是监督者还是被监督者——关于档案执法监督问题的初步研究，本文主要内容关键词为：监督者论文,执法监督论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案执法监督问题已引起档案界的关注，然而从对档案执法监督含义的理解开始就存在很大差异。本文试图从明确档案执法监督的含义入手，分析加强档案执法监督研究的必要性及档案执法监督的内容。
一、档案执法监督的含义
以档案行政管理部门在档案执法监督中所处的地位为标准，可以把研究者对档案执法监督的理解分为三种类型：
第一种“档案行政管理部门主体说”认为，档案执法监督的主体是各级档案行政管理部门；客体是管辖区域内的国家机关、团体、企业事业单位及公民；内容是监督检查他们遵守落实档案法规的情况；目的是保证档案法规的顺利贯彻实施。
第二种“档案行政管理部门客体说”认为，档案执法监督的主体是权力机关、司法机关、行政机关、监察机关、党、社会及人民群众；客体是档案行政管理部门；内容是对档案行政管理部门行政行为的合法性、合理性进行监督；目的是防止以权谋私和腐败现象产生，保证档案行政管理部门依法行政、依法治档，使档案执法工作健康发展。
第三种“档案行政管理部门主、客体说”认为，档案行政管理部门既是执法监督的主体，又是客体。作为主体它对辖区内的档案法规贯彻实施情况实行监督检查；作为客体，它的执法活动又应受行政法制监督主体的监督。
笔者认为，对档案执法监督的含义应作第二种理解。其理由是：
首先，这种理解与法学基本理论一致。我们讨论档案法律问题，不应背离法学的基本原则。法理学认为：法律运行包括了立法、执法、司法、守法和法律监督的全过程。执法就是法律的执行，专指国家行政机关组织实施法律的活动。所以行政的实质就是执行国家权力机关所表达出来的国家意志（法），即执法。档案行政管理部门是各级人民政府主管档案事务的行政部门，负责档案法律的执行，所以档案行政管理部门就是档案执法部门。而法律监督是指拥有法律监督权的机关、组织和公民以各种形式对立法、执法、司法、守法等所进行的监督。目的是预防和纠正立法、执法、司法、守法中可能发生或已经发生的偏差和错误。这其中行政法制监督又是专指法律监督主体依法对国家行政机关及其公务人员的行政行为所实施的监督。即对执法的监督。因此，档案执法监督是行政法制监督在档案执法领域的具体体现，是各法律监督主体对档案执法机关执法情况的监督，而不是档案执法机关对国家机关、团体、企事业单位及公民遵守档案法规情况的监督。
其次，这种理解符合档案法律、法规的本意。《档案法》规定了各级档案行政管理部门对档案工作的“监督”权，《档案法实施办法》规定由档案行政管理部门“监督检查档案工作的法律、法规和方针政策的实施”。《档案执法监督检查工作暂行规定》中进一步明确“国家档案局和县以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关，依法行使档案执法监督检查权”。但这里的“监督权”或“监督检查权”。实质上都是档案行政管理部门对各机关、团体、企事业单位贯彻执行档案法规情况实施的一种行政执法权，这种“监督检查”行为是执法行为，不是“执法监督”行为，档案执法监督恰恰是对档案执法行为的监督。
因此我们可以得出结论：档案执法监督就是权力机关、司法机关、上级档案行政管理部门、监察机关，党、社会组织、团体、新闻舆论和人民群众等依法对档案行政管理部门的执法活动是否符合档案法规及国家有关法规所进行的监督。
二、加强档案执法监督研究的必要性
（一）档案界对档案执法监督研究的不足使档案执法监督工作在实践中被忽视。由于对档案执法监督理解的偏差，一些档案行政管理部门把档案执法工作当成执法监督工作。档案行政执法是指国家各级档案行政管理部门依照法定的职权范围和程序，把档案法律、法规适用到具体人或事的活动，是使档案法规的要求在现实生活中得以实现的活动。其具体的执法行为有：采取行政措施，如发布档案行政规章、制度、办法；采用行政监督检查行为，如调查、审查、检查、报告；独立或通过其他部门采取行政处罚行为，如责令赔偿损失、行政处分建议、没收非法所得和罚款等。所有这些行为都是档案行政执法行为。如果把它们当成档案执法监督行为，必然忽视各法律监督主体对档案行政执法情况的监督。
（二）社会各界对档案执法监督关注不够，使档案界自身不得不加强档案执法监督的研究。我国行政管理机关按科学分工各自主管本机关业务法律的执行，但各机关的执法权力范围和执法影响力是不同的。如工商、税务等执法部门因其执法权力大、影响广，在执法过程中发生违法、失职、越权、滥用职权、侵犯相对人合法权益时，造成的危害和影响容易引起社会的广泛关注。人们对其执法行为进行监督的必要性认识得清楚、深刻；而档案行政管理部门虽然也是行政执法部门，但是执行的是专业性很强的档案法，法律赋予它的执法权力范围小，影响力有限，即使档案执法中发生违法、越权、滥用职权等现象，也不足以造成巨大的社会震动，因此对档案执法进行监督的呼声在社会上几乎听不见。这种情况下档案界就不得不自己来关注档案执法监督的研究。
（三）档案行政执法中确实存在需要加强执法监督的问题，我们必须认真研究和对待。社会对档案行政管理部门这种“默默的执法”虽然关注不够，却不等于档案执法中不存在问题。比如滥用职权，该追究刑事责任的以行政处分代替，该赔偿损失的改扣罚奖金，该同时追究有领导责任的直接主管者却只处理了直接责任人。再如处罚不公，不恰当地使用了行政自由裁量权、同类不同罚、畸轻畸重等。还有拖延履行职责、执法效率低的问题，如举报案中长期得不到落实，来信来访得不到解决，档案行政管理部门受理的案件久拖不决等。产生这些问题的主要原因，一是档案执法人员自身素质的不同会造成对同一法律条款的不同理解；二是法律自身允许存在行政执法的自由裁量权，处罚幅度，事实性质的认定，处罚方式的选择，情节轻重的认定等在档案法规中都存在自由裁量问题，这就为执法不公提供了可能性；三是有权者无论权力大小都难以摆脱权力固有的侵犯性和腐蚀性，档案执法部门也不例外。因此，档案执法也必须进行监督。
三、档案执法监督的内容
档案执法的特殊性决定，档案执法监督同一般的行政法制监督相比，有共同点也有特殊之处，那就是档案执法监督既要注意对档案执法的支持与保护，又要注意对档案执法的制约与监督。因此，档案执法监督是一种支持性监督与制约性监督相结合的监督。其中支持性主要体现在对档案执法有效性的监督上，制约性主要体现在对执法主体、执法内容与执法形式、程序的监督上。
（一）对档案执法有效性的监督
对档案执法有效性进行监督是档案执法监督不同于一般行政法制监督的特点之一。由于社会档案意识弱，档案法制意识很原始，档案执法缺少权威性，执法形式缓和，执法经验与力量不足等原因，使档案执法存在执法效率低，执法力度不强等问题。有些执法部门缺乏有效措施，不敢或不善于执法；有的认为档案执法特殊，违法行为发现难、确定难、处理更难；还有的甚至在外界干扰下放弃档案执法职责。
对档案执法效率低、力度差的状况，各监督主体主要应从支持与保护档案执法的角度来监督档案执法情况。如各级人大可以通过视察、检查、调查等方式来推动社会各界贯彻实施《档案法》；通过审查、批准本行政区域内政府提出的国民经济与社会发展计划来督促政府把档案执法情况列入计划；通过各种人大会议建议政府解决档案执法部门的具体执法困难；通过任命档案行政首长来加强档案执法机关的权威性等。上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门、同级机关对其执法人员的合法合理的执法行为应给予积极支持，通过各种渠道排除对执法的干扰。监察机关对干预档案执法的领导干部应给予政纪处分；新闻舆论对档案执法的先进典型应给予宣传报道，对严重的档案违法案件应给予揭露和曝光。
（二）对档案执法主体的监督
首先是对档案执法主体设立的合法性进行监督。以法律为依据，按法定程序设立的执法主体才有执法资格。《档案法》规定县级以上档案行政管理部门是合法的档案执法主体，但档案行政管理部门内部机构和公务人员是有分工的。因此对档案执法主体合法性的监督应注意：第一，要监督各级档案行政管理部门是否成立了专门的档案执法机构或设立了执法人员。第二，要监督档案执法人员是否具备执法资格。只有符合《档案执法监督检查工作暂行规定》的三个条件之一，并持有《执法监督检查证》者，才具有档案执法人员的资格。第三，是对档案执法人员是否廉洁奉公，遵纪守法进行监督。“档案执法监督检查人员必须遵守国家法律、法规和政策，廉洁奉公、秉公执法。”〔1〕
对档案执法主体的监督主要有：上级档案行政管理部门通过检查、调查、报告等形式监督下级是否设立了专门执法机构、执法人员的资格及对执法违法者的处理情况。监察机关通过政纪监督，检察机关通过法纪监督，当事人与群众通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式都可以监督档案执法人员。
（三）对档案执法内容的监督
对档案执法内容的监督主要指对档案行政行为合法性和合理性进行监督。合法是指档案执法机构及人员对特定的执法对象实施行政行为时，必须有档案法规或其他有关法规作依据。首先，档案执法部门必须在法定的权限和管辖范围内行使执法权。按现行档案法规规定，档案行政管理部门不能实施没收或罚款行为，也无权对直接责任人给予政纪处分，且只能负责组织协调各自管辖范围内的档案执法监督检查工作。超越权限和管辖范围的执法行为是无效的。其次，法律的运用必须得当。档案执法机关作出的具体执法行为必须符合档案法规的规定，如签发《档案执法监督检查通知书》时，“应写明被监督检查单位或个人所违反的具体档案法规条款和违法事实”，〔2 〕使违法当事人的行为性质与所引用的法律条文保持一致。
对档案执法合理性的监督是指针对档案执法机关和执法人员依法运用行政自由裁量权是否恰当而进行的监督。因为在依法办事的前提下，由于行政执法中自由裁量权的存在，也会出现合法而不合理的现象。如《档案法实施办法》第二十九条规定“工商行政管理机关对倒卖档案牟利或将档案卖给、赠送给外国人的，可以没收非法所得，处以五百元以上一万元以下的罚款。”这就使执法者在法定范围内享有较大的自由裁量权，也就很容易在实践中产生执法行为合法而不合理的情况。因此，必须对档案执法机构和执法人员依法运用自由裁量权是否恰当进行监督，使其在执法过程中充分考虑事发时的社会背景，违法的轻重，造成损失的大小及对档案工作的影响等综合因素，避免合法而不合理的现象发生。
对档案执法的合法性和合理性进行监督的方式很多，如上级档案行政管理部门可以通过审查或行政复议等“纠正下级档案行政管理部门查处违反《档案法》案件的违法或不适当的决定”，〔3 〕人民法院可以在审理行政诉讼案件时，撤销档案行政机关违法的行政行为，监察机关、舆论界、社会公众及当事人都可以通过各种途径与形式对档案执法的合法性和合理性进行监督。
（四）对档案执法形式与程序的监督
档案执法活动涉及具体单位和人，稍有不慎，就有可能造成对当事人合法权益的侵害。因此，档案执法必须按照法定形式与程序进行。如《档案执法监督检查工作暂行规定》第九条明确了档案执法监督检查的五种主要形式。档案执法活动在按法定形式进行的同时，还必须注意程序问题。必须经过的程序不能逾越。在没有系统规定档案执法程序时，档案执法应依照行政执法的一般原理、行政复议、行政诉讼的一般规范要求及有关档案法规的规定进行。如查处违反《档案法》案件必须履行调查、处理、上报备案的程序，每个程序的具体执法步骤与法定期限不能逾越。
对档案执法形式和程序的监督，主要靠上级档案行政管理部门、当事人和人民法院。如人民法院在审理行政诉讼案件时可以通过审查具体行政行为是否违反了法定程序，是否先取证、后裁决。如果违背了法定程序，法院就可以判具体行政行为无效。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕《档案执法监督检查工作暂行规定》， 《档案工作》1992年第5期。