乡村善治白泉镇
□ 朱朝辉
党的十八届四中全会明确强调要发挥乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划 （2018～2022年）》中，又指出要“充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗”，再次肯定了村规民约在推动村民自治、理顺乡村社会秩序中的作用。舟山市定海区白泉镇自2015年3月以来，在河东社区试点村规民约修订工作，首创村规民约专项奖励办法，奖惩兼施，以村规民约为抓手，挖掘本土社会治理资源，运用村规民约推动农村社会协同共治，达到治理与教化同步的目的，为乡村善治提供了可借鉴的经验。
一、基本做法
坚持内容贴合民意，确保村规民约修订取材于民。一是精细挑选传统规约。沿袭传统村规民约中在道德约束功能上的作用，对现有村规民约存续情况进行提前摸底，逐条审查原有规约中切实可行的或通过努力能够实施的条例，并删除一批落后过时的、不可操作的条例，保留与当前社区经济结构、文化传统、风俗习惯等相适应的条例，并按照家庭邻里、美丽家园、平安建设、民主建设等版块划分，把倡导互助行为、文明行为、良好风气等的条例体现到规约内容中。二是精巧增添特色规约。从贴近生活、解决突出个性问题出发，河东社区立足周边布局舟山职业技术学院和上海瑞金医院舟山分院等多个重大项目的现实考量，对村民在配合重点项目征地拆迁、禁止抢栽抢种、强揽强卖等行为予以明文规定，特别是对不配合重点工程发展甚至阻挠工程进度的村民，在村物业经济分配、安置房分配等政策制定时，明确约束条件。三是精心布局导向规约。围绕党委、政府的中心工作，把“五水共治”“三改一拆”等重点工作的相关内容和要求写入规约，对公共卫生、擅自变更土地用途、违章搭建等群众关注的热点问题均在村规民约的修订中予以具体规定，并与村规民约执行奖惩制度挂钩，真正明确“该做什么”“不该做什么”，促使群众共同遵守整体规划、维护社区环境，推进基层依法治理。
国务院相关文件曾对游学活动作过粗略分类，凡在学期内进行的称为研学旅行，学期外进行的叫夏、冬令营。国家对游学产业的支持力度逐年增大。研学旅行试点工作从2013年起先后在上海、安徽、陕西、重庆、新疆等8个省(区、市)启动，有574所学校、60多万名学生参加。有关教育专家认为：研学旅行在推动培养学生集体观念、生活技能、实践能力和创新精神的同时，也促进了国内旅游业的增长。但在实际操作过程中，由于研学旅行项目存在一定安全风险，一些地方政府有所顾虑，推进速度并不理想。不过，夏冬令营发展势头却比较乐观。
“智慧旅游”是以新技术为前提，通过利用云计算等技术手段，借助网络终端设备，从而让游客及旅游经营者更加合理地安排时程。简单点说，智慧旅游提高了整个行业的时效安排，促进旅游产业升级，更好地满足了游客互动体验。
在改革开放40年这幕雄浑激越的时代大剧中，重庆，这座传统意义上的内陆城市勇于挺立潮头，迎风扬帆，扮演了十分重要而出彩的重要角色。
乡村经济发展动力不断增强。村规民约执行以来，切实增强了村民主人翁意识和责任感，调动了村民参与乡村振兴、新农村建设的热情。根据河东社区村规民约内容，在社区内落地的重大项目，例如，舟山技师学院、瑞金医院舟山分院等征地项目上出现的抢栽抢种、抢搭抢建问题，村规民约监督委员会将及时通报相关执法部门予以严厉打击，并按照规约落实惩罚。在全面排摸梳理后，村民积极配合项目落地，极大增强了乡村经济社会发展的内生动力。
坚持程序规范操作，确保村规民约修订有条不紊。一是以组织领导为首，全局统筹。成立由镇党委书记任组长、党委副书记任副组长的镇级村规民约修订领导小组，并制定出台《白泉镇村规民约修订工作实施方案》，组织镇司法所、民政办等相关科室进行政策指导，对村规民约的内容逐条进行合法性审查。在社区层级组建由社区书记、主任、村长等为主的工作小组，下设宣传发动组和村规民约修订组，同步推进工作。同时，建立以党员、老干部、村民代表为主体的监督执行委员会，负责监督村规民约实施过程及执行情况。二是以法德双宣为先，意识引领。通过定期举办法治课堂，法治专题讲座，法治电影等形式，积极开展 “送法下乡”活动，加快树立村民法治思维。专门设置村规民约法治宣传窗，定期张贴宣传挂图，以LED显示屏和发放公开信的形式增强村民对规约修订的知情权、表达权和参与权，提高规约修订知晓度。同时，抓住重点人群做好宣传发动，增强宣传实效。三是以群众参与为要，规范程序。坚持把牢政府引导推动的角色定位，就村规民约的修订、工作程序等内容，对村干部进行专门辅导，明确操作流程和注意事项。紧紧抓住村委会、村干部和普通村民三个关键因素，召开村民代表、党员代表、老干部等不同层面的座谈会调查、汇总问题，保证各类不同群体的利益都在村规民约中得以体现。同时，在社区设立征求意见箱，方便群众对规约内容提出补充修改意见，确保村民都有平等参与村规民约建设的机会。经10余次修改后初步拟定规约，并按社区重大事项表决制在党内进行票决通过，随后由村民代表表决通过并进行入户表决。
二、主要成效
乡村社会稳定程度不断提高。通过实现村规民约“上墙”，邻里关系逐渐和睦、干群关系更加融洽，因各类纠纷引发的信访率有所下降。其中，河东社区与镇公共法律服务站形成对接，建立公共法律服务点，并明确1名联络员负责收集和反馈基层法律服务需求，邀请法官、检查官、警官、律师每周进社区“坐诊”，义务为村民提供50余次法律咨询服务和法律援助，村民守法意识不断增强。同时，村民自发组成巡逻队，不定期到学校附近、水库周边等进行巡逻，尤其是在重要节庆、敏感时期加密巡逻次数，及早发现安全隐患、传递紧急情况，为乡村社会环境创造了良好法治环境，河东社区也于2018年成功创建为省级民主法治村。
乡村乡风文明建设不断向好。村规民约成为强化道德约束、规范社会行为、调节利益关系、协调社会关系的有力抓手，文明礼让、家庭和睦、邻里和谐的淳朴民风不断形成，村民精神面貌、互帮互助意识明显增强。例如，河东社区依托“党员引领义工、义工带动群众”的模式，积极构建“一公里”红色服务圈，村民自愿加入义工队伍，提供老人日间照料、理发、各类困难帮扶等“订单式”服务，村民间的信任感、邻里间的帮扶度大幅提升。
坚持奖惩双向激励，确保村规民约执行有理有据。一是重视激励效应。村委会创新性地设立村规民约专项奖励资金，每年确保5万元用于表彰奖励模范遵守村规民约、抢险救灾、敢于见义勇为等行为的村民。奖励实施主要分为精神奖励、物质奖励和加分奖励。精神奖励主要以广播、电子屏宣传、光荣榜张贴等形式进行。物质奖励设置了12种情形，分别给予100元～5000元不等的奖励。加分奖励在即时进行精神或物质奖励的基础上，根据情形给予3分～10分计入年度积累分，年度分累计达100分以上的，每户奖励200元～500元，并优先安排享受国家惠民政策，在生产生活、办理事务中由村“两委”提供优质服务。二是善用惩罚手段。惩罚由精神惩罚、物质惩罚和扣分惩罚组成。精神惩罚形式主要通过广播、网格短信等途径进行通报批评，或通过道德点评台、电子屏等阵地进行曝光，责令赔礼道歉等。物质惩罚分为责令恢复原状或赔偿损失，减少或取消本村各种奖励政策、救助救济，取消参加村内各项承包承租活动、评选活动资格等形式。扣分惩罚设置有26种情形，根据实际情形分别扣除2分～10分计入年度积累分。三是强化监督执行。在村规民约实施过程中，村规民约监督执行委员会成员检查发现奖惩事项或接到村民举报后，在及时制止违反村规民约行为的同时，对奖惩事项的真实性、奖惩匹配度进行调查核实。在确认该事项应纳入奖惩范围后，研究提出奖惩形式与标准的建议，提交本季度村民代表会议讨论研究，特别重大的奖惩事项提请召开临时性村民代表会议。村民代表会议认为应当进行奖惩的，再交由村规民约监督执行委员会落实执行。
乡村环境卫生状况不断向好。通过村规民约的长效机制，明确水体保护、“美丽庭院”等责任，将环境卫生和村规民约挂钩，有效地维护了村庄生态和卫生环境。同时，规定了村民相互监督机制，将破坏环境行为置于村民监督之下，极大地调动了群众参与环境建设的主动性和积极性，促使保护社区卫生环境成为村民自觉的行为养成。河东社区依托“洁净乡村”微信群，村干部、村民在常态化巡查或日常生活中，可实时上传村庄内脏乱差现象的图片和位置，环境卫生问题处理速度直线上升，在小城镇环境综合整治、创建全国文明城市等工作中发挥了重要作用。
1.1 对象 安徽中医药大学2016级中西医临床专业本科1班和2班，共120人。高等学校入学招生考试录取后随机分班，选择1班作为实验组(翻转课堂组)，2班作为对照组(传统教学组)，每组60人。实验组平均年龄(18.48±0.89)岁，对照组平均年龄(18.51±0.87)岁，两组在年龄、性别、入学成绩的比较差异均无统计学意义。
坚持党的领导，注重规范引导。村规民约作为村民进行自我管理的一种“软法”，在强调村民自治的同时，也要强调村民与当地政府的互动性，把党的主张和群众意志有机统一起来。河东社区自筹备村规民约修订工作开始，白泉镇政府始终站稳主导立场，强化指导、认真实施，在维护法律权威地位的前提下，重视道德的教化作用，对村规民约修订的标准、程序等进行统一规范，把好村规民约起草关、审查关，实现德治、法治相辅相成、相得益彰。同时，紧扣基层党建，将村规民约与基层党建工作紧密结合起来，以修订和完善村规民约为契机，加强基层服务型党组织建设，促使村规民约修订和执行成为推进村干部和村民之间联系和沟通、了解村情热点的载体。
三、经验启示
乡村党员角色意识不断强化。通过村规民约的宣传、执行，党员先锋模范作用发挥明显，成为政策讲解、信息收集、文明引导、矛盾化解等的可靠力量。例如，河东社区村规民约初稿征求意见时，以村干部带队、党员参与的6组人员，连续20个夜晚挨家挨户到村民家中答疑释惑，村民集体归属感、认同感明显提高。据统计，河东社区总户数673户，参加投票户数627户，投票率为93.2%。其中同意票610票，同意率达97.3%。
坚持问题导向，突出规约实效。从真正解决群众身边实实在在的问题出发，把群众广泛关心关注的问题纳入村规民约，着力用村规民约解决社区发展进程中出现的各类问题以及因宅基地、私搭乱建等涉及村民利益的细节性问题，对社区发展中已出现和可能出现的问题做出预判和应对，以此赢得群众的广泛认同。河东社区在村规民约修订和执行中，充分考虑社区未来发展重点，清晰判断由重大项目建设和项目落地产生的商业辐射效应，在规约中对于大量外来人口管理和房屋出租等方面做了针对性、倾向性规定，以规约形式把解决个性问题的突出表现固定下来，降低治理成本。
坚持村民参与，把握程序到位。村民参与的程度和水平是决定村规民约真正执行的关键，通过建立村民有序参与的制度化渠道，便于村民全程参与村规民约的修订、讨论、修改和表决，激发村民自治的活力。例如，在修订村规民约过程中，白泉镇政府、河东社区完整履行“收集意见、讨论研究、形成初稿、政策指导、调整完善、审核把关”六个环节，将党政部门、农村自治组织、村民等各方主体纳入共商共建、共治共享的格局中。
坚持正反激励，强化执行效果。河东社区村规民约引入了正反激励制度，并形成“以正面激励为主，惩罚机制为补充”的操作主线，更多体现村规民约对村民道德行为的倡导性和鼓励性。例如，2018年底，河东社区依据规约奖励条例，经村规民约监督委员会推荐、村民代表大会表决通过，奖励考入重点大学的学生6名，评选道德示范户2户、支持发展户4户、优秀义工11名。对3名破坏公共设施、不履行赡养义务等违反规约行为的，在进行思想教育的同时，以道德点评台、“黑榜”等阵地予以曝光。
坚持与时俱进，顺应时势大局。积极引导和带动村民对村规民约的内容和模式进行探索更新，将包括社会主义核心价值观在内的意识形态引入其中，及时反映时代内涵。例如河东社区村规民约在2015年进行了第一次修订，后于2017年、2019年分别加入了剿灭劣Ⅴ类水、创建全国文明城市等与全镇中心工作相契合的规约内容，与上级精神、村情实际和村民需要保持动态一致，形成了村民共担发展任务的良好氛围。
（作者系舟山市定海区白泉镇党委书记）
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