就业率、政府的财力决定其保障程度。
确保城市的治安
城市的治安状况是影响居民和投资者对城市管理水平评价的重要指标。良好的治安环境往往是吸引投资者的砝码之一。对于以旅游和流通为主要行业的城市来说，治安状况的好坏更是直接影响城市在经济上的表现。在经济社会转轨时期，社会收入差距的扩大和社会大量存在的剩余劳动力对社会治安产生了很大的压力。我国户籍和人口管理体制的变化及人口流动性加大都形成了对社会治安的新挑战。对社会危害较大的主要是带有黑社会性质的犯罪团伙和流窜作案的犯罪团伙，带有黑社会性质的犯罪团伙往往以暴力形式垄断对某些行业的经营并力图向上层建筑渗透。其中，一些容易以暴力控制的行业如娱乐、运输、建筑等行业往往成为犯罪团伙的目标。因此，对这一类行业和企业要加强监督和管理。从已揭发出来的许多情况看，团伙犯罪猖獗的地方，往往是当地的公、检、法缺乏战斗力或与犯罪分子狼狈为奸的城市或地区。因此，要搞好城市治安，首先要做的工作是加强执法队伍建设。城乡结合部往往成为流窜犯罪人员的落脚点，同时，城乡结合部往往也是制假贩假、卖淫嫖娼的重灾区。治理这个问题，单靠一年数次的突击行动是解决不了问题的。地方政府应该针对性地制订地方性法规，加大普法力度，提高房东对房客行为关注和约束的主动性和自觉性，走群防群治的道路。政府必须担负起加强城市治安硬件设施建设和提高城市治安软件水平的责任。为公安机关配备有利于同犯罪分子作斗争的设备和经费，制定落实有利于减少犯罪分子犯罪可能性的巡逻、联防措施，减少见义勇为者同犯罪分子作斗争的后顾之忧，乃至于为夜晚较黑暗的街区和楼道装上明亮的路灯都是政府在提高治安水平这个问题上可以有所作为的方面。
重视城市文化建设
每一个成功的城市都有各自的文化特色。说到巴黎，大家都会想到浪漫之都；说到纽约，大家都会想到华尔街的金融大亨；提到周庄，大家都会想到其传统的水乡建筑；提到香格里拉，大家都会想到人与自然之间的和谐相处。旅游城市如果失去了文化特色就失去了吸引力，一般的城市，如果缺乏优秀的城市文化，就会大大降低其人居的效用。如果说一个城市的硬件设施和经济发展水平犹如一个人的躯干和外貌，那么其城市文化就犹如这个人的风度和修养。一个人的外形无论如何悦目，但如果谈吐粗鄙，行为粗鲁，是不会有太大的吸引力的。总的说来，城市的文化建设和城市的经济状况、历史传统是息息相关的。同时，舆论的影响，市民文化生活的条件，乃至政府官员的示范效应都对一个城市的文化有较大的影响。文化的形成，既有自发的因素，又有外在的诱导，北京市街头的老年秧歌就是一例。一方面，优良的城市文化不能背弃传统，即使是致力于成为国际化大都市的城市，使其市民保持中国人勤劳、俭朴、重视教育、尊老爱幼的传统都是很重要的。另一方面，我们又不能为传统文化所拘泥。因为有活力的文化总是处于不断发展之中，僵化的文化是垂死的文化。一个很重要方面是：我们不能放松对文化市场的监管力度。不健康的文化形态对社会的腐蚀能力是很强的。对于针对青少年的文化市场，有力的监管尤为重要。在建设优秀的城市文化方面，政府既要切断毒素的来源，又要因势利导，促进良性文化的发展。
城市规模建设一定要遵循可持续发展的国策
城市的可持续发展要求：在发展城市以满足当代人的需求时，我们不能以危及后代的生存能力和福利为代价。我们必须注意到，在可持续发展中，可持续与发展是两个并列的概念，不可偏废。离开发展谈可持续性或离开可持续性谈发展都是不恰当的。对于城市发展而言，可持续发展主要包括生态可持续发展、经济可持续发展和社会可持续发展，这就要求正确处理好人口、资源和环境几方面的关系。可持续发展的关键就在于认清对城市发展的关键性制约因素，并将城市的发展限制在这些关键性制约因素的允许范围之内，避免由于过度发展对环境、资源造成不可逆转的破坏。在城市规划中我们已经谈到对城市人口规模的规划离不开对资源、环境承载能力的评估。约束中国城市可持续发展的主要问题有：(1)水资源。 中国的人均淡水资源拥有量很低且存在地域间的严重不平衡。水资源目前已经成了约束中国城市发展的重要因素。国内的许多城市的地下水已经成了漏斗形。城市的可持续发展要求从法律上、体制上解决节约用水的问题。(2)土地资源。土地资源的特性就在于其有限性，即总供给是不变的。中国人均土地拥有量少的国情要求我们在城市发展的过程中应该时刻把规模效应和节约用地放在重要的位置。同时要注意防止土地出让过程中出现的权力寻租现象。(3)人力资源。人力资源的可持续发展是城市可持续发展的重要内容。这对优生、教育、保健提出了一系列要求。当前，许多城市己展开了一场争夺人才的斗争。(4)城市污染。随着城市的发展，城市中的生活垃圾、尾气污染、噪声污染、光污染、水污染严重影响了城市功能的有效发挥。
要解决城市的可持续发展问题，城市的管理者必须依靠在体制、市场、技术、管理等方面的创新。首先要在体制上消除城市发展的无序现象，在科学评估资源、环境承载能力的基础上将城市发展纳入有法可依、科学规划的轨道上来。其次，在推动城市的可持续发展时，我们必须依靠市场的力量。例如，推广节水用具可以依靠强制性法令，但由谁来提供必须让市场来选择。再次，解决城市的可持续发展问题，必须依靠技术进步。通过技术进步，我们可以提高资源利用效率，降低污染净化成本，提高生活质量。最后，提高管理水平是保证城市可持续发展的关键。