论政府审计信息公开的法理基础与现实，本文主要内容关键词为：法理论文,现实论文,基础论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计信息是审计在对反映受托经济责任履行状况的经济活动、财务资料和相关资料进行监督、评价过程中生成的，是全方位传播审计工作的重要载体。表现为审计组织、审计制度、审计方案、审计证据、审计判断、审计报告、审计意见、已审经济信息等等，涉及到审计计划、审计调查、审计实施、审计完成、审计处理、审计总结、审计管理各个环节。为了使得政府审计机关更好地接受社会公众的监督、扩大社会公众通过政府审计信息来实现对政府使用公共财产情况的知情权、监督公共资源的利用效果和合法程度以减少和杜绝腐败行为，政府审计信息公开范围已经成为必然。目前政府审计信息公开已成为世界各国普遍推行的一项制度。应该说，政府审计信息公开既不是主观行为，也不是权宜之计，而是有其深厚法理理论作为前导和立身之根基。
一、政府审计信息公开的法理基础
（一）受托责任理论
证明公共受托责任①包括经济责任和管理责任，是财务审计与管理审计产生的基础。无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任。社会公众需要审计作为独立的第三方实施对公共部门的监督，并告诉公众所需的明确信息：受托责任的履行者（公共机构）的职责完成情况、资源管理和利用情况、对经济社会发展的贡献程度等等。由此提出了审计信息公开的要求，产生了审计信息公开范围逐步扩大的趋势。
1.赋予政府审计监督权利的委托人是公众，要求信息公开
政府审计机关本身也是一个公共部门（实质是政府机关），审计机关作为政府机关的一个组成部分，它享有人民赋予的经济监督、评价和鉴证权力，同时掌握有为了完成这些职责由人民分配其消耗的公共资源，承担有社会公众委托的监督责任，所开展的工作同样是为社会公众服务。审计机关必须按委托人的要求认真履行其所负的受托经济责任，完成人民的托付，并向人民报告其执行结果，也即是就审计本身的工作信息向社会公开，接受社会公众对审计监督工作是否客观公正，是否做到依法审计，是否有效等情况进行监督，这对于促进审计机关的自身建设和审计行政执法水平的提高有着积极的意义。
2.政府审计信息的所有者是公众，要求信息公开
政府审计的基本工作是独立地对受托经济责任进行评鉴、监督和鉴证。尽管这些受托经济责任不是由审计机关承担而是由被审计单位承担的，这些被审计单位和人民的关系实质上是受托责任和委托代理关系，人民迫切需要了解受托的被审计单位经济责任的履行情况，审计作为另一受托方需要将知悉的这些信息告知于民。从政府审计监督范围来看，涉及社会、经济、文化和组织管理，包括保障国家安全、维护社会程序、发展社会经济和福利等社会生活的方方面面。事实上，政府审计信息不是来自于政府审计机关本身，而是来源于政府审计从事独立监督的过程，是政府审计在进行审查监督中产生的，依靠民众的税收支持。政府审计机关利用公民税金收集、整理、评价、分析得到的经济责任信息本质上具有“公共财产”性质，是一种典型的公共产品或公共资源。这些审计信息的所有者是人民、社会公众，政府审计机关只是暂时的“持有者”或“保管者”，不应垄断、封闭信息，而应为民众所共有、共享与共用，这样才能真正体现政府审计信息公共产品属性的特征。
（二）人民主权理论
对于一个国家而言，主权是指国家的最高权力②。法国著名的资产阶级启蒙思想家卢梭在他著名的“社会契约论”和“主权在民”学说中指出，人们为了维护自己的自由和平等，通过订立契约，让渡出自己的一部分权利组成国家，由国家来代替人们行使公共权力，维护社会秩序。所以，国家的一切权力来自于人民的授权。人民主权（或主权在民）学说符合社会自由发展的要求，因而被许多资本主义国家的宪法或宪法性文件所确认③。在社会主义国家，尽管理论上不承认社会契约论，但主权在民的思想同样被其宪法所确认。如我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因而，人民主权原则（或主权在民原则）已成为各国建立法律制度的最基本原则。政府审计信息公开正是基于人民主权的理论应运而生的。
人民主权理论的第一个方面就是明确政府的权利来自于人民的让渡和赋予，因此人民参政议政是其首当其冲的现实表现。而参政的前提是知政，知政的前提是民众需要了解信息，了解信息的前提是政府要公开信息。因此，信息对于有效的参与是最基本的，及时地公开有关信息，提高决策的透明度，是提升公众的信任度，促使和保证公众参与的先决条件。审计信息公开的程度和获取信息的途径，直接影响到公众对政府审计工作监督和评价的广度、深度。
人民主权理论的第二个方面是可以防止政府权力腐败和错误行使。民主政府的最大特征是具有开放性和参与性，如果以社会仅依靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败，那需要良好的道德环境，只能是主观的愿望。在一个政府中，防治腐败是阳光执政，只有实行政府信息公开，使政府权力在社会的公开知晓、评判、讨论和协商中行使，加强来自于公众的监督，才能有效地防止权力异化，使政府更具民意，使社会资源达到更合理的配置。
人民主权理论的第三个方面是民众需要了解和保护自身的利益。政府审计生产与拥有的信息数量巨大，政府审计信息对人民监督政府运作、维护公民自身权利具有极为重要的价值。政府生产与拥有的信息从理论上说应该属于全体公民所有，因而这些信息的权利人是全体公民。但在没有政府信息公开法的情况下，普通公民获取这些信息是非常困难的。政府信息公开立法消除了普通公民的获取困难，从而起到保障公民信息权利的目的。公民只有知道自己有什么权利，怎样才能保护，政府机关实际做了什么，他们才能有效地维护自身的合法权益。因此，政府审计信息公开是保护公民权利的最好途径。
（三）知情权理论
作为一项宪法性基本权利，知情权④实质上是公民与国家或公共权力之间关系的反映，是一种个人针对国家享有的权利。获得政府信息权应该是公民知情权的基本效力。政府审计信息知情权是公众知悉政府审计信息的权利，从法律层面看，知情权有两种体现方式：第一是权利主体（公众）被动获取义务主体（政府审计机关）所提供信息的权利，即接受权；第二种方式权利主体（公众）向义务主体（政府审计机关）主动寻求与自己利益相关信息的自由，即主张权。这两种表现对于政府审计而言，就可以分别采用主动公开信息、依申请人申请而公开信息方式。
知情权对于政府审计信息公开而言具有极为重要的保证作用。首先，公众行使知情权的重要前提是存在公开政府审计信息。政府审计机关集中资源所获得的受托责任信息是公众个人掌握的只言片语信息不可比拟的，更具有全面性、系统性和准确性。这些信息都应及时、真实、完整地向民众公开，让民众知晓。其次，知情权要求政府审计机关不得干涉和妨碍公众获得审计信息的自由。知情权既有免于政府审计机关干涉的消极权利的属性，又有向政府审计机关主张公开信息的积极权利的属性。这双重属性要求政府审计机关不得进行信息垄断，对非法干涉和妨害公众获得信息的行为给予禁止和制裁。最后，知情权要求政府审计机关创造和改善公众接受审计信息的条件。知情包括知情对象和知情手段。因此政府审计机关便需要制定审计信息公开目录、开发信息公开平台、提供信息获取技术，改善公众获取信息的条件，帮助和鼓励公众获得政府信息。
二、政府审计信息公开法律规范的现实
从现实来看，我国政府审计信息公开的法律规范体系层次相对立体化，既有法律层面的《审计法》，也有法规层面的《政府信息公开条例》和《审计法实施条例》，还有行业标准层面的《审计结果公告准则》以及行业业务指导层面的《政府审计信息公开指南》。这些规范体系对实施政府审计信息公开指南既有强制性的总体要求，也有具体操作的规范性建议，并且已经发挥了指引、评价、强制和教育作用，成为审计信息发布者和使用者之间权利与义务的重要保障体系，有利于理顺、改善和稳定信息发布者和使用者之间的社会关系，提高整个信息运行的效率和效果。包括以下几个层面：
（一）《审计法》对审计结果公告的规定
审计结果公告仅仅是审计信息公开的一个重要方面，但是审计结果公告已经成为社会公众了解审计最终信息的快捷渠道，从审计署2003年开始公告审计结果以来，在社会上引起巨大反响，并且迅速提升了审计从事经济监督的威慑力量和公众形象。2006年修订后的《审计法》第四条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。同时要求“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”。这是审计结果公开在法律层面的刚性规定，事实上从2003年起，审计署每一年都要向全国人大报告审计工作，各省一级地方审计机关也遵照执行，不仅把审计监督效果纳入人大议事日程，提高审计的行政地位和社会影响，而且有利于提升审计质量，并对强化审计结果运用具有良好的规范作用。
《审计法》虽然没有对整体的审计信息公开作出规定，但是对公开审计核心信息之一的审计结果提出了强制性要求，显然对推动审计信息整体公开起到示范导向作用，并使得今后政府审计信息公开逐步走上制度化和法制化的轨道。
（二）《中华人民共和国政府信息公开条例》对公开审计信息的规定
我国2008年5月1日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》从宏观到具体对信息公开的内容予以了较为详细规定，体现了政府信息公开的决心，防止了政府机构以各种托词不履行公开政府信息义务。该条例规定的内容主要包括以下几方面：一是政府信息公开的主体，即由谁来公布；二是政府信息公开的要求和重点内容，即公布什么；三是政府信息公开的程序，即怎么公布；四是规定政府信息公开过程中的一些监督、检查、落实的要求，这规定了怎么保证准确、及时地公布。规定行政机关在：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他情形下，依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开信息。
《中华人民共和国政府信息公开条例》是针对各类政府部门和机关信息公开而制定的法规，其目的是显而易见的，首先是能够有效地保证人民群众的知情权；其次是便于从制度上、从源头上遏制和预防腐败，促进行政机关工作作风的转变，再次是有利于推进和统一全国的政府信息公开工作。《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然没有单一指向审计工作，但是毋庸置疑，政府审计信息是政府信息的一部分，涉及到政府审计机关工作的每个层面和总体效果，具有较强的针对性和概括性。作为作为政府职能部门的审计机关必须按照该条例的要求，定期、依法公开审计监督、审计评价和审计鉴证所涉及的相关信息，为建立政府审计信息公开制度提供了有利的法规保障。
（三）《中华人民共和国审计法实施条例》对公开政府审计事项或结果的规定
2010年2月2日国务院第100次常务会议修订通过的《中华人民共和国审计法实施条例》，第三十三条规定审计机关“可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果”。同时规定“审计机关经与有关主管机关协商，可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中，一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果”，以及“审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司。”
《中华人民共和国审计法实施条例》所要求公开的审计信息不仅包括审计结果，还包括“有关审计事项”，这一操作层面的法规客观地给出了审计信息公开范围扩大化的导向。就这些“有关审计事项”而言应包括按照《中华人民共和国政府信息公开条例》所要求的信息。
（四）《审计机关公布审计结果准则》对信息公开的行为规范
2003年审计署发布《审计机关公布审计结果准则》，要求审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果，包括审计机关的审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容。为配合审计结果公告，审计署2003年相继出台了《审计机关审计档案工作准则》等一系列准则，对审计机关建立审计档案并进行收集、整理、保管、利用、编研、统计、鉴定和移交行为进行规范，使得申请获取审计信息的依申请公开行为更加便捷快速、信息更加准确完整。另外，审计署办公厅在2004年印发《审计报告》文书的格式标准，对审计行文和信息表达有统一的定义和理解方式。
《审计机关公布审计结果准则》是一种行业标准，作为审计人员从事业务的强制性规范。该准则所要求公告的审计结果主要包括：一是中央预算执行情况和其他财政收支的审计结果；二是政府部门或者国有企业事业组织财政收支、财务收支的单项审计结果；三是有关行业或者专项资金的综合审计结果；四是有关经济责任审计结果。
（五）《审计署政府信息公开指南》对审计信息公开的操作性指导
为便于公民、法人和其他组织依法获取审计署政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，审计署编制《审计署政府信息公开指南》，基本上每年更新一次，如有特殊情况，即时更新。公民、法人或其他组织需要获得审计署政府信息公开服务的，可以依据该指南进行申请或操作。该指南围绕如何实施政府审计信息公开所作的解释性、原则性、方向性指导或建议，按照“以公开为原则，不公开为例外”的总体要求，进一步做好主动公开、依申请公开和不予公开三类政府信息的界定工作，确保应该公开的信息及时公开。主要针对政府审计主动公开和依申请公开两种方式下，审计信息公开的范围、形式、时限、机构。
该指南明确解释政府审计机关应主动公开六个方面的政府信息：一是审计署职能及机构设置情况；二是审计法律、法规、规章和其他规范性文件；三是审计工作发展规划及重要会议内容；四是审计业务工作；五是审计行政管理；六是其他相关信息。该指南对于依申请公开信息时，只提供政府审计机关保存的现有文件或材料，没有义务根据申请人的要求收集整理材料、研究分析数据或作其他处理，同时不提供涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息。围绕上述六个方面审计署制订了《审计署政府信息公开目录》。
政府审计信息公开的法理基础是理论基础，各项法律规范是条件保障，有利于理顺、改善和稳定信息发布者和使用者之间的社会关系，提高整个信息运行的效率和效果。作为一种审计行政的结果性资源，公开审计信息已经成为现实和必然，并且这一过程逐步从行业标准约束层面走向法规、法律约束层面。
注释：
①1985年5月，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，给其赋予如下的定义：“公共受托经济责任，是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面责任”。
②16世纪法国古典法学家和政治家让·布丹在其《论共和国六书》中提出了近代政治学上的主权学说。布丹认为主权是除上帝和自然法之外不受任何限制的最高权力，是绝对的权力，是永恒的权力，赞同建立在神权基础上的君主主权，而不是主权在民（或人民主权）。
③美国1776年的《独立宣言》宣称：“人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具破坏作用时，人民便有权力改变或废除它，以建立一个新的政府。其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。”
④知情权最先是在1945年由美国记者肯特·库柏的一次演讲中提出来的。作为一项法律权利，知情权是指由法律规定的公民或组织获取信息的权利，通常有广义和狭义之分。广义的知情权是指要求一切组织或个人公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由，包括私法和公法领域的知情权；狭义的知情权仅指公法领域中的知情权。作为政府审计信息公开是以狭义知情权为基础的。
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