中国农村土地制度及改革研究——制度博弈的核心问题解读，本文主要内容关键词为：制度论文,中国论文,农村土地论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公平与效率
改革开放以来，中国的农地制度演变似乎总是围绕着“公平”这一主线，而“效率”仅作为公平的依附物，时不时地想摆脱公平的束缚，但当它远离主线一定位置时，便失去继续前进的能量，甚至又会被吸附回来。在土地权力由国家转移到集体的承包责任制初期，土地依村庄人口均分实现了中国历史上绝无仅有的农地占有及使用公平，但因村庄人口的变化，这一公平仅仅只是某一时点上的公平，而常态总是偏离公平点，于是乎便有了“大稳定、小调整”制度。产生这一制度的动因，姚洋认为土地制度的选择是一个风险分摊、收益与谈判成本和效率损失之间的权衡过程，因此，以均地为特征的土地制度有其合理性，是一个理性的集体行动。[1]但依村庄人口均分的土地分配原则却带来了农业效率的损失，如1980年代后期农业产出的下降或长期徘徊不前。此外，如滥挖、乱占导致的生态危机，特别是村集体组织在土地调整中的随意性及“寻租”行为，也在一定程度上积累了大量农村社会矛盾。针对这一状况，2003年出台的《农村土地承包法》试图通过在集体内部平均分配土地承包经营权维持“公平”，同时以土地流转权的实现而摆脱“效率”困境，特别是2004年国家又出台了截断“小调整”的文件，试图在某一时点相对公平基础上以促进土地流转、进而提高效率。能否实现“公平”与“效率”的兼得问题，也就成为学术界争论的一个焦点。对这一问题有代表性倾向的观点主要有：一是以秦晖为代表的对土地分配公正原则的质疑；二是以姚洋为代表的“公平”对“效率”抵消的观点；三是以黄少安为代表的“效率”与“公平”二者皆难得的观点。
秦晖认为，当今中国不存在如发达国家所面临的那种“效率与公平(结果平等)的两难选择”，在当今中国，公正至上，效率即在其中。农村改革中产生的种种影响资源配置优化与效率的问题，不少与土地问题上的公正原则受破坏有关，[2]与“是否分家”不讲民主、“怎样分家”不讲自由有关，将本来很容易达到公平的土地权利分配人为复杂化，使得“现状”离“起点”(公平)趋远。如他引用的资料表明，1990年代初中国农户实际使用土地分配的基尼系数达到了0.41，1995年的基尼系数在土地重分过的地区达到了0.47，没有重分过的地区最高达到0.58。[3]姚洋通过对江西和浙江调查资料所进行的实证研究表明，地权稳定性对土地投入和土地产出确实存在着显著的正向效应，而且更自由的转让权更能增加产出水平。[4]同时，他也认为，更加个人化的土地制度会降低农业生产效率，但这种效率损失可能被农地制度的社会保障和失业保险功能所抵消(具体的影响又难以估计)，而且这后两种功能对整个社会的稳定具有重要作用。[5]至于土地的公平分配问题，他认为，公平是土地集体所有制所赋予农户不可剥夺的权利，即使社会保障不再是一个问题，单是对公平的追求也会导致土地的调整。既然成员权保证每个人对集体土地享有同等的权利，我们就没有理由指责农民对公平的要求。[6]黄少安认为，农地均分承包的制度安排只追求起点的相对平等(在集体经济组织内部)，而希望通过稳定承包经营权获得过程的效率(承包期内)。但土地的均分承包是以产权不清晰为前提，以破坏产权排他性为代价的。“效率”则需要通过清晰界定产权、增强排他性来实现。因而“公平与效率”的目标在实现手段上是冲突的。通过农地的均分承包，与其说是保障了公平，不如说是保障了农民的普遍就业，特别在国家经济已处于托达罗“起飞”阶段，以牺牲农地“效率”换取“稳定”，不仅效率的损失不可避免，而且对农民而言也是非常不公平的。[7]
对农地“公平”与“效率”的讨论，往往又与农地的生产功能和保障功能联系到一起，形成两个命题：一是土地的公平分配是为了保证农地保障功能的发挥；二是土地的保障功能阻碍了农地生产功能的发挥，即效率的提高。
温铁军认为，自包产到户后，由于国家事实上不再承担农业投入和农村公共品开支，造成农民的社会保障转由村社承担。村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障，这样就形成了土地的双重功能，即农业生产和农民的社会保障。而且，随着农村实际人口的增长，加之城市化过程中征地及产生的失地农民人数的增加，使得土地的功能越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主。[8]这一观点虽然得到学术界的普遍认可，但对这一现象表面“公平”之下所隐含的极大不公平也招致一些学者的批评。如姚洋认为，以“土地保障”替代农民的社会保障，这本身就是政府推卸责任的失职，而不应成为“地权归农”的借口。同时，一些学者认为，在现行土地制度下，农民经营土地规模狭小，土地细碎化程度高，农业经营的收入功能弱化，而且土地流转难以大规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下，农业经营的收入功能弱化。另一方面，由于农村尚未建立完备的社会保障体系，就是大量转移到城市的农村劳动力也因就业不稳定，不能享受城市的社会保障，农村土地的社会保障功能凸现，且在短时期内这一功能还无法被完全替代。[9]这样，就在农地的“公平”与“效率”之间形成冲突。
二、权利与利益
在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、农村集体和农民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，构成了农村最基本的社会经济关系，而这一关系被聚焦在“征地”、“小产权房”及农民宅基地等问题上。
首先，就农地征收中的问题来看，主要有：一是改革开放以来的三次(1980年代、1992年前后和2000年至2003年上半年)大规模征地，造成耕地锐减，且闲置浪费严重。仅以开发区建设征地为例，据2003年初国土资源部的统计，在全国省级以上900余个开发区中，国家批准规划的近3000万亩开发区，当时开发面积仅占规划总面积的13.5％。二是失地农民大量失业，引发了大量社会矛盾。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万人～5000万人。[10]国家农调队对云南省的调查表明，高达24.6％的失地农村劳动力处于“赋闲在家”的状况，并且失地农民就业质量不高，相当比例已经接受就业安置的失地农民隐性失业严重。[11]与此同时，征地引发了大量社会矛盾。在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置等引发的上访和群体性事件逐渐增多，给农村稳定造成隐患。“失地农民群体”正在形成，而且有不断扩大的趋势。一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视。有些地方甚至在征地过程中非法动用警力，与农民发生暴力冲突。近年来，农村的群体性抗争中，60％与土地有关。因而，有学者指出，土地征用问题已经成为农民维权抗争的焦点。[12]三是农民在征地中利益损失严重。被征用土地的收益分配格局是，地方政府占20％～30％，企业占40%～50％，村级组织占25%～30％，农民占5％～10%。[13]在征地补偿中，农民获得土地交易收入的5％～10%，集体获得约25％～30％，各级政府和土地管理部门获得60％～70％。[14]名义上属于农民的土地，几乎被无偿剥夺。据党国英的研究，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51 535亿元；仅以2002年为例，农民无偿贡献的土地收益为7858亿元，相当于无偿放弃了价值26万亿元的土地财产权(按照当时银行利率3%计算)。而从有关数字看，自从国家实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。[15]据陈锡文等人的研究，1987年至2002年全国非农占用耕地直接获取农民土地净收益高达30000亿元。新中国成立以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。四是土地市场无序混乱。由于农地的农转非只有在国家征收后进入市场才算合法，而这一过程中的“暴利”被政府和开发商所获，失地农民所获甚少。国务院发展研究中心一项研究表明，农民和村委会只能得到土地出售价格的10％～15％。正是由于这种强制交易利益分配的过于悬殊，一方面引发农民与基层政权的冲突，另一方面又激励出一个“灰色市场”，非法交易集体土地、直接出卖土地、变相买卖土地等违法违规现象普遍存在。
造成这一现状的原因，众多研究认为，除农地产权不清外，行政权力的过度使用，严重侵犯了农民的土地权益，[16]是现行征地制度的最大问题。[17]政府滥用征地权的根本原因就在于，政府具有既是管理者又是用地者的双重身份。[18]归根结底，在于政府(或部门)利益、甚或官员的个人私利。政府进行土地征收往往是在“公共利益”的背后隐藏着一个巨大的诱因，即土地出让收益的70％归地方政府(《土地管理法》规定)。在出让价格一定的情况下，政府对土地征收补偿得越少，其获得的利益越多。再者，征收土地搞建设往往是政府或官员大搞“形象工程”、“政绩工程”的最佳方式之一，也是一些官员借机“寻租”的“肥差”，“寻租”、腐败、权力滥用往往与政府行为共生。[19]土地问题显示了中国转轨过程中一个尴尬的局面：法律既不能约束政府的行为，也不能约束基层社会的行为。在土地问题上，农民、村庄、基层政府实际上处于一种无规则的博弈状态之中。[20]“公共利益”模糊——博弈目的不明确，各利益主体力量不均衡——博弈主体不平等，法律规定不当与法外行为并存——博弈过程不合理，农民权益受损、社会问题严重——博弈结果不和谐。[21]权力租金替代了权利租金。[22]
其次，“小产权房”问题突出，农村宅基地使用制度矛盾重重。按照《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设用地”、“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地”。但在农地征收中，农民收益过低，这就促使村庄和乡镇联合起来，违反现行法律规定，在集体土地上自行建房销售，并向购房者发放由乡镇政府制作的“房产证”。近年来，由于房地产价格暴涨导致这种“小产权房”发展迅速。据调查，涉及城市居民和公司拥有的“小产权房”已达到现存全国村镇房屋建筑面积的20%以上，在一些城市“小产权房”占城市住房总面积的比重不断提高，如北京的占比达20%，深圳的占比高达40％～50%。[23]“小产权房”违法，但却涉及众多人的直接利益，对此如何处置，已成为一个难题。
第三，从现行的农村宅基地使用制度来看，由于农地集体所有的法律规定，耕地和宅基地的紧密关系，宅基地必然离不开集体所有制的产权框架，导致农民使用的宅基地和附着其上的房产在权属上归不同主体。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需将宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，就不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。在现实中，这一制度也面临着一系列的问题和矛盾。一是强调“一户一宅、面积限额”的政策并未达到保护耕地的目标，而且出现与城市化发展相悖的结果。1996-2006年，我国城市化率每年增长1.34％，农村人口减少了1.23亿人，人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩，新增加的100万亩村庄用地中80％为新增宅基地用地。宅基地超标和“一户多宅”的情况普遍存在。[24]二是宅基地不能充分流转和正常交易，造成宅基地大量闲置，同时隐形流转和交易大量存在。由于大量农村劳动力外出务工，农村“空心户”和“空心村”现象普遍。据估计，全国2亿亩农村宅基地中有近2000万亩处于闲置状态。同时，现行制度虽然强调“农民住宅不能向城市居民出售”、“不得向外村人流转”，但现实中这些“灰色交易”又大量存在。[25]对宅基地限制交易的制度也是招致学界批评的另一焦点，认为这一制度既不符合法律的公平正义，不能以法律限制来实现对弱势群体——农民的“特殊保护”，也不符合社会的公平正义，不应以出生身份成为分配社会资源的依据。[26]三是宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成农民财产利益损失的一个重要因素。这一制度与促进农民财产性收入增长的意愿相冲突，与完善社会主义市场经济制度的取向相冲突，与集约节约利用土地资源相冲突。[27]
三、农地制度改革，何为良策？
学术界对我国农村土地制度及改革以及相关问题进行了大量的研究，众多的研究可汇集成一句话：问题是严重的，原因是清楚的。但就现行农村土地制度如何进行改革，学术界有不同的观点，一些人主张私有，一些人主张国有，一些人主张完善，可谓“极端”与“改良”并存。
第一种观点主张农村土地私有制。主张土地私有制以杨小凯、张五常、文贯中、黄少安等为主要代表。如杨小凯(2002)认为，中国目前存在的“三农”问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。中国共产党夺取政权前后进行的土地改革，开创了政府侵犯财产的惯例，对中国经济的发展有极深远的负面影响。土地私有化有两个最主要的标志：一是无限期可继承的所有权；二是可以自由交易租赁。土地私有化后，政府可以收到可观的交易税和财产税。同时，对土地的管理也容易纳入到法治化轨道。文贯中(2005)认为，现行的农村土地承包责任制本来只是一种临时性的、与市场经济内在要求冲突的、世界上独一无二的制度安排，因而希望将这一制度安排永久化，是有悖于人类历史发展经验教训和智慧结晶的，是一种不彻底的改革，是平均主义与效率之间妥协的产物。土地私有是市场经济的必要条件，当然私有制并非十全十美、无懈可击，因而对土地私有也不能求全责备。张五常(2004)也认为实行土地私有以后可以解决许多问题，如解决目前各级政府的财政困难、减低和简化复杂的税收制度、增加制度改进等。[28]黄少安(2008)认为，试图在维持农地产权不清晰的状态下实现公平与效率，实际上是不可能的，因而政府首先应承担起农村社会保障的责任，解卸土地的保障职能，还农民以土地所有权。而一位曾经当过十年乡党委书记的张新光认为，现行的农村土地制度安排，实际上是城乡两大利益集团直接博弈的结果。中国的农地集体所有权模式至今还没有与世界接轨，根本症结就在于我们对历史问题错误的解读和受僵化的政治意识形态影响。农地私有制有利于农民加强对其土地权益的自我保护。[29]
同时，一些学者也明确提出反对农地私有化。其理由也多种多样，主要有：现行制度能够做到公平与效率的兼顾，特别是能够保证农地农转非后的增值为全民所有；从历史的角度看，土地私有会导致土地兼并并引发严重的社会冲突和动乱，中国近代的衰落就是实行了土地私有制；从人多地少的国情出发，认为土地私有化所导致的无地农民难以处置；土地私有化会导致大面积的贫民窟；土地私有会导致城市化过程中的土地浪费；等等。温铁军认为，在中国大多数农村，土地已转化为农民社会保障的情况下，靠私有化促进土地集中、实现规模经营的逻辑是似是而非的，解决中国的“三农”问题不能简单地套用这一西方的理论逻辑，因为这一逻辑还缺乏发展中国家和东南亚国家成功的经验依据，倒是教训不少。……如果任由土地私有化和自由买卖，那么，其结果非但不是快速、低成本地实现工业化和农业现代化，反而是一方面农村凋敝，小农破产，无地则反；另一方面，失地农民大批涌进城市而难以就业——实现的不是城市化而是城市贫民窟化。[30]……我们之所以至今还没有出现循环往复的以土地为中心的农民革命，也主要在于中央反复强调并且落实了基本制度30年不变以至长期不变的政治承诺。[31]而另一位曾是乡党委书记的李昌平也明确反对土地私有化，他认为：中国农民中的绝大多数没有私有化的要求；现有农村土地制度并不影响土地使用权的流转；当今在权力集团化、个人化、私有化的农村社会里不可能公正地推行土地私有化。[32]
第二种观点是主张土地国有化。主张土地国有化的代表人物主要有陆学艺、党国英、袁天勇、张德元等。他们认为，应废除土地集体所有制，实行一切土地国有制，赋予农民“永佃权”，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地。实行土地国有化，首先符合社会主义公有制的传统理论，避免了土地私有化可能带来的意识形态方面的争论，相对降低了改革的政治成本。其次，实行土地国有化，强化了国家对土地的宏观调控权，可更加有效地遏止土地产权市场化改革后出现的土地兼并等社会问题。[33]第三，实行土地国有化，有利于土地产权流动、重组。第四，实行农村土地国有、农民“永佃”，可使乡村等各级组织失去以土地为依据乱收费的基础，可有效制衡低价征用土地、随意调整承包地、以地乱收费等地方政府和村组织的不合理权利和行为。[34]
农地国有化观点也与一些学者的思想相背离。姚洋(2000)认为，中国农村改革的一大特点就是国家从农村基层制度建设领域的逐步退出，从而有了农地制度的自发性创新，其演变的基本方向应当是高个人化程度。
第三种观点是主张在现行的土地承包法基础上完善土地承包经营责任制。一些学者或认为实行农地私有的条件并不成熟、[35]或认为土地私有不符合中国人多地少的国情、[36]或以调查资料为据认为当代农民没有对土地私有的要求、[37]或认为土地私有政治风险及社会风险太高、或认为实行农地私有或国有的制度转换和运行的费用巨大、[38]或认为土地私有不能解决所有问题。如陈锡文认为，相对于土地的使用效率而言，确保土地对于农民生存的基本保障作用，是农民更为基本的权益，也是现阶段整个社会对于农村土地更为基本的要求。秦晖(2007)认为，关于土地私有制的争论意义不大，原因是目前我国农民的地权现状还达不到起码的要求，不仅谈不上“所有权”，而且“使用权”往往也有名无实。因此，保护农民地权必须从最基本的“底线”做起。
四、结语
虽然公平与效率的协调或均衡问题，确实是影响当代中国农地改革的重大问题，但核心的问题不在此，而在于土地当前或潜在利益的分配。改革开放三十余年来，虽然国家经济已有了很大发展，但与此形成的既得利益集团，特别是地方政府，凭借其强势地位、甚或说权力，对这块国家现存最大的蛋糕(“国企”已降为其次)必然有着非常强烈的分割欲望和能力，由此也构成了农地制度有进一步实质性改革的强大阻力。因此，无论是“私有”、还是“国有”的改革方案都难以成为农地制度博弈的均衡点，“改良”仍将是农地制度变革的基本方式。而当前亟待解决的重点问题，当属土地“政治”和“吏治”，应限制公权力对农民土地权利的肆意侵夺。核心是土地增值利益的分配，应更倾向于“三农”。长远来看，农地制度的变革最终受制于整个社会在市场化进程中的民主化、法治化水平。
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