对“入世”前景下中国旅游业的法律思考，本文主要内容关键词为：旅游业论文,中国论文,前景论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F590[文献标识码]A [文章编号]1002 —5006（2000）05—0015—06
本文的意图在于探讨在世界贸易组织（WTO）的框架内， 规范国际旅游服务贸易的法律制度，以及在“入世”的前景下，中国旅游业如何根据这一法律制度所确定的规则，完善自身法律建设等问题。
（一）
国际旅游服务贸易，作为国际服务贸易的一项重要内容，在全球服务贸易中占有较大份额。国际旅游服务贸易，简单地讲，可以定义为为跨境旅游者提供的旅游服务。
在关贸总协定乌拉圭回合谈判所缔结的《服务贸易总协定》（GATS）中，服务贸易的范围被界定为：①跨境提供：在一个成员方境内向任何其他成员方境内提供的服务；②跨境消费：在一个成员方境内向任何其他成员方的服务消费者提供服务；③商业存在：一个成员方的服务提供人在任何其他成员方境内以商业到位来提供服务；④自然人存在：一成员方的服务提供人在任何其他成员方境内以自然人到位来提供服务。
《服务贸易总协定》（GATS）的诞生为世界服务贸易，包括旅游服务贸易的自由化第一次提供了体制上的安排与保障，其次国际公法形式确立的原则框架包括如下一些主要内容：
1.最惠国待遇原则。GATS第2 条规定：“任何成员方给予另一成员方的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地以相同待遇或相同交换方式给予其他成员方相同的服务和服务提供者。”
2.透明度原则。根据这一原则，成员国必须将影响其国内市场服务贸易的所有有关法律、法规、规章和行政命令以及所有其他的决定、规则以及习惯做法，无论是中央或是地方政府做出的、还是有权制定规章的非政府机构做出的，都应最迟在其生效前予以公布。
3.市场准入。具体而言，GATS要求各成员方以承诺清单的方式，列举对其他成员方开放的服务部门，与此同时，各成员方对自己承诺开放的行业承担国际义务，即各成员方在其承诺的市场准入部门中，不得通过数量配额或要求经济需求测试等方式采取限制性措施。
4.逐步自由化。GATS规定，为实现协定的目标，所有成员方应就进一步扩大贸易自由化问题定期举行一系列谈判。谈判的目的在于减少或消除对服务贸易有效市场准入产生有害影响的措施。
5.国民待遇原则。根据GATS第17条规定，各成员方仅以其承诺单中所列服务部门或分部门以及所列条件和限制为准，在同等的环境下，其所给予其他成员方的服务及服务提供者在包括所有的法律、规章、行政管理、决定等方面的待遇应不低于其给予国内服务和服务提供者的待遇。
在GATS谈判的框架内，“旅游相关服务”被列为服务部门分类单中的第9类，代号为MIN.GNS／W／120。这一分类项下又分作4个子部门， 分别是：A.旅游与餐馆（包括餐饮业）；B.旅行代理商和旅游经营商服务；C.旅游导游服务；D.其他。
（二）
旅游业是我国对外开放最早的服务行业，从整体上看，中国旅游业目前已形成领域广、程度深的开放格局。对照GATS对服务贸易的定义，中国旅游业的对外开放具体体现在如下三个方面：
1.在跨境消费方面。中国入境旅游已基本开放。根据1998年12 月2日发布实施的《中外合资旅行社试点暂行办法》，“合资旅行社可以经营入境旅游业务和国内旅游业务”。此外，中外合资饭店对入境旅游者的服务业务已不存在任何限制。
2.在商业存在方面。中国法律目前不仅允许外商来华通过合资合作形式新建、改造旅游餐馆设施，还允许外商直接或间接地管理饭店。在旅游景点的开发与建设特别是人造景观的建造方面，也已有外资涉足，如上海等地就已引进外资建设了数个大型旅游娱乐主题公园。此外，对在中国境内设立中外合资旅行社的限制亦已于1998年底取消。
3.自然人存在方面。与中国合资饭店及旅行社签定合同的外国经理、专家、高级管理人员在中国获准提供服务。
中国是《服务贸易总协定》的签字国，在积极争取加入世贸组织的过程中，依照GATS的原则，同诸成员方就包括旅游业在内的服务部门的具体开放承诺进行了谈判。就目前透露的情况看，中国在旅游服务业的承诺大致包括如下内容（见下页表）。
由此可见，在GATS关于旅游服务的承诺谈判中，我国似只对W／120分类中A、B两个子部门，即旅馆与餐馆（包括餐饮业）和旅行社代理商和旅游经营商服务做了相应的承诺。
中国关于旅游服务业的承诺表
部门或子部门 提供方式市场准入限制及条件 对国民待遇的限制
跨境提供无承诺 无承诺
跨境消费无限制 无限制
旅游服务 外国的服务提供者可
商业存在以通过合资合作
等方式在中国开办或
A.旅馆与餐馆 (外国直接
建设旅馆和餐馆,合
投资)
资经营的饭店企业须
经国家计委、外经贸
部、旅游局等批准,
合资餐馆由地方政府
(包括餐饮业) 据需要审批.
自然人存与中国合资饭店及旅
在 馆签订合同的外国经
(自然人 理、专家、高级管理
暂时入境)
人员在中国获准提供
服务。
跨境提供无承诺无承诺
跨境消费无限制无限制
外国的服务提供者可
以通过合资的方式在
中国设立旅行社,其中
中方出资占注册资本
的比例不低于51%.合
商业存在资旅行社须经国家旅
B.旅行代理商 (外国直接
游局和外经贸部审批.
和旅游经营商 投资)
外国合营者只能在中
服务 国境内投资设立一家
合资旅行社.合资旅行
社不得经营中国公民
境外旅游业务.
自然人存与中国合资旅行社签
在 订合同的外国经理、
(自然人暂
专家、高级管理人员
时入境) 在中国获准提供服务
.合资旅行社不得聘用
外籍领队、导游人员.
注：根据可掌握材料草拟，待核对
除此之外，中国在W／120之C项“旅游导游服务”及D项“其他”中均未作承诺。事实上，从现已做出的承诺看，中国旅游业的开放程度还很不均衡。表现为一些部门开放不足， 另一些部门则开放过度。 例如1993的7月29 日国家旅游局发布的《饭店管理公司暂行办法》对国外饭店管理公司进入中国市场未设任何门槛，甚至连一些一般适用于合资企业的审批程序都未作要求。再如合资饭店及旅行社作为合资企业，按照我国法律规定仍享有税收投资方面的诸多超国民待遇。相反，在旅行社行业，对外资的开放尚属“试点”，开放程度十分有限。体现在国家目前对中外合资旅行社的设立和经营依然设置有很高的门槛。
然而，无论目前开放程度如何，也无论我国在入世谈判中最终如何做出承诺，中国旅游业在入世后势必将根据GATS的基本原则，本着逐步自由化的宗旨，继续提高市场开放水平，履行作为GATS签署国的条约义务。这一基本国策已为中国现行法律和政府行业性文件所确认。《中华人民共和国对外贸易法》第4章第23 条规定：“中华人民共和国在国际服务贸易方面根据所缔结或参加的国际条约、协定中所作的承诺，给予其他缔约方、参加方市场准入和国民待遇”。中国国家旅游局局长何光
在2000年全国旅游工作会议的主题工作报告中亦郑重承诺中国旅游业将“以加入世界贸易组织为契机，进一步推进旅游业的改革开放”（注：何光文《继往开来，拼搏奋进，为建设世界旅游强国而奋斗——在2000年全国旅游工作会议上的报告》，载于《中国旅游报》2000年1月17日。）。
（三）
在我国即将“入世”和旅游业进一步“全面扩大对外开放”的前景下，笔者认为，旅游界同仁应从热衷于谈论“入世”利弊得失转而冷静思考未雨绸缪之策。其中从旅游行业制度建设的角度审视我国应对“入世”的法律环境，显得尤为紧迫和重要。
在此有必要简要回顾一下中国旅游业的立法现状。自1985年5 月中国旅游服务业第一个正式法规《旅行社管理暂行条例》颁布后，至今先后共出台了10余部行政法规和部门规章。其中现行的、涉及GATS谈判内容、有关外国法人和自然人在中国旅游业权益的主要有四部法律文件，即1996年10月15日由国务院发布实施的《旅行社管理条例》；1997 年3月17日由国务院批准、同年7月由国家旅游局、 公安部发布的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》；1998年10月19日由国家旅游局和外经贸部发布实施的《中外合资旅行社试点暂行办法》和1999年10月由国务院发布实施的《导游人员管理条例》。
然而，以10余部核心法规和规章构筑起来的我国旅游服务业法律体系是十分不完备的。学界将这种不完备性归纳为如下几个方面：（注：参见许军珂编著《国际服务贸易法律与实务》，人民法院出版社，2000年3月版，第239—240页。）
1.中国旅游服务贸易立法尚未形成体系。从理论上讲，中国旅游服务贸易立法应是以旅游法为主导，其他旅游专业立法相配套的完整的法律体系。但从目前情况看，中国仍没有一部中国旅游的基本法，究其原因，一是旅游业覆盖领域面广，行业界定模糊，难于规范；二是有关部门管理职能交叉，利益有所冲突，相关法律衔接复杂。此外，一些旅游领域立法也是空白，如在旅游饭店管理方面，目前仍缺乏一部具有足够权威的法律或法规来规范其建造和经营；在保护旅游消费者合法权益方面，仅有《中华人民共和国消费者权益保护法》已显不足，毕竟旅游产品和普通商品不可同日而语。
2.在旅游服务贸易立法的内容方面，从目前的情况看，有关法律法规的内容多是调整纵向法律关系，即政府主管机构与旅游企业之间的关系，而调整横向法律关系的内容，即调整旅游服务提供者与消费者的法律关系的法律法规明显不足。这样必然导致服务提供者和消费者的某些合法权益得不到保护。更有甚者，有些法律规定由于出自不同的行政管理部门，内容相互矛盾，使当事人难于适从。此外，不少法律和法规的内容不够详细，尤其对在华外国服务机构、服务提供者的规定较少或疏于规定，即使有所规定，也多较原则、抽象，缺乏可操作性。
3.立法层次较低，缺乏透明度。现行中国旅游服务的立法全部属于行政法规和部门规章，多是由行政主管部门和地方行政部门颁布的，权威性不够高，尤其是一些地方性法规，还属于一些“内部规定”，只由有关主管机构执行，并未对公众公开，极大地影响了法律的统一性和透明度。
如果说，这样一种尚不完备的管理体制在低水平开放乃至政府保护的市场状态下尚能维持的话，那么面对“入世”的前景，这一管理体制势必面临一系列严峻的挑战。这些挑战来自于如下一些事实：
1.GATS框架下的国际条约义务。中国在“入世”后必须恪守GATS关于透明度和最惠国待遇等普遍义务，同时根据自己在旅游服务业的具体承诺，按照承诺表中所同意和明确的规定、限制和条件，开放中国旅游市场，并给予外国旅游服务和旅游服务提供者以国民待遇。为此有必要对中国旅游业现有的法律规范进行必要的修订、补充，以使之达到GATS要求的水平。
2.外资进入给中国旅游业带来的冲击。旅游业界的普遍共识是：“入世”后，中国旅游业必然将经历一个“大分化、大改组、大动荡、大兼并、大整合”的过程。这一过程如果不能在一个完善的法律环境中有控制地进行，势必导致灾难性的混乱后果，既不能维护我国旅游业发展的最高利益，也不可能保护中外企业的合法权益。因此，未雨绸缪，从构建我国旅游服务贸易立法体系的角度，全面考虑行业立法的整体完善是维护民族产业利益、保护外商权益、促进旅游业发展的当务之急。
3.旅游业新兴领域的兴起。以高新科技为特点的国外新经济成分大规模、快速介入旅游服务贸易，构成了旅游业增长异常迅猛的新兴领域。如旅游电子商务已全面渗入到饭店、餐馆的经营和旅行社代理以及导游服务等旅游业的各个部门，进而对现行旅游业管理提出了法律上的挑战。据悉，中国最大的旅游网站华夏旅游网和中青旅电子商务公司都已引入了国外风险投资。无独有偶，目前几乎所有在华运营的综合门户网站或专业电子商务网站都无一例外地从事旅游电子商务，其所提供的服务性质与传统的旅游企业并无二异。这种状况事实上造成约束旅游企业投资和运行的法律制度已经被打破，如对旅游企业投资主体、注册资本、保证金、从业资格等等的约束已是形同虚设。加之在我国现阶段电子商务的运行尚无法可依，因此旅游行业实际陷于无序的、不公平的市场状态，亟待出台新的立法加以整肃。
4.我国旅游业扩大开放的前景。按照GATS关于逐步自由化的原则，中国旅游业的对外开放不可能止于现已做出的承诺，而是要坚定不移地继续拆除壁垒，实现更全面更大程度的开放。因此，从长远看，外资旅游企业在华经营的业务范围和地域限制势必逐步取消。中国旅游业对“入世”的基本共识是利大于弊。从机遇看，“入世”无疑有利于优化中国旅游行业发展的大环境，有利于建立更加符合国际规则的运营机制，有利于增加国际客源。（注：《为中国旅游业突破性发展创造机遇——国家旅游局专题研讨我国加入WTO问题》，载于《中国旅游报》2000 年1月6日。）因此，为了最大限度地利用这一发展机遇，趋利避害，有必要从法律建设的角度进行前瞻性、基础性的铺垫和谋划，从制度上确保中国旅游业开放的进程，并最终在开放的格局中受益。
有鉴于此，笔者认为有必要从以下几个方面思考中国旅游业面对“入世”前景所应进行的法律建设问题。
（一）尽早制定颁布《旅游法》，建立起完整的旅游服务贸易法律体系。此处所称旅游法不同于规范旅游服务贸易中某些具体问题的专门法律，而是指规定一个国家发展旅游服务的根本宗旨、根本政策原则以及旅游服务中各主体根本性权利义务的基本法。按照通行的做法，旅游基本法应包括规定国家旅游事业发展的根本宗旨和原则；规定政府主管机构在旅游事业发展中的作用和权限；规定各类旅游企业的行业准则；规定对旅游者合法权益的保护；规定旅游资源开发利用保护的有关原则；规定对外旅游关系；规定奖惩措施等。从“入世”的前景看，旅游法的制定将利于从法律角度全面规范旅游业的发展环境，使之有利于消解因市场开放而带来的负面冲击，最大限度地利用市场开放的优势，趋利避害，促进旅游业不失时机地发展。关于《旅游法》的立法思路，在以往十余年间，“管理法”的思路始终作为主导，强调立法的纵向管理功能，忽视了对旅游服务主体间的横向关系的调整。而由于旅游业在实际中存在着多部门交叉重叠管理的情况，各级政府主管部门管理的着眼点、方式和目标不同，所以导致了“旅游管理法”终因不可能协调的行政关系而无缘诞生。据悉，近来《旅游法》的立法思路已有所调整。新的思路是将《旅游法》制定成一部旅游促进法和一部综合性的行业性法规。其主要内容包括：第一，促进旅游发展的内容，包括把一些政策性的内容上升为法律规定；第二，管理方面的内容；第三，协调各个部门包括涉及旅游者权益的所谓民法、商法等方面的内容。按照这三个层次来操作，《旅游法》将成为一部综合性的法，而不是一个单纯的部门法。这一性质将决定其可能由全国人大直接立项起草。
（二）补充、修订和完善现有的旅游服务立法。这方面的工作可分为几个层次。其一是整理现行立法，将不适应实际发展现状的法规予以废止或修改，并尽可能使之与国际通行做法相一致；对不利于操作的制度制定相应配套细则；废止一切内部规章，确保法律政策的透明性。地方法规，凡涉及世界组织原则、出入境、外商投资、税收、行政手续等事项，应以国家立法为准，不得与其抵触；其二是根据我国在“入世”谈判中所做承诺，按照GATS的要求修改现行法律中与之相抵触的部分，将对最惠国待遇、国民待遇、透明度原则落实在法律条文中；其三是根据实践的发展，适时研究制定新的部门法律规范，以避免出现法律真空，保障旅游业健康发展。如对旅游电子商务的立法以及对分时度假的运营规范都应尽快出台。《旅游住宿管理条例》的立项制定则应更多地着眼于消除行业管理方面的法律真空，统一国民待遇。
（三）依据GATS有关尊重各国政策目标、照顾国家发展水平的原则条款，争取有序开放的环境和条件。GATS第19条第2 款表述了关于“逐步自由化”的中心思想，即尊重各国“在各服务门类上的”政策目标；尊重各国“整个或各个服务门类上的”不同发展水平，尤其是给予发展中国家以少开放些和逐步过渡以灵活性。与发达国家相比，中国无论在旅游服务业的总体规模还是在旅游对外贸易的总体水平上都有较大差距。因此应充分利用GATS的上述原则，从优化我国旅游业的目标出发，通过合理调整行业的法律制度，实现我国旅游服务市场有计划、有步骤、有秩序地开放，为我国旅游业争取一个进行改革、适应国际竞争的缓冲期。
（四）促进相关领域自由化进程与旅游服务开放的同步协调发展。由于旅游行业对其他行业依赖性的特点，至少如下几个行业开放将明显对旅游服务业的自由化产生直接的推动作用。
1.金融市场的扩大开放，将使外国金融机构有条件在我国开业，从而使国际转移和支付方面的限制逐步取消。这一变化将大大改善面向旅游者的金融服务，方便国际旅游支付，弥补旅游服务缺项，提高整体的旅游服务水平。
2.电信及信息产业的开放，将整体提升旅游基础设施——电信业的总体规模和发展水平，尤其是极大推动旅游电子商务和销售网络的发展，从而促进旅游运作方式的现代化。
3.空中运输服务市场的开放以及由此带来的竞争效应，将使旅游者享受到更加安全、便捷、周到的施行服务。
4.货物贸易自由化对旅游业的积极作用，将集中体现在两方面，一是汽车进口关税的降低，将使多年来一直困扰旅游业发展的旅游用车问题得到解决；二是其他关税的降低将对高档次饭店降低经营成本十分有利。
5.投资环境的完善将为旅游服务业提供发展所需的资金支持。按照世界贸易组织《与贸易有关的投资措施的协议》的要求，中国外资立法体系将逐步与国际接轨，这将使我国旅游服务业这一依托外资发展最成功的产业，获得更大、更为持久的发展活力和发展规模。
总之，由于旅游服务业对相关行业的依赖性，上述诸行业自由贸易法律环境的完善，对旅游业最大限度地取益于“入世”所带来的机遇都是至关重要的。
[收稿日期]2000—06—23；[修订日期]2000—07—10