粤港澳大湾区城市群建设面临的挑战与解决对策
马晓玲
(广东省宏观经济信息分析中心，广东 广州 510030)
摘要： 粤港澳大湾区这一概念的提出，是中国社会从政策开放转向制度开放的必然选择，同时也是迈向开放型经济的必经之路。打造粤港澳大湾区城市群，是国家区域发展战略的重要支撑点，同时，也符合粤港澳地区经济社会文化发展的内在需要。本文介绍了粤港澳大湾区建设的战略意识，重点分析了该湾区城市群建设面临的主要挑战，并提出了应对策略。
关键词： 城市群建设；粤港澳大湾区；挑战；对策
2017年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中指出：“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能”[1]。这是从国家战略层面正式将粤港澳大湾区城市群建设纳入。另外，党的十九大报告中也再次重申了这一点，充分表明了中央对港澳深度融入国家发展大局的高度重视。那么，如何建设好粤港澳大湾区城市群成为当前亟待解决的一个课题。本文就这一问题进行论述，以供参考。
一、粤港澳大湾区城市群建设的战略意义
粤港澳大湾区城市群被归纳为“9+2”模式，9是指广东珠三角地区的9个城市，广州、深圳、佛山、珠海、中山、江门、东莞、惠州、肇庆，2是指香港与澳门。国家设立这一湾区的战略意义是为了让粤港澳大湾区担负起在国家经济发展中的战略使命。目前，我国经济已从量变向着质变的方向发展，国家正努力从经济大国向经济强国迈进，力争向全球经济中心地位靠拢。这要求我国在生产技术、发展理念、产业结构方面都必须有所转变，为全球经济发展提供新动能与新方案。从区域经济层面分析，应建设新的空间引擎。从空间组织形态层面分析，增空间引擎必然是城市群。就功能分析，要求这个空间引擎能够引领国家经济的转型升级，并跻身于全球经济发展的主导者行列[2]。当前，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区是在全球经济发展格局占有主导地位的城市群。我国要想成为世界经济强国，也必须打造出与这些湾区比肩的城市群。这也是建设粤港澳大湾区城市群的战略意义所在。
二、粤港澳大湾区城市群建设面临的挑战
1.城市地位与错位发展方面的挑战
合理的定位是多中心城市群实现协调发展的前提条件，同时，要求构建互动互补的产业链条，增加彼此间的经济联系。与国际知名弯区相比，粤港澳大湾区在体量上更大，但实力上还不强，内部城市间的密度与浓度均有待提升，内部各城市间表现出一定的疏离感，但发展空间较大。从定位层面分析，四方已签署了《大湾区框架协议》，明确了各自的合作目标，并在产业分工方面实行错位发展，建设协同发展的现代产业体系。通过进一步完善区域产业发展格局，朝着国际价值链高端的目标前进。香港将巩固提升自己在国际金融、航运、贸易三大中心的地位作为发展目标，同时，要强化全球离岸人民币业务枢纽地位。澳门根据自身实际力争打造全球旅游休闲中心，并搭建国家与葡语国家商贸合作氛围平台。广东的发展目标是继续发挥在全国经济建设中的引擎作用，强化自身作为改革开放先行区的作用。可见，粤港澳选择的是错位发展，但这只是广东总体定位，还没有具体到9个城市。
2.大湾区在制度、法律、货币以及关税区方面存在较大差异
粤港澳大湾区是在同一主权国家内三个独立关税区间实施的区域合作，具体来讲，粤、港、澳互为独立的三个关税区、三种法律架构与三种货币运行体系。就社会制度而言，.这是基于“一国两制”下的城市群建设，其中，广东珠三角地区实行的是社会主义制度，而港澳则实行的是资本主义制度。就经济体制而言，此大湾区城市群内存在三个独立的关税区，可充分利用港澳自由港的有利条件加强国际间的经贸合作[3]。另外，由于在经济自由度方面三地也存在明显的落差，导致广东地区与港澳地区在经贸合作中极易遇到对接不上的问题。经济发展理念、政府介入经济发展机制等方面广东珠三角地区与港澳地区也存在显著的差异。广东地区主要由政府对经济发展进行战略性规划，因为政府具有极强的资源动员能力，对经济活动有着很强的管控能力与规划能力。港澳地区奉行自由发展的观念，政府介入经济发展的程度相对较少。因此，粤港澳三方进行经济合作的时候，基于理念差异的影响，三地政府发展力度存在明显的差异。就法律层面而言，港澳沿用的法律体系与大陆所用的法律体系是存在差异的。与大陆法律相比，港澳法律在法官权限、法律渊源、诉讼程序三方面均存在明显差异。上述差异导致在管理政策、行政模式方面三地难以有效衔接，从而使得人员、物资、信息等要素在三地难以自由流动。
国有林场半专业化劳务派遣森林消防队是国有林场扑救森林火灾的应急补充力量，是县、乡专业森林消防队伍的得力助手。在今后的工作中，要进一步探索国有林场半专业化劳务派遣森林消防队建设管理新路子，从人员管理、培训教育、制度建设、物资保障、实战考核等方面入手，强化组织管理，建设一支素质高效，作风过硬，纪律严明，英勇善战，在扑救森林火灾中起到重要作用的新型国有林场半专业化森林消防队伍。
3.湾区产业结构存在重构与重复建设的问题，导致资源浪费与效率低下
一是健全相关制度，构建良好的国际化营商环境。我国香港有完善的市场经济制度，可加以借鉴，并结合国际惯例完善相关制度，并加大简政放权力度，优化行政管理流程。让权力规范运行，审批流程简化公开，服务高效精准，从而创设出良好的营商环境，促进产业融合。二是减免税负，助推企业发展。建议国家应为企业减轻税费负担，通过对企业税费进行全面梳理，出台相关政策，适当降低行政事业型收费与各种政府性基金。从税收制度、税费关系、非税综合成本等不同角度去尽力减轻企业税费负担。同时，进一步完善企业研发费用加计扣除政策，鼓励企业加大科研投入。地方政府在遵守法定规定的前提下适当减少税收成本，同时，优化行政收费流程，为企业提供高效的纳税的服务。三是重视环境治理，共建大湾区优质生活圈。在大湾区内部粤港澳三方应制定生态环境规划、标准、监测以及执法制度方面的对接机制，共建区域性循环经济技术、市场、产品服务平台。与周边地区加强合作，共同制定生态保护机制，包括对污染联防联治制度、生态资源统筹保护制度、流域协调治理制度等。
4.交通基础建设有待进一步完善
高数学新课程要求教学要基于情景，要联系学生的学习实际，用教学情景去启发学生的思维,渗透新课程的学生自主学习的理念.例如,在高中数学的教学中，教师在进行教学设计期间，一定要重视思维方面的递进以及发展.由于教学内容抽象枯燥，不许创设一定的教学情景.这种循序渐近的方法才可以有效提升课堂方面的效率.
三、粤港澳大湾区城市群建设的对策
1.构建以中央政府为主导的高效协调机制
上面提到的粤港澳大湾区城市群是在同一主权国家内部，两种社会制度、三个独立关税区的深度合作。因此，面临着市场划分、信息沟通、基础建设、产业布局、能源交通、创新网络等诸多问题。破解上述难题的关键就是形成高效协调机制。目前，主要由国家发展改革委和粤港澳四方一起进行协商，最终达成共识。笔者建议：每年可定期组织一次磋商会议，四方在一起商谈讨论湾区城市群建设中遇到的困难与重大事项。结合实际确定当年的年度工作重点，然后由四方与国家职能部门协调，待达成最终意见后再共同推动实施。另外，粤港澳三方政府还应重视对大湾区发展日常工作机制的建设与优化。其中，要发挥好广东省发改委、中国香港特别行政区政府、内地事务局、中国澳门特别行政区政府行政长官办公室在合作过程中的联络协调作用，从而确保规划得以有效实施。虽然上述模式比过去的粤港澳三方协调机制有极大的改善，但由于三方跨境合作存在复杂性、艰巨性、重要性的特点，建议应提高有关部门的层级与权威性，构建由中央政府主导，港澳特区政府与广东省区域城市等构建跨境、跨地域、跨产业领域的变层级协调机制与治理方式[4]。
港珠澳大桥于2018年10月24日正式开通运营，是我国境内连通香港、澳门、珠海的一座桥隧工程，对促进我国香港、澳门、广东三地的经济社会发展起到了重要的促进作用。目前，广州、深圳、珠海均与港澳打通了交通联系，方便了相互的交流与沟通。但像东莞等其他城市却还未与我国香港、澳门打通交通联系，制约了相互间的联系，也不利于粤港澳大湾区的发展。
2.优化政策制度，创设良好的营商环境
粤港澳大湾区各城市虽然已形成了一定的分工，但从整体上分析，珠三角地区城市间产业的雷同性较高，且经济结构相似度也很高。同时，在制造、航运、金融等领域还存在重复建设、不良竞争等问题。以2016年为例，广东省制造业产值最大的十个产业分别是纺织服装、服饰业、化学原料与化学品制造业、非金属矿物制品业、通用设备制造业、橡胶和塑料制品业、电气机械和器材制造业、汽车制造业、通信和其他电子设备制造业、电力、热力生产和供应业等。这十大行业在珠三角九个城市制造业生产总值的占比高达六成以上(除肇庆市)。由此可知，珠三角地区制造业产业趋同性比较严重。
3.集聚创新要素，促进产业融合升级
一是加大科技投入，提升研发创新能力。为提高对资金的使用效率，可出台财政科技投入绩效评价制度。(1)湾区内部城市群间应加强高等教育领域的合作。各地结合自身产业特点与教育资源现状，出台措施鼓励香港知名高校到广东地区开设分校，进行合作办学。加大科技投入，出台实施财政科研资金跨境使用办法，鼓励港澳高等院校和科研机构参与广东省财政科技计划。这有利于优质教育资源的相互流动，也对科研创新水平的提升有积极的促进作用。(2)加大知识产权的保护力度，打造知识产权、技术的区域交易平台,从而为科技创新与产业转型提供有力的支持。二是加强土地统筹，积极承接先进技术外溢。大湾区人口高度密度，产业群也很密集，具有较强的开发空间。在实行创新驱动发展战略的过程中，土地资源依然是一个制约因素。为此，可以从土地制度方面加以创新，为承接下降企业落地创设条件。(1)对“三旧”要加大改造力度，同时，简化“工改工”的操作步骤。凡是需要办理土地征收手续的“工改工”项目，建议将权力交给地级市政府，由其进行审批。另外，为鼓励“三旧”改造，可从税收、财政、金融、住建等方面出台鼓励政策。(2)增加土地提供力度。鉴于珠三角地区土地指标尤为紧张的现状，建议可由省里适当增加一些单独的土地指标数量，主要用于重大制造业项目。(3)对工业用地要充分利用，以尽量提高容积率。在不变更土地用途的前提下可将提高容积率的审批权限下放给经济实力强的镇政府。三是重视金融资产，引导产业转型升级。(1)抓好区域间的金融合作。广东省要加强与港澳地区金融服务机构的合作，并培育和引进市场化运作的风险创投基金，从而节省跨区域金融交易成本[5]。(2)支持新兴战略、智能装备产业运用多层次资本市场，鼓励更多企业上市融资。(3)政府要鼓励信贷部门对制造业升级提供定向支持。针对制造业企业，在传统的抵押担保方式的基础上还应积极探索新型抵质押方式，如收益权、股权、应收账款、知识产权等。(4)对深圳证券交易所创业板加以完善。为了将深圳建设为一个国际性创新企业的资本交易平台，建议在满足相关条件的前提下，允许外国中小型高科技企业在创业板上市。
人类命运共同体思想源于中国共产党人对人类社会发展规律的新思考。人类社会发展虽然存在多种发展路径，尽管各个国家往往处于不同发展阶段，但归根结底是命运相关、休戚与共的整体。人类文明尽管存在各种各样的差异和矛盾，常常出现对立和冲突，但本质上是彼此牵连、无法分离和互通互鉴的。各国人民早已在经济、社会、文化等诸多领域，建立起相互影响和彼此倚重的密切联系的命运共同体。
参考文献：
[1]覃成林，刘丽玲，覃文昊.粤港澳大湾区城市群发展战略思考[J].区域经济评论，2017，24(5)：113～118.
[2]蔡赤萌.粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战[J].广东社会科学，2017，29(4)：5～14.
[3]许鲁光.在粤港澳大湾区建设中深化深港合作创新.开放导报，2017，11(4)：32～36.
[4]陈恩，刘熙龄，于倩文.粤港澳大湾区城市群建设的优势、瓶颈与路径研究[J].城市观察，2019，22(1)：27～37.
[5]俞少奇.国内外发展湾区经济的经验与启示[J].福建金融，2016,(6)：42～45.
中图分类号： F127
文献识别码： A
文章编号： 2096-3157(2019)18-0120-02
作者简介：
马晓玲，供职于广东省宏观经济信息分析中心。
标签：城市群建设论文; 粤港澳大湾区论文; 挑战论文; 对策论文; 广东省宏观经济信息分析中心论文;