关于建立我国财政转移支付新制度的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年，我国对财政税收体制进行了重大改革，在全面改革税制的基础上，建立了财政分税制的基本框架，取得了巨大成就。但是，由于时间紧迫，以及考虑到改革的先后顺序和难易程度，还遗留了一些问题有待于改革完善。建立新的财政转移支付制度。就是今后进一步完善财政体制的重大课题。
（一）
财政转移支付是指财政资金在各级政府之间的再分配形式，它是财政体制中一个十分重要的组成部分。各国的政府通常都划分为中央（或联邦）政府与地方政府几个级次，由于每级政府的支出责任与收入能力不对等，为了保证各级政府能够履行其职能，必须对各级政府的财力进行再分配。比如上级政府对下级政府的各种补助、拨款和收入返还，以及下级政府对上级政府的各种上解等，都是财政转移支付的形式。上下级政府之间财政收入能力与支出能力责任的不对称，也被称之为纵向财政不平衡。纵向财政不平衡是进行财政转移支付的一个客观基础。纵向财政不平衡主要是由于政府间事权与收入划分所形成的。
事权在各级政府之间的划分，决定了各级政府所承担的公共服务范围和项目，进而决定了各级政府相应的支出责任。世界各国在划分事权上的基本作法是：涉及国家主权、安全、市场统一和全国经济稳定的，在全国范围受益的重大事权划归中央（或联邦）政府，如国防、外交、宏观经济管理、重大的基础研究、全国性的基础设施等；为了提高政府活动的有效性和更加符合居民的需要，大量具体的、地区性受益的公共服务事宜主要由地方政府承担，如教育、文化、医疗、行政管理、社会治安，地方性的公共设施和基础设施等。从总体上看，事权划分的结果是，地方政府负责提供大部分具体的公共服务职能，因此，在整个政府支出中，地方政府比中央（或联邦）政府承担了更多的支出责任。
在财政分税制下，各级政府收入划分（即财权划分）遵循的是公平、效率、受益、方便征收管理等基本原则。其核心是收入划分不能扭曲市场机制的作用，有利于征收管理，有利于整体经济效率和国家经济的管理发展以及国家的宏观调控等。因此，如税源较大的、需跨地区组织征收的增值税，一般都划分中央税或共享税，以保证市场机制的效率，维护国家财政收入的稳定和增长；提高国家的宏观调控能力。而一些调节性的税种如（生产型的）消费税和关税等，也划归中央税，以防止经济行为的扭曲，保证国家必要的调节手段和国内市场的统一。从受益原则和征管效率考虑，财产税、营业税和其他一些小税种，划归地方税。这样划分收入的结果是，中央集中了较大比例的收入，而地方政府的自有收入在整个政府收入中占据较少的份额。
政府间事权和收入划分形成的结果是：地方政府承担了大部分支出责任，中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的不均衡，这是市场经济国家普遍存在的正常现象。长期以来，在我国理论界存有一种观点，认为政府事权决定财权，在理论上这是不对的；在实践中，这样做也易于形成扭曲的财政体制，导致低效率。综上所述，各级政府的事权划分，决定其相应的支出责任即支出范围和支出规模，从而进一步决定各级政府的财力需求。而征收效率，减少扭曲和受益原则决定各级政府的财权划分，当财权划分不违背收入划分的原则时，财权应尽可能符合事权。事权和财权划分的最终结果不可避免地会形成纵向的财政不平衡，当地方政府的自有收入不能保证其合理的支出需要时，就要求通过政府间的财政资金转移支付来补充地方的财力，以保证各级政府都能履行其职责。
（二）
进行财政转移支付的另一个客观基础是横向的财政不平衡。横向的财政不平衡是指在同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在公共服务能力上所存在的差异。导致横向不平衡的原因包括体制、经济结构、自然环境和人口状况等许多因素。它首先与体制有关，在不规范的财政体制中，由于忽视财政横向均衡，造成各地区之间在公共服务能力上的差异，表现为在相同的公共服务项目上，地区之间的服务水平和质量上存在较大差异，以及在一些贫困地区某些基本公共服务设施极为短缺，难以达到最低的公共服务标准。地区间收入能力的客观差异是造成横向财政不平衡的一个基本原因。由于地区间的经济发达程度、经济结构、都市化程度、人口分布不同，在税基的规模和税源的集中程度等方面存在很大差别，因此，必然形成地区间收入能力上的差异。影响横向财政不平衡的另一个基本因素是，各地区在相同支出项目上，单位支出成本存在着较大差别。各地区之间由于自然地理环境不同，社会经济结构和人口分布状况也不同，因此，在提供相同的公共服务时，在单位支出成本费用上存在着客观差别。条件较差的地区在提供相同项目同样水平的公共服务时，需要更多的支出。
由于在各地区之间存在着横向财政不平衡，客观上要求中央政府在弥补纵向的财政缺口时，应同时兼顾横向财政均衡。为此，在政府间进行转移支付时，必须同时考虑由于客观因素差异造成的各地的收入能力和支出成本上的差别，最终实现各地区在公共服务能力上的均等化。要实现这样的目标，必须建立一个规范的财政转移支付制度。
（三）
1994年我国进行了财税体制改革以后，如何改进财政资金转移支付，已经成为一个越来越突出的问题。在财政分税制改革中，根据效率、受益和征管简便等原则， 按照税种重新划分了中央和地方政府收入。1994年，中央政府的本级收入占整个政府收入（不含债务）的比重，从过去的30%提高到56%左右，地方政府自有收入的比重降至44%左右；而中央本级支出占整个政府支出的比重为31%，地方政府本级支出的比重约占整个政府支出的70%。地方政府本级收入和本级支出之间的缺口，就是通过中央对地方政府的财政资金转移来弥补的，现行的财政资金转移方式主要是税收返还，体制补助（上解）以及专项补助等。中央对地方政府的财政资金净转移数额占地方政府全支出的比重已达到45%左右。
目前的主要问题是，现行的财政再分配办法在保各方既得利益的前提下，分配数额主要是用基数法来确定的。中央政府从财政分税制中多集中的绝大部分收入，仍要返还到原各地区，中央可支配的，能够用于平衡地区间差异的财力并没有明显增加，原有的财政分配格局没有实质性的变化。目前的财政分税制旨在建立起新的机制框架，还没有更多地涉及缩小各地区之间在公共服务能力方面存在的不断扩大的差距问题。对我国各地区财政收入和支出以及公共服务能力的分析表明，目前的财政分配格局中包含着过去形成的诸多不合理因素，因此，建立财政转移支付新制度已经成为解决当前一系列财经问题，实现国家社会经济目标所面临的紧迫任务。
首先，我国财政预算收入总体效率偏低，各地区间收入状况不合理，富裕地区普遍存在着藏富于企、藏富于民的现象。工商税收是我国财政预算收入的主体，我们的分析表明，1986 —1994 年我国工商税收对GDP的平均弹性在0.8左右。世界上绝大多数国家总税收的弹性一般稳定在1左右，这表明我国财政收入的效率低于正常水平。 更为严重的问题是，我国地区之间的收入效率有较大的差距，不同省份之间， 1986 —1991年工商税收的弹性值最高相差5倍， 而且各地区税收弹性与经济富裕程度存在着明显的负相关关系。也就是说，越富裕的省份，税收的相对增长幅度越低或税收减免撒漏得越多。因而，富裕地区也就越有能力藏富于本地区。按照现行的办法分配财政资金，保留了既得利益格局，未能考虑富裕地区的收入能力，长此下去，势必加剧地区间的不平衡。
其次，目前影响各地区财政支出水平的因素，有利于富裕地区，对自然条件相对较差的落后地区考虑不够。分析比较1981年和1994年各省份人均财政支出水平，可以看到两个明显的特点：一是人均GNP 水平成为影响财政支出水平越来越重要的因素，两者之间存在着明显的正相关关系，越富裕的省份，财政支出水平越高，说明财政横向均衡的功能很弱；二是自然地理因素与人均财政支出在着负相关关系，说明自然地理条件较差造成的客观差异，在财政再分配中并没有加以考虑。
再次，地区之间的财政预算支出水平以及公共服务能力，存在着差距扩大的趋势。对全国各省1981—1992年财政预算支出的比较分析结果表明：东南沿海省份的人均财政支出水平迅速提高，而西部内地省份的人均财政支出水平在总体上增长缓慢，相对位置不断下降。1994年实行新体制以后，这一趋势并没有缓解，西部内地省份人均财政支出的相对水平仍在继续下降。此外，地方政府可支配的预算之外的财力是造成地区之间公共服务能力差异的重要原因。如果更进一步考虑到落后地区预算外财力的有限性，那么，富裕和落后地区间整个公共服务能力的差距比预算内支出所显示的差距要大得多。
最后，现行财政资金转移方式解决不了复杂的现实问题。我国是一个多民族的人口众多的国家，地域广阔，地区之间的自然条件差异很大，经济发展不平衡，公共服务的能力也有很大差距。旧体制下，财政分配在收入和支出方面都不够合理，而现行的以基数法为特征的返还补助办法，又基本上保持了原有的财政分配格局，因而难以发挥更大的作用。 党的十四届五中全会关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议中提出：“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”“国家要采取有力措施，支持中西部不发达地区的开发，支持民族地区、贫困地区脱贫致富和经济发展。”其中的一个主要措施是，“实行规范的中央转移支付制度”。
（四）
所谓规范的财政转移支付制度，是指以全国各地公共服务能力均等化为目标，用科学方法核定财政收支，并以此为标准决定政府间的财政资金分配的制度。为全国各地区的居民提供基本的、大体相等的公共服务，这是政府的基本责任。财政转移支付是保证实现这一目标的基本手段。这一制度通常以一般均衡拨款为核心，辅之以专项拨款。均衡拨款按照公式进行分配。拨款分配公式以影响收支的客观因素为基础，综合测算各地政府的收入能力和支出需求，进而决定对每一地区的拨款数量。它具有客观、合理、公开、有效的特点，减少了拨款的随意性，加强了均衡各地公共服务能力的职能。在我国建立一个比较规范的财政转移支付制度，具有标本兼治，长治久安的重要意义。
第一，有利于调动地方政府增加收入的积极性。新的转移支付制度，在决定给各地区的补助数额时，不以实际收入为标准，而以各地区的收入能力（即按经济税基与标准税率测算的收入水平）作为中央拨款的基本要素。如果某地方的实际收入小于测算的收入能力，并不能多获得中央补助。如果某地方征收努力程度超过全国平均水平，它的实际收入高于测算的收入能力，并不会因此少获得中央补助。这样，不仅公平，而且还可能避免藏富于企，鼓励地方努力征收，提高自己的财力。
第二，有利于节制支出，提高财政资金的使用效率。按照新的办法，要依据地方政府的事权和职能，根据客观因素造成的成本差异，测算财政支出需求，并将其作为中央拨款的另一基本要素。如果地方要额外增加开支，只能通过发掘自有税源，额外增加收入来解决。
第三，有利于提高落后地区公共服务的能力，缓解日趋扩大的地区间社会经济发展差距。实行新的办法可以着重挖掘经济发达地区的税收潜力，有利于加强中央的地区间调节能力，切实提高落后地区的公共服务水平。这不仅可以在公共服务方面实现社会公平，而且也会促进落后地区社会经济的发展。
第四，有利于统一财政预算规范财政行为。我国目前预算外规模的膨胀和行为的紊乱，与财政收支的不规范有关。按照新的办法测算收入能力，把目前相当一部分预算外的摊派、收费的财源统一到预算内，测算支出需求，限制了不合理的财政支出，可以规范政府行为，引导预算外资金回归预算内，提高财政活动的透明度，加强社会监督，逐步达到各地公共开支的基本合理和平等。
第五，有利于改善中央宏观调控能力。以新的统一的制度化的形式分配资金，可以使中央财政从繁杂艰难的一对一的谈判中解脱出来，集中精力提高管理水平，更好地发挥财政政策的宏观调控作用。
需要指出，建立规范的财政转移支付制度的最终目标是，在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。但是这一目标是通过阶段性目标逐步实现的。在新体制实施的前期，可以首先保证落后地区在基本公共服务方面能够达到最低标准，此后，再逐步扩大均衡的范围和保障的水平。
（五）
财政转移支付制度着眼于缩小地方政府之间公共服务能力的差距，不能直接改变地区之间经济发展的不平衡，但可以为最终缩小地区间社会经济发展差距创造基础条件。在传统体制中，我国曾通过财政体制和指令性计划，把国家财政投资建立生产性企业作为解决地区间经济发展差异的主要手段，结果导致了资源的误配置和资金使用的低效率。在社会主义市场经济条件下，政府不能直接干预企业和市场。正如党的十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（以下简称《决定》）中指出的：“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。在市场经济中，各种生产要素主要通过市场机制进行有效配置，以提高经济活动的效率，并为社会提供所需要的商品和劳务。为了适应社会主义市场经济的客观要求，政府必须转变职能。《决定》中指出：“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。”与此相适应，财政体制也要转变为公共财政，其主要职能是提供公共服务和公共基础设施，调节社会分配和地区间结构。此外，政府也通过国家投资和拨款加强全国性的和落后地区的基础设施建设。建立财政转移支付新制度，是在规范政府行为的基础上，提高财政活动效率，加强落后地区公共服务能力，改善教育、卫生水平，进行人力培训，改善公共基础设施，促进各种生产要素在地区间的合理流动，为经济活动提供良好的社会经济环境，从而最终促进各地区社会经济的共同发展。
（六）
建立财政转移支付新制度，将加强地区间的横向财政均衡，如果一些贫困地区的自收入能力不能满足正常的公共服务需要，应给予这些地区财政拨款，以保证其达到公共服务的基本标准。这种拨款的财源有两个方面，一是中央自有财力，二是原有分配体制下其他地区的部分财力。不可否认，新体制将会使一些地区的财力相对于原体制有所转变，对现存的既得利益有所触动。但是，这种调整不能被简单地理解为“劫富济贫”。首先，现有的既得利益格局中，包含着一些不合理成份。这是在老体制下长期形成的，比如一些富裕地区藏富于地方和预算外的财力，并没有参与财政预算的分配过程，新体制的一个重要功能，就是矫正过去存在的由于不合理因素造成的分配格局，力求公平、客观、科学、合理地分配财力。其次，规范的转移支付制度并不是简单地“抽肥补瘦”，而是在新体制中建立一套机制，以公平原则对待每一个地区，用客观因素科学地测算每个地区的收入能力和支出需求，进而决定拨款数额。这种机制在收入方面鼓励各地区努力增收，无论富裕或贫困地区，对超过全国平均努力程度的地区，多收的收入不纳入全国均衡，在决定拨款时，可以视为没有这部分收入；而对低于全国平均努力程度的地区，少收的部分在拨款时，视为应有的收入。这样既可以鼓励地方的征收积极性，又可以防止藏富于地方。在支出方面，新机制具有合理规范支出，抑制支出过快裕滚长的作用，对不合理的支出项目和过高的支出标准，在决定拨款时不予考虑。总之，新体制重在建立新机制，规范财政行为，既要求富裕地区为全国的均衡做贡献，也避免贫困地区依赖拨款，在提高整个财政收支效率的基础上，逐步均衡。
建立新的财政转移支付制度，需要各方面的协调配合，需要做大量的准备工作，包括思想观念的转变、体制的规范和基础数据的收集等等。首先要统一认识，在公共服务能力方面，是否需要尽快缩小差距，用多长时间实现大体均等的目标；对政府事权和支出责任需要尽快明确；财政预算外各种收支也要统一规范；测算各地财政收支和客观成本差异因素等等也需要大量的数据收集。这就意味着，建立一个规范的财政转移支付制度是一个长时间的任务，真正实现各地公共服务能力和水平的均等化是一个长期的目标。但是，我们需要统一认识，尽早起步，逐步过渡。先从简单的过渡模式开始，适度调整既得利益，根据条件和可能，尽可能采取比较客观科学的办法进行财政转移支付，提高落后地区的基本公共服务能力，逐步缩小各地在公共服务方面存在的差距。
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