财政与货币政策协调机制的再构造，本文主要内容关键词为：货币政策论文,协调机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策与货币政策（以下简称“两大政策”）作为最重要的宏观经济政策，只有协调配合才能发挥其应有的作用。但我国现行体制缺乏“两大政策”协调配合的基础，因此，如何使“两大政策”协调配合起来是当前深化经济体制改革中的重要问题。
一、“两大政策”的关系及其效应的反思
我国改革17年来的“两大政策”运行轨迹显示，财政收支失衡，信贷收支失衡以及财政信贷综合失衡是其典型特征。
（1）财政收支严重失衡，连年赤字，且赤字增长速度超常。 据资料，1980—1995年，按不包含债务的新口径计算的财政赤字从68.9亿元上升到666.8亿元，增长8.68倍，年均增长16.34%，超出财政收入年均11.98%的增长速度。1980年，财政赤字为财政支出的6.2%，在1995年财政预算中，这一比重已上升到10.5%。更为严重的是，财政赤字的增长速度越来越快，且难以控制。1980—1985年的财政赤字累计为60.01亿元，低于同期财政支出累计额的1%；1986—1990年， 财政赤字累计585.08亿元，为同期财政收入的4.76%；“八五”期间财政赤字增长速度则明显上升，且居高不下，1991—1995年，财政赤字累计高达 2030 .64亿元，特别是体制全面改革后的1994、1995年， 中央财政赤字突破600亿元。
（2）信贷收支严重失衡，货币超经济投放。 这里用M[,2]增长率表示广义货币增长程度，用GDP增长率表示经济增长速度，用GDP平减指数表示通货膨胀上涨程度，以M[,2]增长率－（GDP增长率+GDP平减指数）来大致反映货币投放是否超经济增长及其程度。1980—1995年的16个年份里，货币超经济投放的有14个年份，其中货币超经济增长在10个百分点以上的有10个年份，在10个百分点以下的有4个年份， 不超过经济增长的只有1985年和1988两个年份。
（3）财政与信贷综合收支失衡，财政赤字， 信贷逆差现象严重。1980—1995年，财政赤字占同期GDP比例在2%以上和货币超经济增长在10%以上的就有7个年份，分别是1980年、1986年、1990年、1991 年、1992年、1993年和1994年，特别是“八五”期间发生的财政支出大于收入无法从信贷方面得到调整，信贷支大于收也无法从财政方面得到调整，财政收支与信贷收支综合失衡。
综上可见，改革以来我国“两大政策”在宏观经济调控中并未实现有效的协调配合作用，而是以“两大政策”扩张和财政、信贷综合失衡为典型特征。
为什么中国财政、货币当局主观上致力于财政政策与货币政策的协同配合运用，效果却总不尽人意？笔者认为，根本原因是，在我国现行体制框架内并不存在财政政策与货币政策协调配合的制度基础，这就是：
（1）国有企业改革步履维艰， 与市场经济相适应的现代企业制度远未确立，各微观经济主体并不是真正的自主经营、自负盈亏、自我约束、自担风险的法人主体，不具有预算硬约束机制，而是在强烈的投资“饥渴”和扩张冲动驱使下不断追求规模扩张。
（2）专业银行转向商业银行制度的改革举步困难。 专业银行的行政附属地位和机关性色彩依然严重，资金产品化并未真正改观。
（3）中央银行体制极不健全。 央行的宏观金融调控目标并未摆脱对国家计划和经济增长目标的依附地位，呈现货币供给服从货币需求，货币需求决定货币供给的倒逼特征。
（4）市场体系不健全。生产要素市场发育不全， 劳动力不能正常流动，多余的固定资产不能转让，企业没有破产机制，我国经济中的结构性矛盾无法用存量调节机制进行，只能用增量机制来调整，而缺乏存量调节机制配合的增量调整，最终只能导致经济结构矛盾的不断积累，在这样的体制背景下，无论是紧缩性还是扩张性财政政策或货币政策都无助于经济结构矛盾的化解，甚至加剧结构性矛盾并引起总量进一步失控。另一方面，金融市场不发达，金融资产单一化，信用流通工具不足，市场管理水平低下，利率杠杆失效。中央银行货币政策缺乏金融市场的有效传导，不具有运用间接手段影响长短期利率、证券投资和金融部门收益资产拥有量以控制基础货币量的能力；财政利用金融市场主要是国债市场进行的收入、产业结构和总量等宏观经济调节也同样难以奏效；企业因融资渠道单一而在资金来源上对国家投资与银行贷款过度依赖，使紧缩性财政货币政策操作空间狭小。
（5）还有很重要的一点，就是改革17 年来国民储蓄—投资格局的变化。传统的政府集中国民储蓄、垄断社会投资的行政推动型储蓄—投资模式，在国民收入分配格局向个人倾斜，居民部门成为最大的储蓄主体，政府部门在国民收入中所占比重连年下降的情况下已经失效，1979—1994年，国家财政收入占GDP比重从26.7%下滑致11.8%，1995 年预计又比上年下降0.5%个百分点，其中， 中央财政收入增长更是缓慢，所占GDP比重不足6%，国家财政部门的财力已严重萎缩。
以上分析可见，我国现行体制下，缺乏硬预算约束的企业主体，资金供给制、行为非理性化的微观金融主体、中央银行货币供给的严重内生性、发育不全的要素市场、极不完善的金融市场、以及财政部门尤其是中央财政的财力锐减等，都内含着社会投资规模超常扩张，货币供给超经济、财政赤字膨胀，基本上不具备财政政策与货币政策协调配合机制赖以发挥作用的制度基础。
在制度基础缺陷的背景下，如果财政在自身财力分散的同时也相应分散本身的投资权限，保持财权与事权对称，财政、信贷各自失衡以及二者综合失衡未必一定发生，但传统体制下的速度型经济发展战略却使这种可能性转变为现实必然性。由于多年来，我国实行速度型经济发展战略，重速度、轻效率；重数量，轻质量；重投资，轻技改；重扩大再生产，轻简单再生产。改革17年来，随着经济主体多元化，政府投资主体也分解为中央政府、地方政府和国有企业三大投资主体，但相应的投资约束机制并未随之建立，各级政府强烈的政绩观念和各主体的“投资饥渴”，促使投资规模超常增长。
以投资扩张为典型特征的速度型经济发展，在国民收入分配格局变化的背景下，导致政府储蓄—投资流量的失衡和企业储蓄—投资流量的失衡，经多重传导机制最终形成财政赤字与信用膨胀。
政府储蓄在国民收入分配比重不断下降，政府储蓄份额下降意味着政府投资财力不断收缩，而求速度、重数量的经济发展战略却使政府投资事权范围呈不断扩大态势，结果政府的投资支出事权大大超出其可支配的投资积累财权，形成巨额财政赤字，而财政赤字又借助向银行透支和借款、通过专业银行直接对国家安排的投资项目发放贷款，迫使银行放贷弥补财政“三欠”等手段转化成中央银行货币发行超经济增长。由此可见，我国财政政策与货币政策间存在着内在联动机制，且呈现货币政策从属依附财政政策的典型特征，而中央银行和专业银行的不独立，各级政府和财政部门则为联动机制的运行提供了制度前提。
企业储蓄积累能力日益萎缩，而放权让利改革中的预算软约束又滋生了其内在扩张冲动。在各级政府干预下，迫使专业银行超额放贷，进而迫使央行货币供给超经济增长。可见，在财政政策与货币政策协调配合的制度基础缺陷下，速度型经济发展战略从根本上导致了财政赤字膨胀与信贷失控。这对国民经济生活又产生了诸多负面效应，突出表现为：其一，导致国民收入在价值形态上超分配，加剧通货膨胀；其二，酿成微观经济的诸多痼疾：资本金不足，流动资本严重短缺；战线长，效率低；生产技术水平落后；企业内部积累机制空置。
综上所述，可以得出如下认识：（1）我国“两大政策”属于扩张性财政政策与扩张性货币政策，二者在宏观调控中根本不可能协调配合；（2）“两大政策”不能协调配合的根本原因在于缺乏二者协调配合的制度基础；（3）制度基础缺陷下的速度型经济发展战略是导致财政赤字膨胀、信用失控的直接原因；（4）现行体制背景下， “两大政策”是一种联动机制，并呈现货币政策从属依附于财政政策的不合理性特征。
二、构建“两大政策”协调机制的着力点：推动制度创新力度
构建市场经济下“两大政策”协调配合的新机制，必须重建两大政策协调配合的制度基础，转变速度型经济发展战略和粗放型经济增长方式。经济增长方式转变的关键在于经济体制的转变，没有经济体制的转变就不能实现经济增长方式的转变，而转变经济增长方式，从粗放转向集约，从数量转向质量，从速度转向效益的根本出路在于改革经济体制。从这层意义上讲，深化体制改革，进行制度创新是“两大政策”协调配合的改革基点与着力点，改革的核心在于创建与市场经济内在要求相适应的现代企业制度与现代金融制度。因为，经济运行的微观基础不是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济法人主体，不具有硬性预算约束机制是财政政策与货币政策无法协调的深层制度归因。所以，建立产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度也就成为构建财政、货币政策协调配合新机制的一个关键着力点。同时，中央银行行为非独立化，货币供给从属货币需求，专业银行资金供给色彩浓重、金融市场发展残缺是财政、货币政策无法协调配合的又一深层制度原因，加快金融体制改革，创建现代金融制度就成为构建“两大政策”协调配合新机制的又一关键着力点。
制度创新需要相应的条件，总结十多年企业改革与金融改革过程，可以发现，制约国有企业制度和金融制度创新的最大障碍在于两个“刚性粘合”，即国有企业的资金需求刚性和国有专业银行的资金供给刚性，在企业高负债的条件，银行不惜高成本筹资保企业的资金需求。产生两个“刚性粘合”，有体制的、历史的、政策的多种原因，其中，企业不具有破产和职工失业的社会保障制度，则是一个硬制约原因。在过去17年的改革中，我国传统的财政保障机制已经冲破，而新的社会保障机制尚未建立起来。因此，要实现“两大政策”协调配合，创新现代企业制度与现代金融制度，第一步就必需根据五中全会提出的“建立健全社会保障体系”的要求，为企业实现破产和资产重组，为专业银行转变成真正的商业银行创造条件。
那么，社会保障制度由谁和用什么办法来建立？传统的办法，一是由财政拿钱，但是，从目前财政的实际情况看，财力不足，一时难于奏效。二是企业自筹一点，职工个人拿一点，目前已经开始这样做了。然而仅靠这一办法，积累速度太慢、数量有限，难于适应改革发展的要求，实际上远水不解近渴。因此，在经济、金融体制改革的关键时刻，是否应该改革传统的思维方式，解放思想，在扩大金融功能上做文章。所谓转变思维方式，解放思想，就是现在用拿贷款保稳定、维持旧体制的办法，改为拿贷款“买”改革，“买”发展，“买”一个新体制、新制度。用发展的观点看问题，前者实际上是积累矛盾的消极办法，而后者则是消除矛盾的积极之路。如果说在80年代初，银行功能突破了传统的短期信贷领域，由狭隘流动资金贷款进入中、长期信贷领域，产生了巨大的和积极的作用，可以称作我国银行功能的第一次革命，那么现在用金融手段协助国家尽快建立社会保障制度，使银行功能进入社会保障领域，可以说是银行功能的第二次革命。
上述思路的原则设想，就是银行在每年新增贷款中划出20%，财政发行“国有企业转机建制特种债券”，由银行购买，同时建立一家社会保险银行，管理经营这笔资金，用于解决破产企业的职工保障问题，财政再从国有企业资产重组的增值收益中逐年收回发行的“国企转机建制”特种债券。实际上就是用这种办法，对一部分信用关系进行重组，由现在银行—企业的信用关系，转变为银行—财政—企业—财政—银行的信用关系，达到资金性质归位。实施这一改革举措，将有利于缓解企业与银行间的资金需求与供给的“刚性粘合”，成为国有企业转机建制、专业银行向商业银行转变，中央银行进行间接调控的“启动器”，为“两大政策”的协调配合构建起步的制度条件。
三、近期若干政策建议
在加大推动制度创新力度的基点上，近期能够和应该启动的措施，似应围绕“两个转变”，从计划、财政、金融、投资企业和收入分配体制着眼，实行以建立和发展市场经济体制为目标的综合配套改革。从财政政策与货币政策的衔接机制角度出发，提出六项建议：
1.实行有利于建立“分财与分险”对称机制的利率政策，逐步实现储蓄结构多元化，使资金性质多元化的储蓄存款，能够进入与资金属性相称的消费品市场、国债市场、企业债市场、股权市场和银行储蓄市场，以利于改变居民高债权、国家高债务、银行高利率、企业高成本的信用格局，构建有利于扩大社会投资，降低融资比例的运行机制。
2.实行有利于构建资本市场健康发展的基础条件，加大发展共用资金力度，培育机构投资主体。当前似应从建立储蓄转向投资的市场经济机制出发，建立多样化的专项投资基金，以利于信托业的规范发展和提高资本市场的机构投资比例，为资金市场化创造现实基础。
3.启动以产权为核心的国有企业制度和银行制度改革，重建银行与企业的信用关系，逐步构建信贷资金“借贷制”，摒弃“供给制”以抑制金融资产和企业负债的相向膨胀，化解银企之间的“刚性粘合”，为银行的产品化资金转向商品化资金和企业的资产经营转向资本经营，创造制度基础。
4.规范政策性金融机构的资金来源，加速政策性银行的性质、职能归位，切实防止政策性银行行为商业化。近期可以考虑每年新增财政性存款和邮政储蓄存款的30%，转为政策性银行的资金来源，以保证其能获得一笔低成本的稳定性资金来源，为实现保本微利经营创造必要条件。
5.建立国债、公司债与货币供应量、贷款规模相向制衡体系，防止信用超经济扩张，保证在银行调整金融负债的同时，能够相应调整资产规模。现阶段国债虽然存在协调财政货币政策的作用，但是，发挥协调衔接“两大政策”功能的前提，完全在于是否存在抑制国债规模单向扩张的机制。
6.加快计划投资体制改革步伐，当前似应根据国家财力可能承受的限度，逐步退出竞争性产业部门，缩小基础性产业部门的投资，集中财力加强公共性产业部门和垄断性产业部门投资，尽快达到同目前的财权与事权相对称，保持国家投资规模与财政收入占“两个比例”的水平相适应。
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