依法治国与有限政府，本文主要内容关键词为：依法治国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1002 —1698（1999）06—0041—05
实行依法治国的治国方略意味着中国的国家治理方式将出现根本变化，即将由人治走向法治。现代法治的实质是以宪法作为治理国家的总章程，法律支配权力，政府必须守法。宪法和法律对国家权力的限制和约束是现代法治最重要的标志。这是因为政府不是万能的，其存在着自身难以克服缺陷以及组织、功能限度。弥补和缩小政府缺陷和限度，只有通过宪法和法律的调节和治理来实现。
一
江泽民同志在中共十五大报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”这里不权精辟地揭示了依法治国的科学内涵，而且也折射出有限政府的思想。
1、依法治国的主体。在中国古代社会就有依法治国的提法， 《管子·明法》中有：“以法治国，则举措而已”，《商君书·任法》有：“任法而治国”，《韩非子·心度》有“治民无常，唯以法治”，他们都把法治作为一种治国方略。问题在于，这里依法治国的主体是君主和上层统治者，他们不受法律约束，依法治国首先和主要是针对下级官吏和人民群众的。英国著名学者海耶克说：“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”（注：张文显《政治与法治》（吉林大学出版社）第242页。）从法理而言， 现代法治的所要求的依法治国的主体不是国家、政府及其官员，而是民众。当然剥削阶级国家的民众不可能真正成为依法治国的主体，因为他们不是生产资料的主人，更谈不上政治上的主人。中华人民共和国一切权力属于人民，人民是政治上和经济上的主人，依法治国的主体是人民群众。
2、依法治国的客体。依法治国并不是依法治民， 把人民群众当作客体，将其用法律治理住。依法治国的客体是国家事务，经济文体事业和社会事务，更直接更深入地说，就是国家权力，要用法律来约束国家权力、限制国家权力、制约国家权力。依法治国精髓是官员依法办事，依法治权。卢梭曾经说过：尊重法律是第一条重要的法律，任何一个遵守法律、管理完善的政府，“根据任何理由，也不准许有人不遵守法律。”（注：卢梭《论政治经济学》（商务印书馆）第59页）就现代法治的初始意义而言，制约和监督国家机关及其工作人员是依法治国的着眼点。对公民而言，公民的权利非经法律程序不受剥夺，无论是来自个人或国家的非法侵害都应得到公正，合理的补偿或赔偿。
3、依法治国的依据。依法治国依据是宪法和法律， 这意味着任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，要尊重宪法和法律。法律以权利和义务双重机制指引和评价人们的行为，并且以明确、肯定、普遍、确定性的规范约束着人们的行为，在全部社会规范体系中法律规范居主导地位。只有依据宪法和法律，才能有良好的社会秩序和法律秩序。法律秩序是各种法律关系的总和，它意味着凝结人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体、政党的意志，有至上效力和最高权威。从国家治理方式而言必须依法治国，从共产党的执政方式而言必须依法执政，政府和政党都必须在宪法和法律的范围内活动。统治阶级对国家权力的支配和运用，人民群众的权利和义务的主张和要求上升为法律，往往是通过政党政策或政府操作来实现。
依法治国的客体、主体、依据表明，法治的主要功能在于防止和束缚专横的政治权力，依法治国的精髓，就在于作为法治主体的人民群众依法治权，即人民通过人民代表依据宪法和法律授予并制约政府权力。现代意义的法治是法的统治，政府、政党、官员都要置于法的统治之下。依法治国要求和呼唤着有限政府，即在权力、职能和规模上都受到严格的宪法和法律约束和限制的政府。
与传统的计划经济体制相适应的是一种万能或全能型的政府模式，政府包揽一切社会事务。孙中山先生也曾经主张建立一个“万能政府”，他倡导在人民控制下的政府机关应尽其所能为民造福，国家的责任是：“造成万能政府，为人民谋幸福”。（注：《孙中山全集》第9 卷第355页。）万能政府模式是排斥法治而崇尚人治的。 本世纪五十年代中后期以来，万能政府模式不仅在实践上出现严重危机，而且理论漏洞日趋显现。中国改革开放以来，渐次扩大市场的作用，政府职能限度从总体上呈渐缩式走势。近年来，不少论者提出有限政府的思想，中共十五大将依法治国作为现代中国的治国方略，中国的政治改革和政治发展跳跃出新的亮点。
二
如果一国经济处于市场经济体制下，无论其国家性质如何，市场都要在资源配置中起基础性调节作用，政府限度不可避免地会受到制约，这种制约来自市场与社会，而市场和社会对政府的制约一般通过宪法和法律形式来实现和进行。有限政府与无限政府在权力、职能、规模上有着明显的区别，而这些区别聚集表现在是否受宪法和法律的约束和限制上。
1、两者权力结构上的区别
有限政府与无限政府在权力结构上存在着根本的区别。有限政府在政制安排中利用其内部的分权与制衡机制，依照法治原则，实现政府权力的自我约束，防止政府内部的过度集权与专断，国家通过制度安排，规范政府权能运行机制与方式，实现社会对政治活动的参与和监督。有限政府模式下，政府被看作一个相对独立的实体，是与社会和个人利益相分离的一套机构和运行过程。这种有限政府理论，已成为近代西方政府观念和体制的基础。社会主义中国的国家权力是可以分割并受到法律和社会的约束和制衡。政府行政权力不仅接受人民群众的监督和约束，更重要的是其受到国家立法权和司法权制衡约束。我国人大常委会的监督权与立法权同样重要，一是法律监督，主要是监督宪法的实施；二是工作监督，就是监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的工作。
无限政府是一种不受法律和社会约束、制约的政府模式，这种政府模式在自身的规模、权力和行为方式上具有无限膨胀扩张的趋向。从规模而言，为了容纳和承受更多的权力和职能，政府机构作为权力和职能的载体无节制地膨胀扩张。从权力而言，所有权力统统集中在领袖个人手中，其权力是没有分工和不可分割的，政府权力只受上级权力的约束，而不受来自下级和平行独立权力机构的约束。从职能而言，政府越来越多的超越职能界限，承揽着社会或市场完全可以履行的职能，甚至把政府职能触角探及到私人领域。
传统的计划经济体制是对有限政府的否定，政府权力渗透到社会生活和个人生活的每一个领域和角落，政府替代着社会、市场和个人的功能，其权力和行为的扩张取向明显。市场经济体制是对政府权力的限制，这种限制实际上是在公域或私域之间划出了一道权力运作的界限。
2、两者在治理方式上的区别
有限政府是政府决策民主化和社会化的体制，这种体制不仅限制政府对于经济生活的权力，而且存在于政府与社会生活的关系上。在现代社会，限制政府权力不能通过人治方式，只能通过法治方式来实现，以人治方式限制政府权力容易导致个人专制体制的复归。
依法治国是有限政府国家治理最基本也是必然形式。以法治取代人治、政策之治是法治政府对社会管理、经济管理的基本要求。从理论上说，法治与人治这两种治国方略的界限不在于承认不承认法律运行中人的因素，而在于：一是从主体上，法治是众人之治，人治是领袖个人之治；二是法治依据的是体现人民意志的法律，人治则是依据的领导者个人意志；三是法治与人治的区别，也不在于是否存在法律，而在于是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。中国共产党的十一届三中全会把“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”作为社会主义法治四个不可缺少的要素，这四个要素的实质是依法办事。
之所以说有限政府的国家治理方式只能是法治，是因为政府除依法治理国家、管理社会以外，政府自身管理必须受到严格的法律限制和约束。中国共产党作为执政党要在宪法和法律的范围内活动，政府也固然只能在宪法和法律范围内行事。对于法治社会而言，制止和限制政府违法，比较制止其它犯罪更为重要，因为政府权力具有垄断性和不可替代性。
中国政府作为有限政府，民主政治是政府权力之源，法治是对政府行为的规范，限权是对政府权力的有效约束，因而实现法治是有限政府的必然选择。
人治是无限政府的国家必然治理方式。无限政府不仅表明政府权力、职能、规模上能超越法律的明文限制，并且这种超越难以在法律的范围内得到及时有效的纠正。无限政府模式下，领导者尤其是最高领导者个人意志能超越法律并不是奇怪的事情。也许，无限政府条件下，法制可能是完备的，而法律却成为极权政治的工具，个人的工作、生活的所有事项和环节统统受到预先决定、限制和控制。这种不体现宪政精神的法制与法治不可同日而语，真正意义上的法治是与专制政治、无限政府相对立的。法治的前提首先要求宪法体现宪政精神，政治权力的产生是基于公民的自愿和同意，要求一切公共事务依据正当的法律程序来处理。法治的实现有赖于私人权利的扩张和政府权力及范围的收缩。没有此，对法律的操作就会出现扭曲变形，会形成一方面具有完备的法制；另一方面人治、政策治成为国家治理方式的主流的格局。
有限政府与无限政府的区别是十分明显的，恩格斯曾把不受制约国家视为祸害，要求“胜利了的无产阶级将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面。”（注：《马恩选集》第二卷第336页。 ）这实际上是指政府权力在不受制约的情况下对人民利益侵犯的消极性。这种消极性尽管不同于剥削阶级政府对人民的镇压，但它毕竟也是一个祸害，它表现在：a政府出于为人民谋利益的动机， 在执行政策上由于经验不足而侵犯了人民利益；b政府机构在运行过程中， 由于体制不完善而对人民利益造成的损害；c政府官员出于为人民的动机， 但由于主观主义、个人专断，在行使权力时，侵犯了人民利益；d 政府官员以权谋私，侵犯了人民利益。显而易见，有限政府是社会主义市场经济政府模式题中应有之义，依法治国也是其治国方略的必然选择，只有这样，才能把政府权力的消极性降到最低点。
三
建构法治之下的有限政府是社会主义民主政治的重要内容，也是政治体制改革的重要目标。要实现这一目标，应注重以下几个方面：
1、实现国家治理方式的转变
人治和政策治是传统计划经济体制下的治国方略或社会调控方式。在此种条件下，社会经济、政治、文化是否能够全面进步、协调发展在很大程度上取决于领导者个人决策和政策的正确程度，领导者个人素质和自我约束成为决定性因素。外在的强制约束和制衡作为补充和辅助因素，道德评价是引导人们行为的主要标准，政策成为治理调节整个社会运作的主要依据。当政策与法律出现矛盾时，政策权威性优于甚至高于法律的权威性；当领导者个人意志与政策、法律出现矛盾时，领导得个人意志高于政策甚至高于法律。在这种格局下，经常出现政策和法律因为领导者个人的意志或注意力的转变而转变，出现领导者更替或权力转移过程中的政策危机、法律危机。不受法律约束的政府是无限政府，无限政府的国家治理方式只能是人治方式。
社会主义国家的国体、政体的性质和形式都表明，政府权力是有限的，而不是无限的；政府权力是可以分割分工，并不能是某一个人或团体独揽的；政府权力与其它权力之间是分权制衡关系，受到来自内部和外部的约束和制衡。
社会主义国家有限政府模式的最佳选择只能是依法治国的治理方式，在中国社会主义初级阶段必须逐步实现由人治、政策治到法治的根本性转变，一是社会主要依据法律来治理。法律规范与其他社会规范比较具有明确、肯定、普遍的特点，全社会必须遵行而不得违反。二是社会整合通过法律操作来实现。在社会整合中，法律整合具有强制性、有机性、综合性的特点，能够维护社会的总体统一与基本稳定。三是法律具有至高性。在国家、社会中法律有至高的效力和最高权威，任何人，任何组织、任何国家机关都不能超越法律的权威。
现阶段，实现国家治理方式的根本性转变，必然注重以下两点：
首先：实现法律至高性和权威性。a法律高于领导者个人意志。b政党包括执政党必须在法律范围内活动。c立法机关与行政机关、 司法机关相比具有至高性。d法律有效地制约国家权力。 依法治国的精髓是依法治权，必须把政府权力的行使限定在宪法和法律的范围内，依照法律制约和监督国家机关及其工作人员。
其次：法律调节成为国家治理的基本手段。a 通过法律把利益转化为权利和义务，合理界定社会主义社会各种利益集团、阶层享有的权利和义务。b法律调节分配，在效率优先的前提下，兼顾社会公平。
2、正确认识和把握国家与社会的关系
政府作为国家管理权力的重要操作部门，行政扩张成为当今世界各国的普遍现象。从国家与社会某种适度均衡和建设性互动关系的意义上科学界定和把握国家与社会关系，对于实施依法治国战略，建构有限政府模式十分有益。
（1）界定国家与社会权力的界限，规避国家对社会权力的侵占。 宪政理论表明，政府应受制于宪法，政府只享有人民同意授予的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。（注：路易斯·亨金《宪政·民主·对外事务》（三联书店）第11页。）因而，现代宪法至少应包括以下内容规定，一是对国家以及政府权力的约束和限制；二是对公民权利的保障。这实际上起着防止公共权力对公民权利的任意侵占的屏障作用。因为，国家权力的扩张总是依靠公共领域向私人领域的拓展和扩张而实现的。当然，私人领域的范畴不仅仅指个人权利，而是市场中自愿交换的商业行为。体现在国家权力与个人权利上的国家与社会的关系应该是，承认国家权力，依靠国家权力来保护个人权利。因为，个人权利先天脆弱，同时又必须反对国家权力的滥用，反对国家权力对个人权利的不适当的限制、侵蚀和占有。
（2）界定政府与市场的界限， 奠定国家与社会恰当关系的经济基础。从经济意义上看，国家与社会的关系主要表现为政府与市场的关系。在市场经济的制度安排中，市场和政府是两个不同的活动领域。而一般说来，市场是私人活动和经济生活的领域。就此意义而言，市场关系是个人之间权利和活动的让渡和交易，这里发生的是个人选择，而不是公共选择，实行自由原则，而不是强制原则。
与市场的私人性相对应，政府作为一种垄断性和强制性的政治组织，处在公共活动的领域。国家功能主要是通过政府组织来实现，正常情况下，广义的政府组织是国家权力的唯一占有和行使者。国家功能的主体包括政权组织、政党等各类政治团体组织和特定的个人。国家功能的大部分是政权组织承担的，而在政权组织中，又以政府组织的职能最为广泛和具体。政府及其活动是实现人的目的的一种手段。
现代市场经济对于政府与市场的角色定位界限要求在于：政府作为公共机构负责供给公共产品，市场作为资源配置主体，实现高效生产和自由交换。政府与市场都不是万能和完美的，各自都存在着局限性。政府与市场角色错位或功能萎缩会扭曲国家与社会的关系。
国家与社会关系调整取向是国家与社会的进一步分离，这意味着国家对社会调节和控制更多的是通过法律手段和经济手段来实现，调整范围和依据不能超越法律。从法治原则来认识和把握国家与社会关系，法治不仅是政府管理社会的手段，而且是个人或社会组织抵制政府不当具体行政行为的工具。
3、推进政治法治化进程
中国现行体制使得权力的持有与权力的行使之间存在着某种程度分离，而这种分离容易引起权力失控和异化的现象。为了防止和避免此类现象的出现，必须推进政治法治化进程。
（1）提倡宪政精神。“宪政的根本原则是限政与法治。 宪政的核心特征就是对国家权力的法律限制。”（注：《市场逻辑与国家观念》（三联书店）第22页。）法治之下的宪法具有契约的性质，这样的契约给政府提供合法性和授予其法律在内的权力，与此同时也意味着政府权力受到宪法和法律的严格限制。
（2）民主法治化。和平建设时期， 世界上大多数民主国家都要对于非暴力的活动方式加以明确的法律规定。这方面的法律制定与实施已成为衡量一国政治的民主程度和法治程度的重要尺度。民主法治化要求各政治主体必须按照既定的规则和程序参与政治，政治主体在一定法律的引导、规范和制约下，平等自由的参与政治，形成多数人的意志。民主法治化不仅仅表明，法律保证国家的政治权力来自人民，更重要的意味着政治成为绝大多数人的事务，防止和避免政权机关超越法律的行权活动，保障法律的操作和实现。
（3）政治改革法治化。政治改革不同于政治革命， 政治改革的根本标志是政权变更，必须冲破甚至毁灭体现旧的统治阶级国家意志的法律，而政治改革是对政治关系的调整和优化，根本目的是巩固政治统治。这就要求法律能够为政治改革提供良好的法律支撑和法律氛围，不仅保障政治改革，而且巩固政治改革的成果，从而使政治改革成为有序的政治发展的过程。
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