绩效预算运行机制内外影响因素的系统分析与互动研究，本文主要内容关键词为：互动论文,绩效论文,运行机制论文,系统分析论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前绩效预算研究和实践的侧重点，一是制定年度绩效计划；二是提交绩效报告；三是进行绩效评价；四是反馈绩效评价结果。它注重集中在流程上的线性研究和实践，而对绩效预算的系统的运行机制和微观技术层面的分析工具缺乏深入研究，这就使得绩效预算的实施存在一定的问题。
一、实施绩效预算时存在的问题
绩效预算具有财政目标和财政总额集中控制、支出灵活、绩效指标易量化的特点，但在具体实施过程中易出现技术评价困难、行政部门和立法部门难以协调等问题。之所以如此，是由于绩效预算尚未在运行机制上构建一套系统的框架来保证制度本身的运行。主要表现在：(1)实施绩效预算时，在法律、政治制度、市场预测和新公共管理政策上没有具体的措施、规范来支持和引导；(2)在绩效报告、绩效合同、绩效审计、管理流程再造上没有系统进行考虑，没有配合好四者的协同关系、激励机制和保障制度；(3)在绩效评价指标体系、评价标准和计量方法上未能突破传统的体系，从而给具体实施带来技术障碍。然而，若对绩效预算运行机制的框架进行分析，对管理流程和技术指标进行创新设计，即可有效地解决这些问题。
本文试从分析绩效预算运行机制的影响因素入手，结合宏观政治经济框架和微观层面技术工具，用制度和市场来促进技术，并通过技术工具对制度进行规范、引导和约束，使之相互作用，以促进绩效预算制度的完善和发展，加快推行绩效预算的实施，保证良好的实施效果。
二、绩效预算运行机制的影响因素分析及三层面运作
绩效预算运行机制是指保障绩效预算制度实施和运行的内在机能及其运行方式，是影响这种运动的各种内外因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理。实施绩效预算是一项系统工程，各种因素相互联系，相互作用。要保证绩效预算顺利高效实施，必须协调绩效预算运行机制的各种因素。绩效预算运行机制包括内外部因素(图1所示)，内部因素主要包括绩效合同、绩效报告、绩效审计和组织流程再造，外部因素包括政治制度、市场、法律和新公共管理政策。这些内外部因素共同作用于绩效预算的三个层面：宏观层面的总财力约束、战略层面的资源配置和利用、运营层面的高效执行[2]。
图1 绩效预算运行机制系统图
(一)影响绩效预算运行机制的内部因素
1.绩效合同[3]
在传统预算中，预算部门和支出部门之间没有明显的合同关系。绩效合同在绩效预算中是一种绩效协议书，即由核心预算部门(尤其指财政部或者预算管理办公室)同各部门即支出机构之间签订的绩效合同，也有部门内部各部部长与其下属的主执行官(chief executives)之间的预算协议。签订绩效合同对于实施绩效预算意义重大，绩效合同将传统预算中存在的隐性合同转化为显性合同，从而将公共预算转变为一种合同预算。在绩效预算中，各个组织之间的预算关系从一种等级制的关系转变成为平等的讨价还价的合同关系。这种基于平等、共同协商签订的合同更容易得到执行，并减少执行成本。
2.绩效报告
绩效报告中的年度绩效部分是对管理者、决策者和公众的一种反馈，报告所花费资源和取得的成果，就是如何完成原始目标。项目管理者最好能更加定期地获得此类信息，最少也需提供一个成果的年度总编和报告。政府绩效要求任何支出机构在报告时，应该将绩效评价信息和项目评价结果联系在一起，并且必须和以前的绩效计划目标相一致。在对绩效进行评估和报告的时候，必须紧扣开始在绩效合同中设定的结果，而不能偏离。这就是绩效预算中的一种至关重要的内控机制。在评估过程中，绩效报告制度是部门实现内部控制、自我约束的一种重要的机制。
3.绩效审计
审计作为一种控制手段，是一种事后监控。它是与绩效预算的实施相结合的，在所有实施绩效预算的国家中，都广泛地开展了绩效审计。不同国家实施绩效审计的共同特征是：首先，都有严格的立法，以此来保证绩效审计的权威性；其次，各国的审计机构都是独立于政府机构的，因此，他们的审计结果相对比较公正。绩效审计也被称为“3E”审计，主要是指对经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)进行的审计。绩效审计要更好实现其功能，首先需最大限度培养职员的能力；其次要建立并遵守基础财务会计和管理的统一透明的标准以及程序性规则；最后对财政信息系统的控制要实现标准化和集中化。
4.公共预算部门组织流程再造
绩效预算中的部门组织再造是基于大幅提高公共预算部门的组织效能、效率、适应性及创新能力，通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化[4]等，来对政府公共组织进行根本性的转型改造。
(二)影响绩效预算运行机制的外部因素
1.政治民主制度
公共决策是社会各阶层、各利益集团在政治市场上的博弈过程，通过博弈达到利益均衡，这个均衡的利益才是“公共利益”。在绩效预算中政治家在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用。预算决策的整个过程应有广泛的社会参与，专家、技术官员、政治家以及社会舆论参与的程度越高，预算中社会意愿的反映程度就越高。预算在民主的前提下讨论和辩论的越充分、透彻，预算的安排就越合理，公共意志表达得就越充分。因此，绩效预算应该在广泛的政治民主、社会广泛参与的基础上进行。
2.法律约束
对于绩效预算的第一个层面——总财力约束，可以借助法律条文来加以支持。做好相关立法工作，编制有效的外部审计法案，将绩效预算制度的实施程序，部门责权范围等问题在法律中做出明确规定，为制度实施提供法律依据；通过依据宪法、法律来实现公正合理的公共预算管理，防止腐败，避免公共利益被政府的自我利益侵占。
3.市场导向
绩效预算是市场经济条件下一个国家预算制度改革的方向。从世界历史发展过程看，二战以来60多年的世界经济实践表明，市场在资源配置、促进社会生产力发展方面效果明显。市场对社会的作用具有广泛性，包括许多公共物品可以采用市场经济机制来运营，市场是引发经济繁荣的驱动力量。因此，在绩效预算中应树立以市场为导向观念，提高绩效预算的效率，保证绩效预算制度良好运行。
4.新公共管理政策
绩效预算制度是政府公共管理的重要制度和手段之一。新公共管理政策[5]主要强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能进行定位，即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则作为“纳税人”是政府的“顾客”或“客户”，政府服务应以“顾客”的需求为导向。其次，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制。第三，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估。第四，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法、手段(如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。
(三)绩效预算三个层面的运作
绩效预算通过运行机制的互动作用，最终在三个层面上来实现良好的运作。
图2 绩效预算的三个层次
第一，在宏观层面上，要保证总财力约束。对于实现总的财力约束可以采取多种形式，以正式的法律条文或者对总支出进行宪法约束；有的国家是由行政机构进行公开承诺。对于许多国家来说，国际金融机构可能会起到十分重要的作用。总之，每个国家要选择适合国情的综合制度以保证总财力约束。在这一层面上，政策制定者重视制定战略计划并用之来指导资金的配置，他们只需要对支出目标和支出总量进行控制，并规定了这些资金大致的支出方向。为了实现总财力约束，还需要将预算过程和政策过程更好地整合起来。
第二，在战略层面上，根据战略性重点进行资源分配。在制定总财力约束后，面临的问题是如何配置资源。在这个层面上，根据总资源承受能力与战略部门政策需求的中心，明确执行政策所需要的资源。
第三，在运营层面上，主要强调运作绩效，即效率和效益。运作绩效主要依赖一些因素来实现，首先是在决策过程中赋予政策的合法性，对于政策的高效率、高效益执行起着主要作用；其次是将财务决策权下放至管理部门，同时要求他们对产出和结果负责，亦即使绩效预算的第一个特征以结果为导向和第二个特征手段分权得以充分体现。
三、对我国实施绩效预算的启示
启示之一：在系统分析绩效预算运行机制的基础上得出对我国实施绩效预算的启示之一，就是加强结果导向的意识，在目前中国预算中引入结果导向的预算。
启示之二：从外部环境考虑问题。首先，要加强市场取向和预算民主。既要发挥中国人大的预算审查与批准的权力，又要设计对人大的制约机制。其次，加强立法，对预算进行法律保障；同时把新公共管理主义的理念引入到绩效预算制度中。复次，加强市场导向，包括顾客(公民)导向，绩效预算应充分地了解社会和顾客的真正需求，预算的执行效果以给公民创造价值为导向；竞争导向，预算部门以市场竞争的观点来了解战略资源规划和增强执行能力；树立长期的观点，在追求执行效果时要注意长期的社会效益与长远利益；强调生存和成长，公共组织能自行减少成本、保持政策的持续统一，并重视成长。最后，引入新公共管理理念，强调职业化管理、明确的绩效标准和绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性的服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门的管理方式、管理者与政治家及公众的关系的改变。
启示之三：对于影响绩效预算制度的内部因素，要明确绩效合同、加强绩效报告与绩效审计，对公共预算部门实施组织流程再造。在绩效预算的运行框架下，认清当前绩效预算微观分析工具的缺陷和不足，明确实施绩效预算的主要障碍是制度和技术面的能力构建问题，要深化工具研究，将政治科学、管理科学的理论、宏观经济政策理论和企业管理的实践引进到绩效预算实施过程中。
启示之四：在分析绩效预算运行机制对我国实施绩效预算影响的同时，要考虑几个因素：发达国家绩效预算制度的成功经验、中国经济社会的多元复合转型特征和财政预算改革背景、目前美国及其他OECD国家预算的总体资源控制和分配方式、连接投入预算和未来结果的技术障碍、将评估结果反馈到资源分配过程中去和把企业管理理论与工具应用到公共预算部门。
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