广西水利工程管理局 广西南宁 530023
摘要：广西自1997年启动标准海堤建设以来，通过实施“以奖代补”政策，标准化海堤建设取得长足进步，海堤建设也积累了不少有益的经验和做法。由于资金投入不足、项目征地拆迁困难、管护体制机制不健全等原因，广西标准海堤建设可持续发展仍面临巨大挑战。对此，本文结合平时工作经验，从“因地制宜，科学制定海堤建设标准”入手，提出加快标准海堤建设的一些粗浅建议。
关键词：标准海堤 管护体制 征地拆迁 资金
一、前言
广西沿海地处祖国南疆，东起与广东接壤，西至中越交界的北仑河口，大陆海岸线长1595公里，属亚热带气候区，热带气旋频繁，经常遭受风、潮、洪等自然灾害袭击。沿海地区现有海堤360处，总长1231公里，排水涵闸1655座。这些海堤保护人口257万，耕地面积123万亩。1997年，广西通过实施“以奖代补”政策，完成了15公里的标准化海堤建设，标准化海堤建设自此拉开序幕。目前已建成标准海堤243公里，未达标长度936公里，占海堤总长的76%，每遇台风暴潮，沿海地区人民生命财产损失重大。据不完全统计，1951-2012年间，农田受灾面积累计达1787万亩，房屋倒塌32万间，受灾人口3388万人，死亡人数604人，溃决海堤长度1552公里，直接经济损失121亿元。
二、海堤建设工作主要做法和经验
（一）按照基建程序要求，严格执行工程开工审批制度。抓好工程设计审批等前期工作，把好工程设计质量关。严格工程概算审批，加强工程投资规模控制。落实工程建设管理用地，严格按照基建程序要求，实行项目法人责任制、工程招投标制，落实工程质量监督责任制，及时签订水利工程质量监督书，形成政府部门监督，项目法人负责，监理、设计、施工等各方保证的监管体系，确保工程质量和施工进度。
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（二）转变传统岁修海堤思路，牢固树立标准海堤建设新观念。1997 年11 月，自治区出台了《广西海堤工程标准化建设奖励投资实施办法》，实行先建后奖、多建多奖、少建少奖的“以奖代补”投资政策，把单一由国家投入变为多渠道筹措资金，使资金纵向流动与横向流动相结合，变被动投入为主动投入，变修修补补为按标准全面规划建设，充分调动各方增加投入进行海堤建设的积极性。
三、当前存在的主要问题
（一）现有海堤建设标准较低。广西海堤工程大部分是建国前修建，建国后修建海堤工程大多建于六、七十年代，主要靠当地群众投工投劳，就地取土填筑，缺乏科学系统的规划设计和施工组织，堤防填筑方法不规范，工程质量参差不齐，加之日常维护不到位，经常受潮水侵袭发生坍塌，难以抵御台风暴潮的袭击，普遍存在工程防御标准低等问题。
(二)海堤工程资金投入力度与建设任务不匹配。根据上报水利部汇总的海堤建设总体方案，“十三五”期间广西将主要对108处海堤进行标准化建设，规划建设海堤总长821公里，匡算总投资为108亿元。中央安排广西海堤建设资金按1∶1比例配套，中央资金占计划投资50%，自治区资金占25%，市县配套25%。鉴于当前广西财政状况，若按目前的年投资规模，完成重点海堤工程达标建设任务则大约需要50年，难以满足经济社会发展需要。
(三)项目征地拆迁难度大。我区海堤工程建设过程中，大多数项目均涉及到征地拆迁工作，从项目实施情况来看，征地拆迁工作均不同程度的遇到各种阻力，其主要原因是：1、不同行业征地拆迁补偿标准不一致，铁路、公路等行业补偿标准高于水利（公益项目）补偿标准，不同行业的补偿差别直接造成了被征地群众的抵触心理。2、沿海地区群众海水养殖业较多，经济效益好，群众对征地拆迁补偿相应要求较高，如北海七星江海堤整治加固工程，涉及虾塘征地补偿费用较农业养殖补偿高几倍，征地拆迁费用高，从而严重影响了工程建设进度。3、相关职能部门配合协调不够，难于形成工作合力，导致征地工作十分被动。4、失地配套政策滞后导致群众疑虑心理难以消除。
(四)海堤工程管护体制机制不健全。目前广西大部分海堤工程均不同程度的存在着重建轻管，管护人员不足，管护经费难以落实等问题。由于大部分海堤工程没有划定工程管理范围和保护范围，工程建成后难以进行规范管理。部分虾塘主违规占用海堤管理范围建塘，或直接把海堤工程当作虾塘塘基，使海堤常年浸泡于虾塘水中，严重影响了海堤工程安全。同时，工程维护和运行管理费征收比较困难，工程管理人员工资福利待遇差，海堤工程的维护和运行管理费只能靠上级水利部门下拨补助资金维持。万亩以下及部分万亩以上海堤主要由乡镇一级委托村委管理，无专职管理人员，无工程维护经费。
四、加快广西标准海堤建设的有关建议
(一) 因地制宜，科学制定海堤建设标准。要针对北部湾气候和风暴潮特点，充分考虑近年来气候变化最新特征，积极借鉴国内外海堤建设经验，在国家《堤防工程设计规范》的基础上，结合广西沿海实际，根据海堤工程保护对象的重要性和保护耕地、人口数量的多少科学确定防潮标准，提出规划加固海河堤的意见和相应的技术标准，明确标准海堤建设任务。
(二) 加大资金投入，确保海堤建设进度。建议中央加大对广西海堤工程建设投入力度，降低地方配套资金比例。考虑到广西的实际情况，建议国家按照西部民族区域地区的投资政策，加大对广西海堤工程建设资金投入力度，以中央投资80%，地方筹措20％比例安排项目资金。另外，要彻底转变治理观念，不断拓宽投融资渠道，积极引导社会资金参与海堤建设，在争取国家投资的同时，加大自筹资金力度，确保海堤建设稳步推进。
（三）多措并举，切实保障失地群众基本生活。一是建议从国家层面推动不同部门行业征地拆迁补偿标准均一化，并根据经济社会发展水平适时适度提高补偿标准。二是完善服务，增强失地农民内生发展动力。通过就业技能培训、小微贷款、金融补贴和创业指导等方式，加大对失地农民的帮扶。三是注重创新补偿模式和安置方式，尊重群众意见，倾听群众心声，切实保障群众基本生活。
（四）建立健全海堤管护体制机制，促进海堤管护法制化、规范化、制度化。按照《水法》、《防洪法》等法律法规要求，制定符合广西实际的有关法规，明确管护责任主体，提高海堤管护水平。稳步推进海堤管理和保护范围划界确权，明确水行政主管部门的管理职能。将海堤维修、管护、人员工资等经费列入公共财政预算。对有收益的堤段，要明晰其产权归属，将一定比例的收益投入到日常管理当中，满足防洪挡潮工程正常安全运行经费需要。
（五）注重生态，统筹推进海堤建设与生态环境保护。加强规划引领，将海堤建设纳入国土规划、城乡建设、生态环境改善和可持续发展的大局中加以考虑。设计、施工方案要结合当地海岸地形情况，合理布置海堤轴线，尽量绕开防护林、红树林生长地和河流入海口湿地，减少对当地自然环境的影响。
五、结语
标准海堤建设有利于提高抗台风抗海潮能力，可有效保护沿海群众生命财产安全，是一项民生工程幸福工程。正视当前标准海堤推进过程存在的问题，抓住北部湾经济区繁荣发展的大好机遇，各级各部门需群策群力，用好用足中央政策，完善和创新体制机制，争取各方资金，注重生态环境，推动标准海堤建设可持续发展，努力将标准海堤打造成沿海群众的 “海上长城”、“民心堤”、“致富堤”、“观光堤”。
论文作者:夏自能
论文发表刊物:《基层建设》2016年10期
论文发表时间:2016/8/3
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