功绩主义原则及人事制度创新，本文主要内容关键词为：功绩论文,制度创新论文,原则论文,主义论文,人事论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种现代化人事管理模式，公务员制度（文官制度）在创立之初被认为是把“混沌的政治世界与理论上客观中立的政府行政分离开来的创新性设计”[1]。在当时的背景下，公务员制度成为西方社会持续发展的重要驱动力量，从而成为传统行政模式普遍的制度选择。相比于以往的政府人事管理制度，这一制度创新最有价值的部分无疑就在于确定了政府人事管理的功绩主义原则——政府应该选用那些拥有最佳的知识、技能和能力（简称KSAs，即knowledge，skills，and abilities）的雇员[2]，功绩制度正是通过将人事管理界定为中立的行政职能，倡导政府雇员的业绩导向来追求组织效率的实现。然而作为现代公共部门最珍贵特点的功绩主义原则在现代政府人事管理中越来越只是作为一种价值存在，在实践中却日益陷入形式化。正如桑德斯所评价的那样：“日渐明确的公务员制度的功能失调来源于这些价值（功绩制等）的具体体现形式：即标准化的、集中化的规则”，从而形成了公共部门的一种“服从性文化”——规则比结果更为重要[3]，一个多世纪之前的制度创新从某种程度而言已经成为“官僚化”的同义语。面对21世纪，不断变化着的环境对政府组织及其雇员提出的要求是，建立一个更加基于绩效的管理模式，注重结果而不是规则，因此西方各国纷纷推动行政革新，其中共同的方面即是对公务员制度的改革。但值得注意的是，传统的公务员制度核心价值的功绩主义并没有在公共部门人力资源管理时代失去效用。相反，功绩主义原则在新的管理理念和方式中通过合理的变迁仍然可以成为政府人事管理中值得珍惜的价值所在。
在我国，尽管我们在上世纪80年代选择了公务员制度作为人事管理改革的目标，并于90年代付诸实施，但由于制度本身和社会条件等因素，现在很难说我们已经建立了完善的公务员制度，特别是作为这一制度的核心价值的功绩主义原则并未在制度实践中得到真正的贯彻。因此，突破这一困境，根本性的途径在于解决我国政府人事管理改革中的创新性问题。本文拟通过对功绩主义原则的历史溯源和现实分析，来探讨我们应努力的方向。
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功绩主义作为一种思想，最初是发源于作战中的论功行赏（包括晋升）的原则，来代替身份制给荣誉和等级制提供新的基础，但作为政府人事管理政策的功绩制的确立则发生在近代。19世纪在西方国家盛行的人事任用制度是恩赐官职制或政党分肥制，政党分肥制是近代资产阶级民主政治发展的产物，即使时至今日，政党分肥制并没有完全被摈弃，政治任命制度仍然在一定范围内得以存在；制度与资本主义早期的政府职能和规模是相适应的。然而随着历史的发展和社会的进步，这一制度日益暴露出它的诸多弊端，人浮于事、压抑人性、政局动荡等状况猖獗恣行，政府管理紊乱、效率低下。因此对政党分肥制的抨击变得越来越强烈，人们希望在选任官员上不是任人唯亲，任人唯党，而是企望政府官员是有能力的与称职的，时代的发展要求在人事制度上转向以功绩取向为基础的新型制度。
在这种情况下，英国首先实现了制度转型。1854年，《诺斯科特——特里威廉报告》建议文官通过考试录用，晋升依据功绩制原则，最早在制度上确立了功绩制的原则。在美国，1883年，美国国会颁布了《彭德尔顿法案》，这一法案的精髓即是功绩制，内容主要包括：第一，文官必须通过竞争考试，择优录用；第二，文官不得因为政党关系等政治原因被免职，也不得强迫文官参加政治活动或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。这一法案的颁布，使美国历史上“第一次确立了以能力与功绩作为录用和衡量官员标准的法律根据”[4]。
自1883年到1937年，是公共人事管理依照功绩制原则发展的重要时期。“功绩原则”的思想观念，功绩制的目标、准则和规范被全社会广泛而明确地认同。特别是在借鉴了原先应用于私营部门的关于特殊才能、能力和绩效的测试方法，文官的职位分类制度随之产生之后，英美的文官制度的发展具有明显的韦伯主义的特征，即通过竞争性的考试录用、职位永久性和明确的功绩主义原则，功绩主义原则的发展，体现在根据“功绩制”进行逐级分类的联邦文官在不断增多。在美国，《彭德尔顿法》颁布之初，这类文官仅占美国文官总数的10％，即使到20世纪初，也仅占40％左右，但是到1932年，已达到了80％，第二次世界大战以后，达到了85％以上[5]。特别是1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》，第一次以法律的方式确立了联邦政府人事管理制度应遵循的九条功绩制原则。在这九条原则中，最突出的是强调利用报酬来刺激文官的工作积极性，改革的核心是推进按工作表现付酬的“功绩制”，以提高政府行政工作的效率。
从总体上看，以功绩制为核心的现代文官制度对于保证政府雇员具有管理日趋复杂的政府事物的技巧和能力，防止和反对人事腐败，提高政府效率具有巨大功用。特别在强调行政效能的现代化时代，这一制度创新的意义是不言而喻的。但在公共管理的实践中，功绩制原则也遇到了越来越多的问题，特别是在公共行政面临不断变化的环境的情况下。正如同一些学者评价的，功绩主义原则的作用可能越来越只是一种合法化手段和作为象征意义而存在着，它只是意味着认同一种“以成就为基础”的平等的规范秩序[6]。
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如前所述，作为与政党分肥制对立物出现的功绩制基于两个重要的目标：推进行政效率和保障公共雇员权利。一方面公共机构的理性管理需要由满足KSAs要求的员工来实现，另一方面公平对待员工，保护他们不受政党政治的影响也是维持高效和职业化公共服务的必要保证。因此，与这一原则相联系的文官终身制和常任制对于保证中立的行政职能的连续性和稳定性价值都是值得肯定的。
然而这一制度在实践中却越来越难以适应现实的需要。环境的变化要求比以前具有更高的创造力和能力的政府，政府更多的是基于使命驱动和结果导向的，然而现实中的公共部门却囿于规则的泥淖之中，越来越僵化和低效率。在人事制度上，强调以功绩标准和能力作为选拔、任用和晋升的依据退居次要地位，功绩主义原则被淹没在以规则为基础的评估系统之中。更重要的是，规则很容易成为目的，通过复杂而又繁琐的机制使之强化，进而在政府部门形成了一种事实上的服从文化——评估什么人们就做什么，规则变的比结果更重要。在桑德斯看来，传统的功绩制的主要弊端在于：不灵活的任命规则、僵化而又无所不在的资格标准、复杂的工作分类制度和技术专业化以及公式化的工资奖励机制等[7]。这些规则的推行，本意在于保证政府雇员任命中的功绩标准，但规则的僵化性消弱了公共部门人力资源管理方面的能力，从而使功绩原则只是作为一种象征性的价值，而不是切实可行的标准。
确实，政府部门实施功绩主义原则存在着许多阻力和不利因素，一是政府部门运作环境的特色，二是政府组织的管理制度，最后是政府雇员的认知。对于政府雇员而言，在既有的规则和制度面前，更倾向于经典式的照章办事，因为遵循规则就意味着达到功绩标准。功绩制是联系公职人员业绩与利益的制度安排，但在现实中，功绩制的实现程度很低。因此从总体上看，传统的功绩制的运作尽管部分地实现了它的价值，如减少人事腐败和防止权力滥用等，但它无助于提高政府组织的绩效和减少运作成本，同时也减少了公务员就业和职业发展的机会。
因此，自上世纪80年代以来西方国家政府制度改革显示出绩效管理是主要的努力方向。整体上看，改善绩效和推进绩效管理逐渐成为政府改革的主轴，将对绩效的要求提升至一种责任状态，这种新的理念更能使政府雇员在日常工作中随时感受到责任要求，绩效责任成为新的方向，以期改变传统功绩主义原则在实践中的弊端。在改革中，政府人事制度的变化主要体现在以下一些方面[8]：（1）职务常任原则逐渐消解。首先通过公共服务中的可选择替代性组织形式或机制，降低政府作用和减少政府雇员数量，如使用临时性、季节性和兼职的雇员来满足政府工作需要；其次对现有雇佣关系的灵活性，使政府雇员的解雇更为容易。（2）替代职位分类的方法。如设置在分类系统之外的例外职位和实行宽带制等。（3）在公务员录用方面实行弹性管理和放权，给管理者更多的雇佣权力，使雇佣过程变的更加灵活和简短。（4）激励机制的变化。通过绩效工资、宽带制工资和以人定薪等“新工资”方式来实现多样化的激励资源。（5）解除规制。废除大量的人事管理法规，放弃通过各种规则来控制过程和程序的管理方法。
其意义正如澳大利亚总理马尔科姆·弗雷泽曾经评论说：“在现行的组织形式下，公务员是否拥有迎接当前及未来挑战的管理工具、弹性和能力。政府部门和权力机关不仅要符合当前的需要，而且要预见到未来的需要。”[9]1978年美国《文官改革法》的重要内容就是实施管理者的绩效工资，以改进功绩制的实现形式，进而保证公务员的管理能力。可见，改革不是要抛弃现行体制的功绩制等核心价值，而是通过管理方法的改变来改进公共部门的管理，功绩主义仍然是重要的管理方法和价值。
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1993年，我国通过了关于公务员制度的相关法案，由此建立了公务员制度，经过近10年的运作，我国的政府人事制度改革应当说取得了很大的进展，但是也逐渐暴露出一些问题。公务员制度的科学价值的发挥有赖于制度本身和制度环境两个方面因素，从西方国家的历史经验看，功绩制等核心价值首先体现在需要平等、互利、尊重规则的契约观念和追求高效率、高效益的工具理性等现代价值观念上。从这方面看，我国的制度环境目前尚不完全具备；另一方面从制度本身看，西方国家公务员制度的发展已经将近一个多世纪，然而在我国却仍然是处于初创阶段，难免在制度运作中有变形和不到位的情况。然而正如上文所述，西方国家正在寻找方法以转变成为更具主动性、结果导向型的公共管理，并减少繁文缛节的羁绊时，中国所面临的问题却是建立和强化这一体制，同时中国的治道变革也无法避免西方国家改革中出现的新的理念和方法的影响。那么处于这样一种相互摩擦的价值中，我国的政府人事改革应当怎样进行呢？应当说，关键在于解决我国政府人事管理改革中的制度创新和创新能力的问题。
要实现制度创新首先要正确的理解制度。在我国改革实践中，我们通常把制度当作韦伯所言的机床式规则体系，完善制度就是完善各种规则体系。行政学者里格斯曾把这种现象描述为“棱柱”现象，当这些规则体系正在西方过被废弃的同时，对于发展中国家的政府管理方面的挑战却是在规则的通用性不高的情况下如何确保这些规则的公平性和一致性[10]。在我国由于民主化程度比较低、规章制度不健全等，客观上仍然要通过健全制度来保证对政府权力和公务员行为的有效控制，有学者就曾把公务员制度描述为是一种为处理公共事务的角色（公务员）安排的规则体系[11]。我认为必须明确的是，我们要健全的制度首先是健全的法治、完善的市场机制和政府权力的约束机制。在其他方面，我们的规则体系不是少了，而是多了，故而重要的不是完善各种规则细节，而是要逐步解除规制。否则，规制越多，对公务员行为控制越多。不仅难以实现公务员制度的科学价值，而且妨碍政府人员的学习和创新能力，进而影响到政府公共管理能力。譬如功绩制在西方的制度运作中也曾面临形式化的困境，在这方面我们完全可以借鉴西方改革的一些经验，减少制度变革的成本和代价。
其次正确的理解创新。创新的成功取决于解决的方法是否完全适合存在的问题，要避免失败，必须分析哪些因素会造成错误。事实上，创新的失败多数归咎于超越现实的条件的行为方式。应当说，我国公务员制度的全面推行面临着总体上的条件缺位，这使得制度的科学价值难以真正实现，因此，在创新的方式上就必须选择条件创造（主动创造条件）和制度创新的双向互动，而不是等条件具备后再行实践，或者把实践置于等待的无为中而仅作表层的修补。
具体到功绩主义原则而言，按照1997年世界银行发展报告的操作性解释，功绩制就是“建立基于才干而不是上级恩赐的录用制度”和“建立基于才干和业绩的内部晋升制度”，应当说公务员制度在我国的推行在制度上确立了这一制度，但功绩主义的原则远远没有在全社会范围内得到确立。这方面的努力应当在几个方面进行，一是公务员分类制度，应进行政务类公务员和业务类公务员分类的可行性研究，以改变实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中、党政不分、人身依附等家长制现象。在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化。二是职位分类机制，现行的公务员制度的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征，要坚持按职位分类的发展方向，但同时避免过度专业化的情形。原因在于职位分类通常能够在相关的人事管理功能中，薪酬与职位紧密联系在一起，工作职责也对工作的绩效和标准作了明确的说明，同时通过降低政治与行政权的被滥用程度到最低来保护与人事功能相联系的各种个人权利。三是绩效机制，现行的人事制度总的原则是德才兼备，具体的是德、能、勤、绩四个方面，弊端很多，如从现实看，德更多的是对个人人际关系或感情好坏因素的评价，在才能方面我们不是靠事实和业绩，更多的可能是由德这个因素派生出来的，结果是考核流于形式，成为大家轮流坐庄或人际关系的游戏，更有甚者导致人事腐败，说你行你就行，说你不行你就不行。因此在这方面，要特别注意由人主观评价人到由事实功绩证明人，宏扬契约精神，切实保障个人权利，打破人身依附，改变传统的少数人选人管人，管人与管事脱节，多数人管不了少数人等现象。最后是责任机制，包括责任实现机制和责任监督机制两个方面的内容，在责任实现机制上要求公务员更新观念，更多地对结果负责，而不是固守程序，维护繁文缛节；在责任监督机制上，通过绩效评估等手段奖优惩劣，优化公务员职业素质，以保证政府绩效和生产力。
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