对内陆城市开发区建设若干问题的思考，本文主要内容关键词为：内陆论文,若干问题论文,开发区论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国对外开放战略不断从沿海向内陆推进，内陆城市开发区的建设方兴未艾。根据国务院关于内陆及沿江开放城市的十条优惠政策，内陆及沿江开放城市均可兴办一个国家级开发区。自去年中央四号文件以来，已有18个内陆省会城市和6个沿江城市列为开放城市，享受沿海开放城市优惠政策。经过一年多的开放实践，这些城市的开发区工作逐步起步。有的已形成一定气候，在今年5月，第一批武汉、重庆、芜湖等7个内陆及沿江开放城市的开发区被国务院正式批准为国家级经济技术开发区，今年7月，国务院特区办又向国务院正式呈报了第二批13个内陆及沿江城市开放城市的经济技术开发区列为国家级开发区的报告，如果这一批能批下来，内陆及沿江城市开发区将达20余个，数量接近十多年来国家所批沿海经济技术开发区的总和。此外，内陆及沿江省份也都从自身实际出发，批准了一批省级经济技术开发区。总的来看，内陆及沿江城市经济技术开发区已呈加速发展之势。
作为一个新生事物，内陆及沿江城市经济技术开发区究竟应该怎么搞，走什么样的路子？在今年7月国务院特区办召开的部份内陆及沿江开放城市第二次工作座谈上，特区办主任胡平明确提出了这个问题，希望各地积极探索，走出一条适合内陆及沿江开放城市实际的开发区路子来，带着这个问题，我们立足黄石经济技术开发区的实际，结合其它城市开发区建设的成功经验，作一点初步的探讨。
一、内陆城市与沿海城市开发区建设环境条件的比较
要探索内陆城市开发区建设的路子，必须认真分析内陆城市开发区建设所处的环境与条件，分析内陆城市搞开发区究竟有那些有利因素，不利因素，从而扬长避短，走自己的路子。
1、内陆城市搞开发区在地理位置上，虽无沿海毗邻海外的优势，但有广阔腹地作市场依托的有利。从对外开放的角度看，沿海城市搞技术开发区有着与海外地理位置紧密相连的得天独厚的优势，而沿海一些搞得好的经济特区或经济技术开发区莫不是充分利用了这个优势而发展起来。如深圳主要是依托香港，珠海依托澳门，厦门福州依托台湾，山东半岛、辽东半岛依托南朝鲜与日本。对于内陆城市来说，显然没有这个优势。但是，从地理经济学的角度看，内陆及沿江城市搞开发区有其另外有利的一面，就是大都地处区域性中心位置，有着便利的交通，广阔的市场腹地和较大的经济辐射面，如重庆开发区依托大四川、武汉开发区依托武汉经济圈、即便是地市一级城市的开发区也有自己的辐射圈，如黄石地处鄂皖赣豫四省交汇处，区域中心城市的作用和特点突出。岳阳、九江均是各自省份的唯一通江港口城市等等。这种广阔的市场腹地和经济辐射面，意味着内陆城市的开发区有着较大的经济潜力和发展前景，这是内陆及沿江城市办经济技术开发区有别于沿海城市的一个十分有利的条件。
2、内陆城市搞开发区在经济基础上，虽无沿海直接大量利用外资的便利，但有大批国有大中型企业作支撑。沿海城市搞经济技术开发区，在开发建设资金来源上，充分发挥了他们毗邻海外，且海外胞属多的优势，大量吸收利用海外资金进行大规模建设，而且，一些沿海城市的开发区直接得到海外华人大财团的支持，如香港巨商霍英东对深圳、台湾工业巨子王云庆对福州厦门、世界级船王包玉刚对宁波等就是突出的典型。作为内陆城市来说，尽管在开发区建设上，也广泛利用外资，但无论从数量或质量上，都难以与沿海相匹敌，但是，与沿海相比，内陆城市自身的经济基础远比沿海城市开放起步的时候强。在过去几十年的计划经济体制以及“时刻准备打大仗”思想的影响下，我国在工业布局上长期以来轻沿海、重内地。在内地中心城市摆下了一大批国有大中型企业项目，甚至在深山沟的“大三线”也摆了大批当时属于国内高精尖的军工项目。以黄石为例，“一五”、“二五”相继列为国家重点建设地区，现有大中型企业60多家，其中有全国十大特钢企业之一的大冶钢厂、十大铁矿之一的大冶铁矿、十大有色金属公司之一的大冶有色金属公司、十大水泥企业之一的华新水泥厂等等，这些企业的存在为黄石的对外开放奠定了雄厚的经济基础。因此，内地城市搞经济技术开发区，尽管外来的因素不如沿海，但自身的经济基础却好于沿海。如果内陆城市能把外来的因素与自身的基础有机地结合起来，一定能为开发区建设提供强大的经济原动力。
3、内陆城市搞开发区在发展资源上，虽无沿海城市与国际市场直接对接的有利因素，但有丰富的自然资源为依托，与内陆城市相比，沿海城市的开发区海外信息灵、海外运输方便，能与海外市场直接接轨，这对经济发展来说无疑是重要的发展资源，对内陆城市来说，这些方面明显处于劣势。但是内陆城市搞开发区在发展资源上看，也有其自身的优势，这就是自然资源的优势和原材料基础产业的优势。以沿江带为例，冶金工业除宝钢外，就有马鞍山——铜陵、黄石——鄂州——武汉、重庆——攀枝花三大集群，仅黄石一地，就有各种矿产资源4大类53种。如果说，开放的初期外资投资主要是投资少、风险小的加工业、轻纺业的话，那么随着开放度的不断加深，外资的投向必将逐渐转向投入大、风险大、收益大的基础产业和原材料产业。这将为内陆城市搞开发区提供了有利的机遇。从这一点上说，内陆城市搞开发区有着沿海地区所无法替代的优势和条件。
4、内陆城市搞开发区在人的素质上，虽无沿海人市场观念、开放意识强，但专业技术水平比较高，劳动力素质比较好，客观地说，沿海人，尤其是企业的经营管理者对市场经济的熟悉程度，对国际通行的商务惯例的熟悉程度，以及对外开放的意识比内地要强得多。懂外语，会办“洋务”的人也比内地多得多，尽管这几年强调解放思想、更新观念，内陆城市人们在克服内陆意识，破除计划经济传统观念束缚等方面有了很大进步，但与沿海人相比仍差距很大，但是从另一方面看，内陆城市的专业技术人才以及劳动力素质有自己的特点和优势。内陆城市的专业技术人才队伍是几十年来随着城市的产业特色而形成的，因此，从整体素质，队伍总量等方面看，有着较强的实力。以黄石为例，30万产业工人队伍中，专业技术人员就有8万多，占26%，这是沿海城市开放起步阶段所难以企望的。尽管这几年“孔雀东南飞”，但整体上的优势并未动摇。此外从劳动力构成看，沿海开放城市由于过去基础差、经济发展过快，大量劳动力是“外来妹”、“打工仔”，而这些“外来妹”、“打工仔”往往都来自经济最贫穷、文化最落后的山村，其文化素质、技术素质低。而内陆城市文化教育基础好，劳动力队伍的文化层次较高，而且较高文化素质的劳动后备力量充足，这对于内陆城市搞开发区建设无疑将产生重要影响。
通过上述比较，我们可以看到，尽管内陆城市搞开发区建设在许多方面不如沿海，但也有许多自身的特点和优势，只要我们认清优势，发挥优势，树立信心，扬长避短，就一定能走出内陆开发区建设的新路子。
二、内陆城市开发区建设的思路探索
由于内陆与沿海城市开发区在环境条件上的差异，决定了内陆城市开发区建设不能照搬沿海已有模式，必须探索自己的发展思路，具体来说，要在以下问题上搞出自己的特点：
1、在开发区发展的战略取向上，应坚持因地制宜，从实际出发，在坚持高起点、外向型的同时，做到内外并举，不同产业层次并举。沿海经济技术开发区经过从1984年以来的十年探索，形成了一套以吸引外资为主、出口创汇为主、发展高新技术为主的“两头在外”、“参与国际经济大循环”的外向型发展战略，其资金、技术、原材料来源以及产品市场大多依托海外，这种战略思路对内陆城市开发区来说，无疑有重要的借鉴作用。但从内陆城市的开发区来说如果仅仅强调“两头在外”，那么一些远离沿海的内陆腹地城市开发区建设就很难起步。因此，在内陆城市办开发区的过程中，应坚持从实际出发，在尽可能实现外向型、高起点的同时，走多种发展战略并举的新路子。
目前内陆城市的开发区，大体有以下几种类型：一是项目依托型。依托某一项或几项大的项目建设兴办开发区，通过大项目建设带动开发区建设，通过兴办开发区保证大项目的建设实施。如武汉经济技术开发区就是依托二汽30万辆轿车的项目办开发区，该项目总投资70多亿元，全部建成后，开发区的规模、气候也就形成了。十堰经济技术开发区、襄樊经济技术开发区以及未来三峡大库区的开发也都是如此。二是城市发展型。结合城市布局的合理扩展和整个城市的产业结构调整优化，搞开发区建设。内陆城市大多面临城市改造和扩展的任务，把开发区建设和城市扩展结合起来，一方面开发区可以成为城市未来经济发展的新的增长极，另一方面也能顺利实现城市市区的大跨度、大规模的扩展的目标。黄石等一部分中等城市的开发区建设都是如此。三是集中搬迁型。主要是顺应三线企业“下山出沟”的客观要求，通过兴办开发区，为三线企业搬迁出山创造集中发展的环境和条件。如贵阳经济技术开发区和湖北孝感经济技术开发区，尽管这两市开发区创办时间不长，但都迅速吸纳了一大批三线军工企业进区，使开发区在起步阶段就站在一个较高的起点上。四是资源开发型。即以本地区某一种优势资源的开发利用为目标而设立的开发区，如湖北武当山经济技术开发区、安徽黄山开发区等，就是以开发旅游资源为主而设立的。五是高新技术型。主要是依托大专院校和高新技术产业企业，以发展高新技术为主的开发区。如武汉东湖高新技术开发区等。
以上情况说明，内陆城市开发区的设立是特定环境、特定需要的产物，在设计开发区发展格局时，都注意强调对外招商、吸引外资，但一个基本的出发点还是自身的需要，自身的资源和基础。在起步阶段，更是以自身的力量为主，国内的因素为主，外来因素为辅。只有发展到一定程度以后，才能大规模吸引境外资金，实现大量起步，因而，在战略取向上，内陆开发区应是内外并举型。简单套用沿海开发区“两头在外”，外向型的模式来衡量以至否定内陆城市开发区是不对的。
2、在开发区建区的选址过程中，既要注意开发区建设的区域性、完整性，又要注意依托老城区，搞好与老城区发展规划的衔接。兴办一个开发区，建区位置的选择十分重要，选择不当会导致整个开发区的决策失误。作为开发区，必须有特定的区域，明确的四至范围。但这种特定的区域不等于要完全与老城区割裂开来，自成体系。沿海开发区当时起步时，主要考虑的是便于对境外因素的吸收和管理，大多数开发区都远离与老城区，而且当时国家都给了一部分铺底建设资金。而内陆城市一方面城市老化问题突出，改造任务繁重，需要采取一种集中连片开发的形式来加速城市的改造发展，开发区建设正顺应了这种要求。如果我们的开发区远离母城，另搞一套，就不可能达到这个目的。另一方面，搞开发区建设需要大量资金投入，内陆城市开发区在这方面一无国家铺底资金支持，二无外资的巨额投入，依靠各城市自身的财力完全铺新摊子从零起步既无此能力，又无此必要。只有依托老城区，充分借助老城区的各种基础设施才能使开发区尽快起步。此外，如果开发区远离母城，势必带来很多难以克服的麻烦和矛盾。如我省某市的开发区离市区40公里，与另一个中心城市40公里，不仅外商不愿去，就连本市的职工也不愿去，称之为“第二次上山下乡”，结果几年下来，投入了不少钱，却没有引进多少企业。又如大连开发区离大连市35公里，现在开发区内已有数百家企业、数万职工住在市内，每当上下班城市出口道路便拥挤不堪，为解决这个问题，大连市准备上轻轨交通，可是一测算，需投资30亿元，巨额投资难以落实。鉴于以上原因，我们认为内陆城市开发区在建区选址上一定要与老城区结合在一起总体规划总体设计，树立依托老城区，发展开发区的指导思想。黄石经济技术开发区在选址的过程中注意坚持依托老城区，把开发区建设同城市合理扩展结合起来。开发区与老市区仅相一湖之隔，在开发区起步阶段城市的各种道路、供水、供电、通讯以及其它服务设施均可为开发区直接利用。因此，在建区仅短短一年时间，开发区就引进项目96个，总投资达26.35亿元，协议外资6800万美元。全部建成投产后，可新增产值50.1亿元。反过来，开发区目前规划建设的20条主次干道、6万门的程控电话分局、日个供水20万吨的大水厂等基础设施的建设，又必将大大增强全市城市总体功能和综合实力，使城市实现跳跃式、大跨度发展。
3、在开发区经济发展的主导力量上，既要广泛吸引外资，但更要注意充分发挥现有国有大中型企业的潜力，坚持国有、集体、私营、外资各种项目兼收并蓄，多轮驱动。在吸收外资方面，内地应向沿海学习。但内陆城市拥有一批大中型国有企业，这是沿海所不具有的。这些企业经济实力强，管理水平高，技术力量雄厚，在国内外的商誉、资信状况好，由他们出面对外招商引资有很大的吸引力，外商也愿与这些企业合资办厂。将他们引进开发区来搞异地合资嫁接改造，是内陆城市开发区经济发展的重要支撑。从另一方面看，这些国有大中型企业也都面临着技术改造任务重、产品亟待升级换代，资金投入不足以及发展场地狭窄等问题，也都需要借助开发区良好的投资环境，宽松优惠的开放政策来吸引合资伙伴，实现跳跃式发展。此外，大批需要外迁的三线军工企业也需要有一个好的搬迁环境。因此，依托老企业，吸纳老企业，以开发区建设促进老企业改造，以老企业改造加速开发区发展应是内陆城市开发区必须坚持的一条重要思路。黄石经济技术开发区正是如此。目前进区的40个工业项目中，80%的项目都是市内原有大中型企业异地合资嫁接改造的项目。这样的项目有确定的对象、成熟的产业和技术、稳定的资金来源，上的速度也快。据资料，武汉市目前合资的工业项目，60%以上是在原有国有大中型企业基础上进行的。
除此之外，城镇集体企业、乡镇企业以及个体私营企业也是内陆城市开发区建设不可忽视的力量。如黄石市、芜湖市在经济技术开发区中专辟私营投资区，都收到较好效果。
4、在开发区的管理模式上，注意处理好开发区与城市各方面的关系，形成各方面参与支持齐建共管的管理模式。目前从沿海到内陆开发区管理机构设置大体有三种模式：一类是将开发区从城市的各区、局委中完全独立出来，形成一个享有“充分”权力的开发区管理机构。第二类是由城市各方抽调人马，作为原单位派力量参与开发区管理，各种审批程序按原来的政府主管局的程序在开发区集中办。开发区管理机构基本上是一个建议、招商的工作机构。第三类是完全实行企业化管理，由市里划出一块地皮，交给开发区的开发总公司进行开发、招商、管理、经营，最后通过收取土地开发费来使企业获得盈利。上海的闵行开发区就是这类模式的成功范例。从内地开发区现行的管理模式看，大多实行的是第一种模式，这种模式有一些好处，但也存在明显的弊端。好处是权力大，自主性强，办事效率高；弊端主要是与城市原来的政府各主管职能部门如土地、工商、财政、规划等部门过于争权争利，挫伤了这些部门对办开发区的积极性。而且由于权力过于集中，开发区管委会实际成为城市内的一个新的行政管理区，各种社会职能如计划生育、武装保卫、文化教育、绿化城管等不得不都包下来，分散了开发区管理机构的很大一块精力。而且这种作法也不合法，因为开发区管委会不是城市内的一级人民政府，设立行政建制区必须经过民政部及国务院批准。从目前内地的管理水平和经济实力看，完全按闵行的管理办法还难以行得通，但现在这种实际是老城区政府管理模式的重复和延伸而且又独立于城市各政府职能部门之外的办法也有很大的问题。因此，我们设想，针对内陆城市的实际，开发区的管理体制应注意几个原则：一是必须赋予开发区一定管理权限，保持开发区较高的工作效率；二是必须有利于调动原有政府职能部门和开发区所在区、乡的积极性，而不致因为“分权”“割地”而造成大家都不管不问，使开发区成孤家寡人的局面；三是开发经营必须实行企业化管理，讲究开发的实际经济效益。只有真正使城市的各方面、各部门都把开发区工作当成份内的事情办，开发区才能健康顺利发展。
三、当前内陆城市开发区建设应注意的几个问题
1、在当前加强宏观调控的形势下，内陆开放城市的开发区建设要“冷中求热”。保持良好的发展势头。近几个月来，中央采取加强宏观调控的一系列措施，其中重要的一条就是清理整顿过多过滥的开发区，这无疑是正确的。但确实也应该注意另一种倾向，就是在开发区建设上，一些本来不该冷的也冷了下来，“宠儿”一下子变成了“弃儿”，连新闻单位也不敢宣传开发区了，甚至搞开发区的一些同志自己也动摇起来。这就值得警惕。应当明白，我们内陆开放城市兴办开发区，不仅是自身对外开放的需要，也是国家对开放城市的一条基本要求。今年7月，国务院特区办主任胡平在全国第二次内陆及沿江开放城市座谈会上告诫大家“当前加强宏观调控，我们自己首先不要犯迷糊，大家千万不要等待，不要观望。”特区办副主任赵云栋在9月初考察黄石开发区时明确表示，“国家清理整顿开发区是要清理整顿那些不具备条件的开发区，象黄石这样的开发区不但不属清理整顿的范围，而且还应大力支持和发展”。反之，在当前开发区工作比较冷的情况下，我们要保持清醒的头脑，坚定的信心，多讲辩证法，少搞片面性和绝对化，努力在冷中求热，保持开发区建设持续加速发展的好势头。
2、坚持项目启动，基础先行，以基础保项目，以项目促开发。基础设施建设和招商引资是开发区工作相辅相成的两个方面，没有基础设施建设就没有条件搞项目引进，而如果没有项目引进搞基础设施建设就失去了对象和目标。在当前开发建设资金普遍不足的情况下，尤其要注意处理好基础设施建设规模和项目引进速度的关系。开发区的基础设施建设在规划上要体现其整体性、长远性、高水平，但考虑到内陆城市搞开发区财力状况，只能小区起步，视项目进展情况逐步进行，在保持与项目引进适当超前的前提下量力而行，尽力而为。有多少钱办多少事，有多大的实际需要就搞多大规模的建设。如果无视项目引进的实际需要和当前筹措资金的财力可能盲目贪大求多，只会使开发区建设背上沉重的经济包袱，陷入进退两难的境地。黄石经济技术开发区比较注意这一点，努力做到土地征用一片，基础设施建设一片，项目布点一片，实际收益一片。在基础设施建设中基本上没有向银行借贷，利用进区项目购地资金搞基础设施建设，有多少钱，办多少事。因此，尽管当前国家加强信贷控制，开发区建设仍可不受大的影响。我们考察的芜湖开发区也是如此。
3、加强对土地资源的管理，最大限度地发挥开发区土地的聚财效益。内陆城市在没有上面投资和大量外来资金的情况下搞开发区，主要的资金来源是土地的出让和划拨收益。当前主要应注意两方面的问题，一个是土地的价格问题，另一个是土地的管理问题。开发区的土地价格一方面要考虑开发区基础设施投入支出的成本，使土地出让或划拨收入能够保证开发区建设收支的平衡；另一方面要综合考虑国内同等地区开发区的平均土地价格。前段时间，一些地方的开发区为了招徕外商，不计开发成本，竟相降低地价，以取悦外商。这样做一是使开发区留下了最后收支无法自求平衡的巨大财政隐患。二是使大量国家利益流于他人之手。那种认为地价越低，开放的意识越强，开放的步子越大的观念是错误的。因此，在开发区的地价问题上，内陆城市，至少是沿江几个开放城市的开发区应加强信息沟通和协调，把地价定在合理的水平上。国家应确定开发区土地转让的最低限价，以保证国家资源不被流失。在开发区土地的管理上应严格掌握，不能被外商牵着走。黄石经济技术开发区在土地管理上摸索了一些有益的办法。一是外商用地必须符合开发区的总体规划，视项目性质来布点，不管你的资本多大，来头多硬，都不能破坏开发区的总体规划格局。二是以项目规模决定用地范围。对项目的规划方案和用地方案进行严格审查，有多大的项目就批多少地，不能由外商要多少就批多少，对于那些虽有投资意向和能力，但无确切项目的客商一律不批地，严防外商买地后“炒地皮”。对搞房地产的项目严格控制，对于那些批地后改变项目性质的要收回土地。三是以资金到位的程度决定交付土地的时间。尽管有明确的项目和足够的资信，但项目建设资金不达到一定水平仍不能将地皮划给客商，以避免过早征地圈地而造成土地资源的闲置浪费，真正做到征地一块，卖一块，用一块。由于加强了对土地的管理，黄石开发区基本没有出现晒地皮的现象。
4、加强政策研究，创造内陆城市开发区建设的良好政策环境。近来国家对各地开发区的政策进行清理，明确规定凡未列为国家级开发区的均不得享受国家级开发区的优惠政策。目前国家对内陆及沿江开放城市仅批了7个国家级开发区，还有相当数量的内陆省会城市和沿江开放城市的开发区还没得到国家的认可。因此，希望各有关城市联手吁请国务院有关部门加快对这些开放城市开发区的审批工作，“关掉后门开前门”，使这些开发区能尽快站在平等竞争的起步线上加快发展。此外，目前国家对开发区的政策是沿用对沿海城市开发区的政策，而这些政策主要是适应沿海城市“两头在外”“大进大出”，外向型经济的发展战略而制订的。这些政策对内陆城市开发区来说就不一定完全适用。因此，希望国家能加强对内陆及沿江开放城市开发区的政策的研究，结合内陆及沿江城市开发区的区位特点、战略取向，搞一批适应内陆城市开发区发展的优惠政策，如鼓励老企业到开发区异地嫁接改造的政策；鼓励三线军工企业下山出沟，整体搬迁开发区的政策；鼓励国内大企业集团到开发区发展内联企业的政策；从而为内陆城市开发区的建设提供强有力的政策保障和政策驱动，使内陆及沿江开放城市的开发区保持旺盛的发展势头。
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