机遇与挑战——论加入WTO与我国的行政审判工作，本文主要内容关键词为：机遇论文,审判工作论文,行政论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果说，加入WTO将会对人民法院的司法审判工作产生极大影响的话，那么影响最大的莫过于行政审判工作或司法审查工作。这种影响，对于人民法院来说，既是机遇，也是挑战。各级法院只有未雨绸缪，抓住机遇，迎接挑战，才能取得行政审判工作的主动权。
要弄清WTO与司法审查的关系，必须首先认清WTO协议与规则的性质。关于其性质问题，仁者见仁，智者见智。从行政法这个视角来看，其协议和规则中固然包含众多的民商法及争讼法的规范，但从总体上来说，这些协议、规则属于国际行政法的范畴。
首先，从WTO的直接目的来看。WTO的直接目的是通过达成互惠互利的安排，以求大幅度降低贸易关税及其他贸易障碍，在国际贸易关系中消除歧视待遇，从而建立一个一体化的更富活力与持久的多边贸易体制，逐步加快国际贸易自由化的进程。显然，这一目标必须通过各成员国的立法、执法和司法行为实现。
其次，从WTO的职责和各成员国的义务看。WTO的基本职责，是促使协定及各多边贸易协议的执行、实施与运作并促其目标的实现，为多边贸易协议的执行、实施与运作提供制度框架。根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款的规定，每个成员方具有保证其法律、规章与行政程序符合各协议规定的义务。简单地说，WTO的基本职责在于为各成员方制定统一的国际贸易规则并保障其实施，而各成员方的义务又在于确保自己与贸易有关的行为符合WTO的要求和规定。而成员方义务的绝大部分要通过政府的行政行为来履行。
第三，从WTO的一些多边协议和规则的内容来看。WTO及所含的协议及相关的法律文件，旨在“为各成员方处理贸易关系提供共同的制度框架”，协议和规则的内容绝大部分是针对各成员方政府的行政行为的，协议和规则的义务主体主要是或者首先是各成员方政府，而这些制度框架在各成员方的实现，则有赖于各成员方的政府行为。
第四，从WTO规则和协议的保障机制看。保障机制所要回答的问题是，谁来保证成员方政府公正执行WTO的协议和规则。WTO的保障机制，包括各成员方自身的保障机制和WTO本身的保障机制。就成员方自身的保障机制而言，凡涉及政府行政行为的，几乎所有WTO的协议都有关于司法审查的条款。比如《关贸总协定》、《补贴与反补贴决定》、《反倾销协定》等都有关于司法审查的规定。WTO本身的保障机制包括争端解决机制和贸易政策评审机制。根据《管理争端解决的规则与程序的谅解》的规定，争端解决机制的目的在于“为争端寻求积极的解决办法”，在无法找到相互同意的解决办法时，解决争端机制的首要目标，通常是求得撤销成员方政府那些不符合涵盖协议规定的有关措施，当马上撤销该措施不现实可行时，则应诉诸补偿的规定。贸易政策审查机制，是监督成员方政府立法和政策制定活动的制度。根据乌拉圭回合《埃斯特角城部长宣言》和作为WTO协定附件3的《贸易政策审查机制》，WTO可以定期对有关成员方的贸易政策和立法及其对多边贸易体制的影响，进行审议并提出相应建议。可见其争端解决机制与贸易政策评审机制，几乎全部是针对成员方政府的有关行为的。
综上所述，WTO的协议和规则具有明显的国际行政法的特征，而正是这个特征，决定了行政诉讼或司法审查与加入WTO的密切联系。
关于司法审查，WTO的一些协议和规则在不同的条文中作了明确规定。归纳起来主要有四个方面的要求：
一是各成员方必须针对各自政府与贸易有关的行政行为建立相应的司法审查制度。《关税及贸易总协定》第10条第3款第2目规定，为了能够特别对于有关海关事项的行政行为迅速进行检查和纠正，缔约各国应维持或尽快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序。这种程序应独立于负责行政实施的机构之外，而他们的决定，除进口商于规定上诉期间向上级法院或法庭提出上诉以外，应由这些机构予以执行，并作为今后实施的准则。《反倾销协议》第13条规定，反倾销案件的有关当事人如对处理该案件的国家主管机构所作的最终裁决或行政复审结果不服，各成员方应允许其向司法部门提起诉讼。《与贸易有关的知识产权协议》规定，在任何情况下，对于知识产权的获得与维持所作出的行政部门的终极决定，成员方应授予当事人将该决定提交司法审查的权利。此外，在《有关非关税壁垒的协议》、《进口许可证程序协议》、《保障措施协议》中，也暗含有诉诸司法审查的可能性。
二是必须建立一个独立于主管行政机关的审查机构。这里所说的独立，根据WTO规则的要求，不仅仅是形式上的，而且是实质上的；不仅是法律上的，而且应当是事实上的。
三是必须要赋予受各种行政行为影响的当事人提出诉讼请求的权利，也就是请求司法审查的权利。这是关于原告资格的要求。根据WTO协议和规则的要求，原则上，只要某一个当事人的权利或利益受到行政行为的不利影响，通过民事诉讼或仲裁等途径不能获得救济时，就可以而且应当通过行政诉讼的途径获得救济。
四是司法审查程序必须客观、公正、高效。这里的“客观”、“公正”、“高效”固然属于不确定的法律概念，但从理论上说，这套程序必须满足最低程度的公正程序标准或者说正当程序标准，不得包含“不合理的时效”和“无保障的拖延”。
五是终极裁判必须保持高度的透明度。根据WTO的协议和规则的要求，在一般情况下，具有普遍意义的生效判决必须公布，即使没有公布的可能或必要，也必须使公众可以获取；对于任何与贸易有关的司法判决，只要某一成员方要求，就应予以提供。
应当说，我国的司法审查制度，是基本适应WTO的要求的。我国的行政诉讼制度始建于20年前。1980年《中外合作企业所得税法》首先规定，外国公民、组织就纳税问题和政府发生争议，可以向民法院提起行政诉讼。这也说明，我国的司法审查制度本身就是对外开放的产物。80年代中期，我国开始在各级人民法院建立行政审判庭，现在各级人民法院包括基层人民法院都建立了独立于行政机关的行政审判庭。我国的行政审判庭是建立在普通法院之中的，与有些国家隶属于行政机关的行政法院体制相比，应该说在形式上更具有独立性。在司法审查程序方面，早在11年前，全国人大就通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。最近，最高人民法院在总结行政审判工作经验的基础上，又颁布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，可以说，我国的司法审查程序已初具规模。在原告资格方面，我国的行政诉讼法和司法解释的规定应当说完全符合WTO有关协议和规则的要求。从行政诉讼法实施的情况来看，我国每年大约受理一审行政诉讼案件和行政赔偿案件近10万件，其中原告胜诉率达到30—40%，在某些地方，原告胜诉率达到60%以上。这从另一个侧面反映出，我国的司法审查程序基本上符合客观公正的要求。
但是，也应当看到，加入WTO对于我国的行政审判工作来说，将面临前所未有的挑战。
——行政诉讼的受案范围将在行政诉讼法的基础上进一步扩大。加入WTO以后，不仅与贸易有关的行政终局裁决权将被取消，而且有些抽象行政行为也可能纳入司法审查的范围；不仅法律行为和事实行为属于可诉的行政行为，准法律行为也将成为司法审查的对象。在可能受理的案件中，有相当一部分案件属于新类型的案件，并具有高度的政策性和专业性。
——行政审判所适用的法律规范将大大超出国内法的范围。行政审判将涉及大量的国际法和WTO的协议和规则。目前，我国有关市场经济的法律体系还不健全，有关国际贸易的法律规范很不完备，有些法律规范与WTO的协议和规则明显不一致，在我国最高权力机关没有将WTO的协议和规则转化为国内法之前，司法审查将面临适用法律的困难。此外，在我们这样一个成文法国家，如何适用国际惯例进行司法审查，也是一个需要研究的问题。
——行政审判的公正性将在世界范围内并在更多的层面上接受评判。与贸易有关的司法审查，不仅涉及作为外商的外国公民和外国组织，而且涉及到我国与其他国家或地区的关系。不仅事关我国法院的公正形象，而且事关我国政府的法治信誉。裁判的是非得失不仅会受到国民的品头论足，而且会受到WTO组织及其所有成员方的关注和评价。
——司法审查的结论将受到WTO争端解决机制的制约。根据WTO协议的规定，如果当事人对我国法院的终审判决不服，将可能通过所在国（或关税区）政府诉诸WTO的争端解决机制，即要求WTO的有关解决争议的组织进行审查。这就是说，对于某些案件来说，我国法院在事实上已不拥有终局裁判权，国内法院的裁判结论将直接或间接地受WTO争端解决机制的制约。
中国的行政审判工作只有接受挑战，才有生机；只有迎难而上，才会发展。
一要进一步强化行政审判工作人员的素质，提高处理复杂案件的能力。任何挑战归根到底都是对人的素质的挑战。行政审判人员需要迅速掌握WTO的协议和规则的内容，特别是与司法审查有关的内容，要熟悉有关国际贸易的国际惯例，学习涉外诉讼的有关知识，还要懂得外语和外交常识，尤其需要训练在复杂的情况下驾驭庭审的能力。
二要进一步完善有关司法审查行为的规范，使审判的程序和方式适应WTO的协议和规则的要求。应当说，WTO的协议和规则中有关司法审查的规定，是各国有关司法审查经验的总结，基本反映了司法审查的内在规律，概括了正当程序规则的基本要求。我们应当通过国内立法或司法解释吸纳这些精神和原则，在没有条件修改行政诉讼法的情况下，可以通过司法解释对庭审程序规则、证据规则、法律适用规则等作出规定。在制定上述规则的时候，应当注意吸纳WTO的协议和规则的规定，从而使我国的司法审查的方式和程序符合WTO的协议和规则的要求。
三要迅速解决行政审判面临的突出问题，塑造我国司法审查的良好形象。我国行政审判工作总的情况是好的，但仍然有少数法院存在有案不收、久拖不结、强迫撤诉和官官相护等问题。这些问题的存在，不仅损害了法律的权威，而且损害了人民法院的形象。为了维护我国的法治形象和商业信誉，有必要将所有与贸易有关的行政争议解决在国内。而要实现这一目标，一个必要的前提是国际社会普遍信赖我国法院的公正性。要做到这一点，必须采取有效措施解决当前影响司法审查公正性的突出问题。
四是深化行政审判制度的改革，努力改善行政审判的执法环境。WTO的协议和规则对司法审查的根本要求是全面实现司法审查的程序公正和实体公正。就我国目前情况看，妨碍司法审查公正性实现的最大因素是体制障碍。要解决这一问题，必须同狭隘的地方保护主义和部门保护主义作坚决斗争，从维护国家的长远利益和根本利益出发，深化行政审判制度的改革，使行政审判机制具有强大的抗干扰能力，从而使行政审判的执法环境得到根本改善。