新世纪欧洲安全问题研究——安全治理，本文主要内容关键词为：新世纪论文,欧洲论文,安全问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以国家为主角，以欧洲为中心曾是世界政治区域研究的重点，也是世界政治秩序和政治格局的核心。这是因为第一次世界大战前后国际政治主要由两大联盟主宰，而这两大联盟均在欧洲，一个是德国和奥匈帝国的联盟，另一个是英国、法国和俄国的联盟。第二次世界大战的爆发和结束也在欧洲。冷战的发生和结束同样主要表现在欧洲。进入21世纪以来，虽然以国家为主角，以欧洲为中心的国际政治研究已经淡化，美国等大国的崛起和美国现今的超强地位，及政治、经济的全球化影响已经改变了国际政治秩序和政治格局的核心，但欧洲依然是影响国际政治和国际安全的重要因素，特别是对形成新的国际政治秩序和国际政治格局具有重要的影响。
一、欧洲安全治理的历史成因
欧洲历史上对国际关系和世界格局的影响主要表现为：威斯特法里亚和约与世界体系的初步形成，以及两次世界大战、冷战与国际关系的变化。
首先，欧洲历史上的30年战争是17世纪初期欧洲的一次国际性战争。战争从1618年开始，经过30年的长期交战于1648年10月24日在威斯特法里亚签订了和约。该条约是历史上有名的国际条约，涉及的问题很广泛，对世界格局的影响是多方面的，概括起来主要有如下几个方面：第一，开创了以国际会议形式解决国际争端和结束国际战争的先例。结束三十年战争的威斯特法里亚和会，除少数国家未出席外，几乎包括了当时欧洲的所有国家，成为欧洲最初的一次重要的国际会议。第二，在实践上肯定了早期出现的一些国际关系准则，表明尊重主权平等和领土完整已确立为国际关系中应遵守的准则，也构成近代国际关系法的主要内容和原则。法国政治思想家让·博丹1577年发表的《论共和国》一书所阐明的国家主权观念和荷兰法学家雨果·格劳秀斯在1625年出版的《战争与和平法》中所论述的国际法的主要内容和原则得到体现。威斯特法里亚和约创造了欧洲国际体系和世界国际体系的基础，领土、国家主权、平等的观念确立起来了。第三，创立了条约必须遵守、对违约国可实行集体制裁的原则。条约明确规定，“所有各方应有义务保卫和保护本条约的每一项条款不受任何人的侵犯”①，并制定了集体制裁办法，同时也强调了国家的自助和非干涉性。将国家主权解释为互不干涉别国。第四，破除了罗马教皇神权统治体制的世界主权论，寻求新的物质能力与基本社会价值的协调。第五，确立了常驻外交代表机关的制度，并在欧洲普遍实行起来。
其次，从20世纪初始在非洲、近东、远东乃至太平洋上爆发的国际冲突、国际危机，绝大多数仍然是围绕着欧洲这个国际舞台的中心展开。欧洲成为多极化世界大国角逐的核心。早在19世纪初，法国拿破仑曾运用强大的军事力量和超凡的外交手段，一度横行欧洲大陆，并打破了欧洲的列强平衡。英国组织的反法联盟大败拿破仑于滑铁卢，从而恢复了欧洲的均势格局。维也纳会议后，英国掌握了海上霸权，俄国成了欧洲大陆的头号强国。面对俄国称霸巴尔干，控制黑海海峡和君士坦丁堡的野心，英、法等国支持土耳其对俄国作战，致使俄国在克里米亚战争中遭到惨败并开始走向衰落。而后实现统一的德意志迅速崛起，到90年代末20世纪初，德国的工业生产总值超过英国跃居世界第二。英德矛盾日益突出，最后出现英、法、俄联合抗德的局面。1914-1918年爆发了第一次世界大战。当时有33个国家参战，战火遍及欧、亚、非三大洲，卷入战争人口达15亿以上。
第一次世界大战后建立起来凡尔赛-华盛顿体系对世界力量进行了重新的组合，形成了新的世界格局。凡尔赛-华盛顿体系是由若干个条约组成，其中最重要的是《凡尔赛条约》，主要是解决“德国问题”，该条约是协约国建立战后欧洲秩序的基石，其序言指出，以巩固公正及永久和平代替交战状态。华盛顿体系主要是解决“远东问题”。华盛顿会议于1921年11月12日召开，1922年2月6日闭会。会上签订的各种条约、通过的各项决议案和发表的有关声明，构成了华盛顿体系。该体系是在力量对比美国占优势的形势下，为解决第一次世界大战后凡尔赛体系未能解决的远东和太平洋地区的固有纷争，以美国为主导形成的国际体系。此后，国际联盟和集体安全正式提到国际议程。第一次世界大战后逐步形成了美、英、法、俄、日、德等列强争霸世界的局面。
再次，1939-1945年爆发了有德、意、日等轴心国和中、苏、美、英、法等同盟国共60多个国家和地区参加的第二次世界大战。大战结束时欧洲衰落了，除了社会主义的苏联外，欧洲没有一个真正的强国。战前国际金融中心在伦敦，国际联盟总部在日内瓦，战后都迁到了纽约。大战使欧洲国家遭到严重削弱，欧洲丧失了在国际体系中的中心地位。雅尔塔体系的出现为新世界格局的建立奠定了基础。与此同时，战后的国际格局形成了两大阵营，即以前苏联为代表的社会主义阵营和以美国为代表的帝国主义阵营。两大阵营体系具有与战前旧体系根本不同的特征：一是这个体系是以美苏两大国为中心的两极体系，而不再是传统的以欧洲为中心的多极体系。二是两大阵营成员，首先是美苏都以国家利益和意识形态二者作为国际行为的出发点，以美苏为中心的两大阵营的斗争以冷战为主要形式。
另外，冷战结束标志着新的世界格局开始。冷战结束和苏东巨变的原因有多方面，其中主要的原因是：从内部看是长期经济结构的弱化，包括：僵化的中央计划体制；缺乏活力的苏联和东欧现代化进程；农业生产中的低效和缺乏竞争活力及刺激手段。特别是20世纪七、八十年代苏联经济的停滞；70年代末80年代初的农业歉收和当时的苏联领导人戈尔巴乔夫所推行的政治和经济改革的不确定性，均构成了苏联及东欧集团解体的内在原因。从外部看，是苏联在外交上一系列后退和经济全球化趋势的推动。如西方一位学者在《大转型》一书中指出，西方并没有通过地理政治战胜苏联，也不是里根所建立的军事威慑结束了冷战。相反，促使苏东垮台的是新一代苏联领导人的内外政策，是苏东内外所处形势、条件相互作用的结果。冷战结束所造成的直接影响是使世界多极化的发展成为可能并为新世界多极化创造了历史前提。
欧洲国家变化与发展的历史规律证明，大国或大国集团的主宰地位决定了欧洲国家的政治版图，第一次世界大战后阿尔巴尼亚、奥地利、捷克斯洛伐克、匈牙利、南斯拉夫的独立是伴随着奥匈帝国的垮台实现的。另外，第二次世界大战后德国一分为二，冰岛的独立和波罗的海沿岸三国并入苏联是以德国的战败和英国、法国的势力削弱为前提。再有，冷战后出现的波罗的海三国独立，德国的统一，乌克兰、白俄罗斯等前苏联重要加盟共和国的独立，捷克斯洛伐克一分为二，南斯拉夫一分为五，均是以前苏联和东欧集团的军事政治同盟崩溃为前提。从欧洲国家的历史变化来看主要有三个特点：第一，欧洲国家的数量在增长。1900年仅十余个国家，包括：奥匈帝国、比利时、保加利亚、丹麦、法国、德国、英国、希腊、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、塞尔维亚等国，2002年发展到45个国家；国家的分与合总是与国际体系的变化联系在一起；多数国家的形成总是发生在战败区的临界点。第二，民族主义在国家独立与形成中发挥了重要作用。20世纪两次世界大战，以及冷战后新兴国家的出现几乎都与民族主义势力的崛起有关。特别是冷战后新兴国家产生的一个很重要的动因是民族主义。民族主义集中表现在历史、文化和认同方面。第三，国家关系的变化和新兴国家的形成，既是欧洲国家力量对比的一种再分配，又体现了某种深层的政治、经济和文化联系，特别是区域一体化和全球化的发展。区域一体化促使国家安全和地区安全、全球安全的联系加深，同时在一定程度上削弱了主权国家的观念，国家安全、区域安全、全球安全的不可分性日益显现出来。
冷战结束以来，特别是进入21世纪以来传统的欧洲安全发生了巨大的变化，尤其是欧洲安全结构也发生了较大变化。北约、欧盟、欧洲安全与合作组织等国际组织和主权国家共同参与解决欧洲区域安全问题具有了新的时代特征。北约东扩、欧盟东扩、俄罗斯的重新崛起使以国家安全为基础的欧洲安全在新的安全环境中更加复杂和深化。可以说，针对欧洲国家的大规模武装入侵的威胁基本已不存在，但是欧洲面临的是更分散、更无形和更难预测的威胁，非国家因素对欧洲安全的影响日益加深，国家中心主义在一定程度上受到冲击。从一定意义说，当前的欧洲安全结构已经超越了传统安全研究方法基于“国家中心主义”的解释范围，欧洲安全结构向一个包含多层次和公私行为体的复杂结构发展。
总结历史发展过程及影响，我们可以概括地说，新世纪欧洲安全问题对世界安全乃至全球安全的影响不可低估。这不仅包括欧洲安全威胁和环境的变化，也包括由此引发的欧洲安全机制及安全结构的调整与发展。因此扬弃传统的欧洲安全研究方法，引入“安全治理”成为研究新时期欧洲安全问题的必然。
二、欧洲“安全治理”的制度安排
安全治理是治理理论在安全研究领域中的应用，它引入一个多层次和多行为体的分析框架，这一框架既包含国家和国际组织，也包括公私行为体。这种扩大了的研究框架有助于对冷战后安全威胁的变化进行分析。
安全治理研究中的安全并非狭义的国家、军事安全，而是广义的综合安全，这是安全治理研究的基本出发点。我们使用安全治理的概念是以强调深度经济区域化全球化基础上的多边合作为前提，是指欧洲安全行为体与安全环境的互动过程。这既包括迫使安全参与者服从的正式制度和规则，也包括各种参与者同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
从某种意义上说，这种制度安排既包含多个独立的权威机构对扩大了的安全问题领域的协调、管理，也包含公私行为体的干涉、正式和非正式的安排，从而有利于解决冲突、安全和发展问题。事实上从20世纪90年代开始，欧洲出现了大量的双边或多边的安全制度，它们能够解决冲突、促进合作。通过它们，国家和非国家行为体能够协调它们在个人安全、国家安全、地区安全乃至国际安全中的共同利益或相互冲突的利益。欧洲安全治理的制度安排是欧洲安全行为体与安全威胁、安全环境长期历史互动的结果。本文仅以覆盖欧洲影响全球的三大区域性安全组织予以说明。
首先，北大西洋公约组织。“北大西洋公约”于1949年4月4日在华盛顿签订。这是以美国为首的西方国家缔结的军事公约。公约共14条。主要内容有：进行集体防御和发展单独及集体抵抗武装攻击的能力；当缔约国遭到武装攻击时，其他缔约国应采取包括武力在内的必要行动。根据这项条约成立了北大西洋公约组织，简称北约。北约建立的历史原因主要是：1.第二次世界大战后前苏联在中欧和东欧的存在及扩张使残存的传统西欧大国感到无安全感；2.美国在二战中形成的势力不甘心退出欧洲；3.西欧和美国之间的相互需要。北约为冷战时期两大集团对抗的西方主要军事组织，冷战结束后这一组织继续存在的必要性曾经受到置疑，但以美国为首的一些西方国家或利益集团不愿意退出历史舞台的要求和客观上欧洲安全的不稳定性相契合，北约不但没有消失，反而实现了扩张，成员国从原来的19个增至28个，并针对欧洲安全环境的变化提出了新战略的概念。北约的新战略为21世纪的欧洲大西洋安全提供了一个战略性框架。其特点是明确了新的战略环境；确立以共同利益和共同价值观念为北约21世纪得以存在并作为其指导方针的基本依据，指出北约今后的任务是，塑造安全环境，提高欧洲和大西洋地区的安全和稳定；重新制定全方位处理危机战略等。
北约新战略性质主要有两个方面：一是对冷战结束以后欧洲乃至全球形势变化的总结，标志着北约从冷战时期的军事政治集团向21世纪的过渡。二是北约新战略反映了北约从防御性向进攻性的转变，标志着北约已演化为一个扩张性和进攻性的军事政治集团，成为以美国为主导，美欧协同在欧洲和全球推行安全战略的工具。北约新战略对欧洲和国际局势的影响在于进一步强化了美国在北约的领导作用，为实现美国在欧亚大陆的战略目标奠定了基础；进一步确立了以北约为主导、欧洲-北大西洋伙伴理事会和北约同俄合作机制三重欧洲安全框架。美国1998年底公布的《新世纪国家安全战略》指出，美国和欧洲有两个战略目标：一是建立一个真正一体化的、民主的、繁荣的和处于和平状态之中的欧洲；二是同我们大西洋彼岸的盟国伙伴共同努力来对付没有一个国家能够单独对付的全球性挑战。这个联盟将执行一项欧亚统合、全面、长期的地缘战略，北约最终将扩展到亚洲。
1999年3月以美国、英国、加拿大、法国、德国、意大利、荷兰和西班牙8个北约国家军队对南斯拉夫联盟大规模的导弹袭击为标志，北约新战略进行了冷战后的首次军事行动，并藉此美国试图建立由自己主宰的单极国际秩序。此次美国和北约对南联盟的军事干预，正是以实行人道主义为由进行的。为此人权干预成为新战略干涉别国主权，解决区域冲突的主要工具。
“9.11”后的反恐战争，特别是伊拉克战争曾使美国在安全战略上做出重大调整，从而也引发了老欧洲与新欧洲之间矛盾的爆发。这曾使北约的新战略受到一定程度的冲击和影响，但并没有改变以美国为主导，美欧协同从事域外行动的实质。以北约新战略概念的提出为起点，进入21世纪以来北约一直在扮演着美国主导下解决欧洲和欧洲以外区域安全问题的主角。如曾经担任过北约秘书长的罗伯逊所说，这是一个新的北约，即布拉格峰会后实现转型的北约，包括实现成员关系的转型，北约能力的转型，北约使命的转型，北约跨大洋关系的转型。
北约于2003年7月后首次派出武装部队接管了联合国在阿富汗的维和工作，实现了北约在其集体防务范围外零的突破。可见，冷战结束以来美国为建立以他为首的单极世界千方百计地创造其存在与发展的历史前提②。与此同时，北约在干预、解决和参与治理欧洲安全的过程中发挥着重要的作用。
其次，欧盟是参与欧洲安全治理的另一重要组织。欧盟是欧洲一体化发展的重要成果，欧洲一体化的内容主要包括四个方面：经济一体化、政治一体化、社会一体化和军事一体化。经济一体化是欧洲联合的动力，其基本目标是：协调经济活动；稳定和平衡经济发展；提高生活标准和就业水平；维持经济和货币稳定。涵盖范围包括：商品、劳动力、资本、服务的自由流动。相关政策为：竞争政策、经济和货币政策、农业政策、交通政策、环境政策、研究、技术和工业政策。到目前为止，在上述领域中成员国的主权转让和共享已具有相当大的比例。政治一体化是经济一体化的必然结果，目标是建立政治联盟，即欧共体(《马斯特里赫条约》将欧洲经济共同体中经济二字去掉)、欧盟共同外交和安全政策、司法和内政事务的合作，统称政治三极。社会一体化的目标是协调社会安全的一致性；推动社会进步；创建社会认同。军事一体化的目标是建立统一的欧洲军备组织和军事组织。欧洲一体化过程正式启动自1950年5月9日，由法国官方提出了建立欧洲联邦的具体设想。法国外长罗伯特·舒曼提出了创立有组织的欧洲的建议，认为这对保持欧洲的长久和平关系至关重要。这也就是历史上著名的舒曼宣言。通常把该宣言的发表看作欧盟建立的开始。该宣言的内容主要包括：1.从预防在欧洲爆发第三次世界大战危险的角度，指出法国、德国和欧洲其他国家把共同管理使用煤钢产品作为建立欧洲联邦的第一个具体步骤。2.宣言提出建立超国家的欧洲权威机构共同管理欧洲的煤、钢工业，因为煤钢是军事强国的基础。3.要阻止几个世纪以来欧洲的战乱和悲剧就必须建立有效的规则和制度。只有联合的欧洲才能尊重欧洲人的自由和他们的认同，才能使欧洲重返世界舞台并发挥积极的作用。4.如果没有建立欧洲联盟的努力，世界和平将不能保证。消除法德的宿怨是建立欧洲联盟的重要一步。联合管理和生产煤、钢在物质上消除了法国德国之间发生战争的可能性。5.这同时也为实现欧洲的经济联合，创建欧洲新的经济体制奠定了基础。
舒曼宣言中的相关思想逐步被欧洲国家所接受，欧洲一体化的实现和欧盟的建立主要经历了两个阶段：即经济一体化阶段和政治一体化阶段。期间具有标志性的是若干个条约。第一阶段主要有：欧洲煤钢共同体条约即巴黎条约、欧洲原子能共同体条约、欧洲经济共同体条约(也称为罗马条约)。第二阶段主要有：欧盟条约，又称马斯特里赫条约，创立了政治联盟并标志着欧盟的诞生，使原有的一系列条约均发生了较大的变化；阿姆斯特丹条约对欧盟和欧共体条约进行了一定程度的修改；尼斯条约进一步简化了欧盟的机构体系，为欧盟东扩和东扩后的有效运作创造了条件；里斯本条约为欧盟的进一步发展奠定了基础，欧盟从最初建立时的6国已经发展到现在的27个国家，并且于2000年1月1日启动欧元，建立了欧元区。
欧盟对欧洲安全治理的影响相当大，经过半个世纪的不懈努力，欧洲联盟的地位和作用日益增长，成为解决当代国际问题一支不可忽视的力量。特别是欧元的启动和欧盟共同外交安全政策的制定，为其提供了与欧盟经济和商业地位相匹配的政治和外交地位。主要表现为：1.创建了稳定的欧洲，并使其在国际社会具有重要的发言权。在推动欧洲的民主、和平和尊重人权，解决地区冲突方面发挥了重要的作用；2.欧盟作为世界上最大的贸易伙伴和贸易集团之一，通过促进世界贸易自由化和新的贸易规则的形成，在保证自由贸易竞争的同时，推动了世界经济的发展，特别是加强了对第三世界国家的援助；3.进一步加强了欧盟成员国内部在实行人道主义援助及维持和平任务方面的合作。与此同时加深了对安全问题的介入，尤其是加大了欧盟对世界上不稳定地区的影响力度；4.欧盟通过一系列外交政策在解决外交、安全、贸易问题的同时，加强了欧洲的公民社会建设，从而直接影响到欧洲人的日常生活，强化了欧洲意识。在解决贫穷，防治艾滋病，治理非法移民，打击毒品贩运和恐怖主义中进一步拓宽了欧盟的视野；5.欧盟日益加强与世界各国贸易、经济、政治、文化联系的同时，不断扩大合作的范围和领域，力图在世界安全中发挥越来越大的作用。
再次，在欧洲安全治理中发挥一定作用的是欧洲安全与合作组织。该组织是由五十多个国家参加的横跨欧亚、欧美大陆的世界上最大的区域性安全与合作组织。其性质主要有两个方面：一是相互理解；二是相互合作。相互理解：1.认为安全是相互联系、相互依赖、不可分割的整体。2.该组织在冲突发生的各个阶段都要开展积极活动，包括冲突预警和阻止冲突，冲突管理和冲突后的恢复。相互合作：1.假设合作能使所有参与国受益。2.在参与国中没有霸权行为，要求参与国在国内外事务上的合作伙伴关系建立在相互负责、相互信任、相互公开的基础上。3.所有参与国都具有平等的地位，该组织的决策建立在完全一致的基础上。
欧洲安全与合作组织的形成和发展大体分为两个阶段：第一个阶段欧安会阶段。泛欧洲安全会议的思想最初是由前苏联提出(1950)，当时以美国为首的西方大国认为会损害其安全利益，而没有接受这个动议。随着苏联镇压匈牙利、波兰的动乱以及建立柏林墙，此动议被搁置起来。1969年后随着缓和的到来，东西方都有了安全与合作的愿望，欧安会才成为可能。具体三个步骤：1.1973年7月3-9日在芬兰的赫尔辛基正式召开欧洲安全和合作会议，有35个欧洲国家和美国、加拿大参加。会议发表的蓝皮书阐述了参与国有关欧洲安全与合作的观点。这标志着“赫尔辛基过程”的启动。2.从1973年9月18日到1975年7月21日，来自35个参与国的专家们在日内瓦进行了东-西方的多边谈判过程，最终通过了欧安会的最后法案。3.从1975年7月30日到8月1日在赫尔辛基由35个国家的国家元首和政府首脑在法案上签字。在最后法案中参与国同意继续进行多边谈判过程，通过相互交流、相互理解来深化相互关系，改进安全和合作过程。
第二个阶段从欧安会到欧洲安全与合作组织。随着柏林墙的倒塌和东欧剧变的到来，欧洲安全发生了戏剧性的转型。1990年11月21日各参与国国家和政府首脑在巴黎召开峰会并签订了新欧洲巴黎宪章。这是“赫尔辛基过程”的又一标志性成果。从1992年后欧安全逐步演化为欧洲安全与合作组织。1994年12月的布达佩斯峰会决定该组织正式建立，并于1995年1月1日启动。1999年参与国的国家元首和政府首脑在伊斯坦布尔峰会上签订了欧洲安全宪章。目的在于，加强该组织在新世纪阻止和解决冲突，恢复因战争对社会所造成破坏的能力。
欧洲安全合作组织的功能：1.巩固各个参与国的共同价值，并帮助其建立充分的民主公民社会。2.预防并阻止地区冲突，实施危机管理和帮助发生危机冲突后区域的恢复稳定及和平建设。3.通过协调与合作解决军备控制、预防性外交、建立相互信任安全措施、保护人权、推动民主化、监控区域内国家大选和维护经济及环境安全。4.预测并克服安全问题，通过推进合作安全体制，避免出现新的政治、经济或社会分裂。合作的领域相当广泛，包括在欧洲的经济、科学、技术和环境方面的安全问题；人道主义及其他方面的合作等等。
三、欧洲安全治理与新的安全威胁
在冷战后的欧洲安全环境中，国家不再是受威胁的唯一对象，也不再是唯一的安全提供者。欧洲安全的有效治理需要以国家为基础，以欧洲安全组织和多种行为体积极参与为主导的治理行为来实现。
当代欧洲主要的安全威胁既有恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、有组织的跨国犯罪、环境恶化、网络攻击、内部矛盾引起的国家失控，也有国家间的利益冲突和矛盾纠纷。因此多种行为体共同参与安全治理凸显。
针对不同类型的安全威胁，从欧洲区域性组织的安全治理功能来看，可以分为三类，即“预防冲突”、“创造和平”和“重建并维持和平”。它们中的每一类都包含有集体目标(实现和平与稳定)、行为体之间的互动规范以及对国家或非国家行为体的行为制约。在“预防冲突”情形下，大规模的暴力冲突得以避免。“创造和平”指的是大规模冲突已经出现的情形，重点在于减少冲突或是防止冲突升级，以及化解冲突，达成和平协议。“重建并维持和平”是冲突结束后的重建工作及谋求重新建立永久性的和平③。
欧洲三大区域性安全组织在执行“预防冲突”、“创造和平”、“重建并维持和平”任务方面均取得一定成效。例如，北约具备其他区域性组织无法相比的军事能力，这使得它能够阻止任何冲突的升级。不可否认，目前欧盟的军事实力确实有限，但是欧盟拥有一系列的民事、外交、经济和贸易方面的政策工具。而面对“宽泛化”的安全威胁，欧盟在安全治理中的分量自然会显著增加。另外，欧洲安全与合作组织可以被称为“欧洲安全规范和标准的设定者”，其1995年的《欧洲稳定条约》和1999年《欧洲安全宪章》等，均在促进欧洲各国建立互信，维护欧洲安全与稳定方面发挥了重要作用。
我们在注意到欧洲区域性组织在欧洲安全治理中作用的同时，国家因素也不能忽视，国家依然是欧洲安全关系的重要行为体。当今世界国家主权意识依然占据着主导地位，当涉及安全中最敏感问题时，国家利益往往高于其他利益。伊拉克战争后受传统欧美关系变化的影响，欧盟内部矛盾也在其他方面逐步地显现出来，特别是随着东欧国家入盟，对整个欧洲产生了一定的政治影响。从冷战时期留下来的欧洲格局正在老化和变动中。可以说欧洲安全治理是由国家行为体和非国家行为体共同参与和推动且涉及区域性安全、世界安全和全球安全的治理。
从一定意义上说，欧洲三大区域性安全组织之所以能在欧洲安全治理中应对安全威胁并发挥重要作用，美、俄、欧安全关系的互动是欧洲安全治理的基石。
首先，美俄关系对于欧洲的安全与稳定具有至关重要的作用。美俄冷战时期的两大夙敌也是当今世界上的两个核大国的国家关系冷战后发生了本质性的变化，虽然北约东扩和2008年的“俄格事件”在一定程度上影响了美俄关系的发展，但俄罗斯融入以美国为主导的西方社会的过程仍在缓慢地进行。俄罗斯因苏联解体而失去14个加盟共和国，现在的俄罗斯国内依然存在着波罗的海三国在历史上是俄罗斯的属国和殖民地的气氛。然而这三个国家已经加入北约，作为俄罗斯同北约缓冲地区的乌克兰和格鲁吉亚也有加入北约的要求和愿望。北约东扩首次把版图扩大到了前苏联境内，俄罗斯和北约有了共同的边境。俄罗斯对北约军事力量接近俄罗斯边境，距离圣彼得堡只有几十公里感到不安。俄罗斯外交部发言人早在2004年3月29日就指出，北约东扩将触及俄罗斯的政治、军事和经济利益，这迫使俄方不得不极为严肃地对待这一问题。他指出，北约改革进行得非常缓慢，其军事机构仍然承担着冷战时期的任务。只有根本改变北约的性质，并不断落实俄罗斯-北约建立新型关系的有关协议，才会有助于欧洲安全形势的好转。俄方将采取多方面措施，以建立确保每个国家利益的欧洲安全机制。2008年6月现任俄罗斯总统梅德韦杰夫在访问德国时提出建立欧洲安全框架的新建议，并呼吁召开全欧峰会，制定新的安全条约。2008年底现任俄罗斯总理普京在出席国际人权会议时进一步提出了新欧洲安全条约的三原则，即第一不能以牺牲别国安全为代价来保障本国安全；第二不能采取危害统一安全空间的行动；第三不能为了发展和扩大军事同盟而损害其他条约成员国。美国奥巴马政府上台后对外政策有了较大调整，从单边主义向多边主义转化，惨痛的教训正告美国人当今世界上没有任何一个国家可以单独靠自己的力量解决诸多的安全问题。美国国务卿希拉里2009年7月15日在美国对外关系委员会上所做的报告中指出，美国在世界上应与更多的国际关系行为体进行更多的合作而不是竞争，要超越国家创造各种机会与非国家行为体甚至个人、组织开展合作。美国应努力促使传统多极世界向新型多极伙伴世界发展，要摆脱传统均势安全的理念，建立全球合作大厦，在处理全球性安全问题上使俄罗斯等成为完全的伙伴。即使这样，由于美俄之间在欧洲战略利益冲突的存在，美俄之间关系今后会出现一种更加复杂的局面，一方面二者将会发展更加紧密的联系，因为面对新的安全挑战和威胁只有紧密合作才是解决问题的唯一出路。从美国人的观点来看，只有把俄罗斯完全纳入西方体系，美国人才会感到安全，同时俄罗斯也有进入这个体系的战略需求。但另一方面美俄矛盾的发展特别是俄罗斯对自身安全利益的考虑以及一系列的现实问题也有可能导致美俄合作出现更大的裂痕。
其次，欧俄关系也具有特殊作用。欧俄关系包括欧盟与俄罗斯、欧洲的欧盟国家与俄罗斯的关系。从历史和现实的发展看，今后欧俄关系会进一步拉近，俄罗斯前任总统普京曾在2002年的年度讲话中强调，俄罗斯重点绝对是欧洲。俄罗斯约有相当大的贸易是与欧盟进行。但欧盟东扩和欧盟对俄罗斯车臣问题的干涉，也会阻止欧俄关系的发展，尤其是妨碍大俄罗斯野心的实现。2001年底，曾有一条重要的法律在普京总统和议会主要支持者的大力推动下生效，正式名称为：和平扩张俄罗斯边境的程序。这是克里姆林宫推行大俄罗斯计划的重要一步。一个不争的事实是，通过欧洲安全与合作组织等机制加强对欧洲安全的领导权和控制权是俄罗斯甚至是前苏联多年的欲望，削弱美国对欧洲安全的影响力和主导作用由俄罗斯来取而代之是俄罗斯梦寐以求的愿望，而这也正是欧洲人时刻警觉并坚决反对的事情。欧洲人在处理欧洲安全事务中一方面要发挥主导作用但又感觉自身能力不足；另一方面希望俄罗斯进入西方安全体系但又对俄罗斯时刻怀有警惕心理。所以，尽管欧洲人对美国的霸主作风强烈不满，但还是希望美国势力在欧洲存在，并致力于建立有俄罗斯参加的欧洲大西洋安全体系。他们希望在与俄罗斯发展紧密合作伙伴关系的同时，发展与跨大西洋联盟的关系，并将俄罗斯纳入欧洲大西洋安全结构。2005年5月欧盟俄罗斯高峰会议对合作路线图进行了基本规划，虽然后来受到俄格冲突的影响，但基本合作方向已经比较明确地反映出来。事实上俄罗斯已经不具有往日全球大国的性质，尽管出于政治方面的原因，俄罗斯总是利用一切可能的机会在开发其前苏联时代突现的全球大国形象，遗憾的是现今的俄罗斯已没有往日政治、经济、地缘政治等优势了。欧盟最关心的来自俄罗斯的不安全因素是核武器及原材料、核技术的扩散与外泄，以及原东欧国家转型过程中出现的社会动荡、政权更迭、地区冲突和恐怖主义、跨国犯罪等，其中值得特别指出的是，俄罗斯做为欧盟的近邻在能源供应方面与欧盟利益攸关。新的安全威胁和安全环境的变化为新的欧俄安全关系的建立和转型提供了历史前提。
再次，美欧关系。美欧关系将在较长的一段历史时期内维持目前的战略伙伴关系。维持美欧关系的基础是美欧多次强调的共同战略目标、共同价值和共同利益。一方面反恐作战曾使美国的领导地位和美欧的同盟关系得到加强，另一方面美国与其盟国的深层矛盾也渐渐表面化。随着欧盟的发展和巩固，美欧分歧将日益显现出来。特别是“9·11”事件、近年的中东危机和伊拉克战争以后，美欧矛盾更加明显。20世纪欧洲人经历的战乱与此后欧洲一体化的和平进程，更多的是鼓舞欧洲人通过对话和合作来解决世界和区域性的矛盾和冲突。出现了两个强有力的趋势：1.欧洲自己的成功使得它不再需要美国的监护。欧盟的总财富就快赶上美国。在东扩的过程中欧盟正在强化它的集体特点；2.大西洋两岸在政治上正日益疏远。虽然奥巴马政府上台后对美国奉行的单边主义政策做了很大改变，但美欧之间的问题远未解决。过去在对伊拉克是否动武的问题上，法德曾表现出强烈的反对倾向。当时的法国总统希拉克曾说，不管出现什么情况，法国都将对授权对伊拉克动武的新决议案投反对票。法国大外交的原则是：排除美国的单边主义，通过以联合国为核心的多边协商解决问题。尽管存在矛盾和分歧，但美欧之间的战略合作关系依然是今后发展的主流。美欧之间有着广泛的经济和政治联系，双方互有需求。随着世界经济全球化趋势的发展，北美、欧洲和东亚经济区域化的新三角将逐步取代美、欧、日老三角。欧盟认为，新三角的均衡发展对世界经济的稳定有重要影响。欧盟凭借一体化的经验，试图在全球结构调整中发挥均衡影响。从欧美的全球作用和战略目标来看，欧美双方的共同利益不会打破其现有的经济合作关系，美国支持欧洲一体化和欧盟的基本立场短期内不会有根本的改变。正如2003年6月美欧华盛顿高峰会议后时任美国总统布什所说，从第二次世界大战结束以来，美国强有力地支持欧洲的联合，这是维护欧洲繁荣与和平的最佳选择，我们相信美欧之间牢不可破的关系是全世界繁荣与和平的基础。要继续培育已有的美欧关系，防止“仇美现象”在欧洲和中东发生。2003年10月欧盟布鲁塞尔高峰会议后时任英国首相布莱尔甚至说我从不会置北约于危险中。尤其值得注意的是，法国在脱离北约军事指挥体系43年后，2009年3月再次申请重返北约。这不仅意味着“戴高乐主义”和所谓法国政界“国家共识”的终结，而且进一步说明北约转型将更有利于推进欧洲的安全治理，美欧关系在强化北约的转型过程中将得到进一步的协调和发展，也会进一步提升欧洲人在美国对外政策中的影响力。另外，伊拉克战争、阿富汗战争和席卷全球的金融危机相当程度地削弱了美国在全球的霸主地位，美欧之间近年来进行的所谓“硬安全”和“软安全”之争也处于淡化的趋势。这也为美欧关系改善创造了机遇。
在主权国家和军事力量依然是国际关系主要行为体和安全主导力量的情况下，美欧俄三极传统上是欧洲安全框架的三大支柱，在欧洲安全治理中发挥着至关重要的作用。然而，随着安全形式和内容的变化，非国家行为体的作用日益增长，甚至包括传统的军事安全均已发生变化，军事力量更多地用于反恐、危机管理和冲突干预。欧洲对安全的关注已经深入到尊重个人权力，尊重民主价值、种族和自由，推进社会公正、机会平等，提高环境和公共卫生质量，保护人的尊严等领域。冲突、安全和发展的关系成为欧洲安全治理的重要内容。
四、欧洲安全治理在变动的世界中迎接挑战
毋庸置疑，要从国际视野来看欧洲安全治理面对世界和平发展与国际形势不确定性并存的局面。胡锦涛同志在2004年6月17日上海合作组织塔什干峰会上指出，进入新世纪和平与发展仍然是时代的主题，但不稳定、不确定、不安全因素也在增多。国际社会面临难得的发展机遇，也面临各种严峻挑战④。和平与发展的时代主题论首先反映了冷战结束多年来世界各国人民要求发展，要求和平，要求维持国际社会稳定的良好愿望。这从本质上也是符合全世界人民根本利益的，同时也表达了当代国际舞台上多重政治力量在两极世界崩溃后，重新调整，重新整合，重新寻找国际秩序或国际体系平衡点的历史过程及现实环境。和平与发展的时代主题论从某种意义上说，道出了当代世界政治经济深度内在联系的增强，说明国际安全正在全新的政治与经济基础上探求其实现方式和发展道路。这也展示了中国政府和中国人民以和平崛起方式跨入世界大国行列的信心。可以试想在国际安全的历史上哪一个国家是和平崛起呢？可以说和平崛起是解决“安全困境”的根本出路。这也是当今世界上发展中大国争取时间发展自己的策略要求。对于一个发展中国家来说，强调和平与发展是时代的主题，对外可以争取各方面的支持和帮助，对内有利于调动各方面资源投入大规模的经济建设，可以有效地防止外交内政两个方面的政策失误。
和平与发展作为当代主题与国际上多数国家建立多极世界的要求有着内在联系。在深度经济全球化基础上的多极化已经成为当今世界大多数国家的共识。当今世界无论国家大小，在相互合作相互促进中和平崛起已经成为难以阻挡的潮流。以美国为主导的单极国际体系正在发生着巨大的潜在的变化。尽管美国政府做出种种努力，设法巩固以致加强美国的霸主地位，但多极化的趋势和美国自身的脆弱性已经日益显现出来。当代世界正在经历着权力中心的转移，即从以美国为中心转向多极权力中心，确切地说转向多国家多区域合作发展的权力中心。可以说，当今世界安全以及安全威胁的不确定性与冲突的不确定性和发展的不确定性紧密联系在一起。欧洲安全治理正是在与全球安全的各种不确定因素的互动中接受挑战，寻求发展。
首先，欧洲安全治理要面对美国领导地位的弱化和大国崛起的挑战。当今世界美国已无力遏制欧盟、俄罗斯、日本、中国、印度等国的崛起，也无力抗衡整个穆斯林世界。欧盟伴随着经济一体化的深入，政治一体化正在逐步形成。俄罗斯在进行政治与经济调整的同时也在重新整顿军备，其对格鲁吉亚的武装干涉在世人面前展示了军事大国的潜能。虽然面对全球性金融危机，但从近年来的发展看，日本经济正在走向复苏，早在2004年经济年增长率已达到6％，并借反恐之机进行修宪，开始了战后首次向海外派兵的行动。印度经济金融危机前以年8％的速度在增长，有关方面预测在21世纪中叶印度会赶上中国，中国经济近年来的增长更是显而易见。历史上从来没有过的在亚洲三大国经济增长并驾齐驱现象出现了。三个国家在相互促进中发展，展现了大国和平崛起的可能性。穆斯林世界是世界存在和发展不可分割的一部分，恐怖主义只是一小部分极端分子所为，绝不能将打击的目标指向整个穆斯林世界，强迫整个穆斯林世界接受某一个国家的意志是永远办不到的，对此美国政府不得不做出较大让步。美国自身的力量难以解决当今世界的危机和冲突。事实证明，中东问题其中包括伊拉克、巴以等问题，伊朗问题，朝核问题，印巴问题等等诸如国际社会普遍关注的热点问题，任何一个问题的解决单靠美国一家是不行的，只有靠国际社会的共同努力才有可能。另外，美国政府难以维持美国公众对美国政府单边主义政策的长期支持。冷战结束后世界战争的主要危险已经不复存在，在部分美国公众中对美国向国外派兵干涉别国内政的行动，对美国人民承受的牺牲和经济上的巨大耗费已经深感不安，要求美国政府改变其对外政策的呼声日益高涨。“9·11”事件在一定程度上缓解了美国公众的这种要求，给美国公众造成的假象是美国正面临着历史上最大的威胁，恐怖主义的袭击甚至比冷战的危险性更大。这样使美国人民在一定时期内甘愿做出人员和物质上的耗费，来支持美国政府的强权政策。但时代不同了，因经济全球化加深所产生的矛盾和冲突带有全球性质，比较效益和比较成本对就业和贸易的影响是普遍的，各国之间长期建立起来的相互依赖共同发展的关系超过以往任何一个时代，随着反恐斗争的深入，人们对恐怖主义的认识将更加深刻，单边主义政策给美国哪些人带来好处，美国公众将会有客观的判断，因而，随着时间的推移美国公众反对美国政府单边主义的要求会日益强烈。所以，美国霸主地位和单边主义外交政策的弱化已成趋势，其对欧洲安全治理的影响不能低估。
其次，危机与动乱长期并存的挑战。当代世界虽然多极化趋势具有强劲的发展势头，但美国的优势地位仍然显而易见。这主要是由于美国与世界各国之间的力量对比有一个此消彼长的过程，世界各国的实力在相互联系相互促进中也有一个不断发展的过程。在这一过程中不仅对美国，对任何一个国家来说，不顾其他国家的感受，不从国际安全的整体大局出发，盲目发展进攻性军事力量都容易导致新形势下的军备竞赛，从而将新时期的多极化引向军事抗争的老路上去，这是国际社会和世界各国人民所不愿意看到的事情。有些学者曾预测，未来国际社会将会出现两种形式的多极化：一是在经济全球化深入发展基础上的，以相互依赖为纽带的，以各国之间的友好合作为主要形式的多极化过程；二是国家间以经济、政治实力为依托，军事实力为后盾或以此为强国战略参与国际竞争的世界多极化。应该说，这两种可能性都存在。因而在相当长的一段时期内，危机与动乱不但会继续存在，而且在一定时期还会越演越烈，甚至会出现某种形式的对抗与冲突。
在多极化的发展过程中，目前国际社会公认的潜在大国与现实大国都有许多自身的问题要解决。这些问题解决的好坏或解决的程度如何都有可能酿成国际风波。按照某些分析家的观点，欧盟在未来有可能赶上并超越美国。客观地说，欧盟也可视为美国潜在的竞争对手。但欧盟内部发展也遇到一系列难题，解决需要一定的时间，搞得不好还会出现曲折发展的情况。如欧盟内部的决策机制和欧盟体制问题，欧盟的政治一体化和建立独立的安全与防务问题，欧洲的人口老化和移民问题等等。俄罗斯是另一个有能力参与大国竞争的国家。其战略核力量是世界上唯一可以与美国相抗衡的。但俄罗斯政治、经济的转型还需要经过相当困难的调整、努力和恢复。日本的问题更加复杂，日本经济在经过长期的低迷状态后，通过内部结构性调整和借助中国市场的吸纳潜力在一定程度上获得了复苏。但日美、日韩、日朝、日中、日本与东南亚国家的许多问题困扰着日本的内外政策。尤其是伴随着日本政治、经济和技术实力的增长，其对安全问题的关注越来越引起东南亚国家的不安。日本参与大国竞争的态势已见端倪。印度以软件和服务行业领军的经济增长势不可挡，印度的一些政治家曾经预言，在未来的若干年内印度仍可能保持较高的经济年增长率。但印度政坛受到两大问题的困扰：一是印度国内伊斯兰教与印度教两大宗教以及两大宗教内部不同教派之争；二是印巴克什米尔之争。这都将干扰印度的迅速崛起，弄得不好也可能引起国家的分裂。中国经济的快速增长曾一度引起西方国家特别是美国的猜忌，“中国威胁论”就是这种心态的反映。事实上中国依然是一个发展中国家，中国内部还有许多发展中的问题要解决。一是中国体制改革的任务还很艰巨，需要进一步深化；二是中国经济发展中出现的金融风险、房地产经济泡沫和能源短缺；三是台湾回归祖国的问题。其中任何一个解决不好，都容易迟滞中国的发展势头，甚至出现经济或政治危机。因此中国要实现大国战略必须采取渐进式策略。
由于世界格局发展的多重性和新国际体系构建过程中的机遇与风险性，国际体系中不稳定因素与多极化发展并存。值得注意的是新国家主义的抬头。2003年12月初的俄罗斯国家杜马选举统一俄罗斯党、左派爱国主义、狂热爱国主义和剧场爱国主义四种势力称雄，说明“俄罗斯人的俄罗斯”的国家主义已经在俄罗斯占据了绝对统治地位。在差不多同时举行议会选举的瑞士，极力主张爱国主义的右派——国家民主党成员进入内阁引起轩然大波。尽管在2003年10月的议会选举中，瑞士国家民主党曾张贴以本·拉丹头像为背景的招贴画，引起非议，但该党还是赢得了第一大党的宝座。同一时期日本的众议院选举，据每日新闻社调查，日本允许扩充军备的积极修宪派议员占有相当比例，考虑日本进行核武装的议员也有相当数量。新国家主义的崛起与美国的单边主义政策有着直接的联系。可以说，世界上多重政治力量在追逐自身利益中经历着分化与组合。
再次，欧盟安全战略实施过程的挑战。在世界多极化发展中，欧盟安全战略的实施具有世界性和全局性，必将欧洲安全治理推向新的阶段，其挑战性不言而喻。主要有两个方面：一是欧盟安全战略的全球性定位使欧盟安全面对全球安全利益的挑战。欧盟共同外交安全政策和安全防务政策，特别是关于建立快速反应部队和实施皮特斯堡任务的决定，促使欧洲安全治理进一步深化。尽管经过伊拉克战争的考量，证明上述措施实行起来还相当困难，但欧盟以维护欧洲安全为基点，触角伸向全球的战略思想并没有改变。2003年伊拉克战争后欧盟通过的安全战略指出，欧盟所面临的安全环境是全球性挑战和关键性威胁。此外，欧盟在其安全战略中还强调，欧盟与世界在历史、地理和文化上的紧密联系以及共同创造中东、非洲、拉丁美洲和亚洲安全的必要性，认为建立有效的多边体制可以使世界更安全、更公正、更团结⑤。二是欧盟安全战略的实施直接面对北约战略利益的挑战。以美国为主导的北约依然是欧洲安全的主体，其战略定位已公开宣布从欧洲走向世界。在欧洲各类安全组织中，北约和欧盟是两个最富有实质性任务的安全组织。最富有戏剧性的现象是北约组织的大部分成员国同时也是欧盟的成员国。北约的军事干预能力远远超过欧盟，在美国全球战略调整中，美国的军事部署已向新入盟的中东欧国家转移。从美欧跨大西洋关系来看，在美国对全球事务力不从心的情况下，曾强调美欧两极的作用。但美欧关系中欧洲一极的发展也曾令美国不安。美欧争夺欧洲安全的主动权进而争夺世界安全主动权的斗争将是一个长期的逐步演化过程。不难看出，欧盟安全战略实施过程的挑战既来自于内部，又来自于外部。
注释：
①《国际条约集(1648-1871)》，北京：世界知识出版社，1984年，第31-33页。
②Remarks,by US President George W.Bush at the NATO Accession Ceremony,29 March 2004,www.nato.int/docu/speech/2004/s040329b.htm.
③Emil J.Kirchner,"The Challenge of European Union Security Governance",Journal of Common Market Studies,5,2006.
④胡锦涛：《加强务实合作共谋和平发展》，《光明日报》2004年6月18日。
⑤"The Revised EU Security Strategy",European Security Review,20 December 2003.
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