深化我国税制改革的路径选择，本文主要内容关键词为：税制论文,路径论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收，是国家财政收入的主要来源，维持国家政权机器运转的重要保障，国家进行宏观调控政策的重要政策工具，新时期实现科学发展的重要手段，在促发展、调结构、推改革、惠民生等方面有不可替代的作用。任何税收制度都是在特定的社会经济条件下建立起来的，也必然随着社会经济条件的变化而进行相应的改革与调整，以适应和促进社会经济发展。在当前我国深化经济体制改革、加快发展方式转变的大背景下，税制改革被提上一个前所未有的高度。
一、新一轮税制改革综述
新一轮税制改革方案，始于2003年10月召开的党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第20条款，提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革原则，将税制改革概括为八个方面，包括：改革出口退税制度；统一各类企业税收制度；增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围；完善消费税，适当扩大税基；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制：实施城镇房地产税费改革；在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权；创造条件逐步实现城乡税制统一。以此为目标，我国税制已进行了近7年的改革，有的改革目标已经实现，有的可望于近期启动。
2003年，完善出口退税制度；2004年，启动消费型增值税试点；2006年，废止农业税条例，新开征烟叶税，废止屠宰税暂行条例，调整消费税政策，调整个人所得税工资、薪金所得费用扣除标准；2007年，实施新的《中华人民共和国车船税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》；2008年，实施新的《中华人民共和国企业所得税法》，实现了内外资企业所得税率统一，并实施新的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》；2009年，实施新的《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》和《中华人民共和国营业税暂行条例》，增值税转型改革在全国全面推开，企业减轻税负约1 200多亿元。2010年，国务院批复《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》(国发[2010]15号)，对深化财税体制改革进行了重点部署，包括资源税、房产税和环境税改革、统一内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度，研究实施个人所得税制度改革和完善消费税制度。目前，已在新疆率先进行了资源税改革，原油、天然气资源税实行从价计征，税率为5％；取消包括部分钢材、有色金属建材等在内的406个税号的产品出口退税。
综观近年来我国税制改革轨迹，目前已经进入利益格局调整的深水区，到了破茧而成现代税制的关键时刻，“十二五”及未来一段时期的税制改革至关重要，这就要求我们与时俱进，创新思维，不断深化税收制度改革，确立有利于科学发展、适应和谐社会建设需要的税收制度。
二、有利于科学发展的税收制度未完全建立
税收作为经济杠杆，是通过增税与减税等手段来影响社会成员的经济利益，引导企业、个人的经济行为，对资源配置和社会经济发展产生影响，从而达到宏观调控的目的。有利于科学发展的税收制度首先必须是促进发展的税收制度，既要有利于促进宏观经济良性运行，又要有利于增强微观经济主体的竞争能力。当前我国经济体制改革进一步深化，宏观经济发生重大变化，从扩大全社会有效需求、促进经济结构调整的角度分析，现行税制不能完全适应经济社会的发展变化，有利于科学发展、尤其是有利于经济发展方式转变的税收制度未完全建立，一定程度上影响了税收调控经济职能的充分发挥。
(一)税制结构不合理
在我国现行税制体系中，直接税占比低而间接税占比高，两者间的配置极不均衡，这既是一个基本国情，也是一个基本矛盾。因而，改革开放以来的历次税制改革，几乎都将逐步提高直接税占比、相应降低间接税占比，从而实现税类或税种配置上的大致均衡，作为一个重要议题。经过多次税制改革，我国已经形成了以货物与劳务税、所得税为主体，以资源税、财产税、行为税为辅助税种的多层次、多环节的复合税制体系。但是，从主体税种的收入上看，我国货物与劳务税比重过大，所得税特别是个人所得税比重偏低，辅助税种数量过多，税制呈“主体不主，辅体过繁”的格局。
(二)税种设计不完善
1994年税制改革后，中国的税制结构已经趋于简化和合理，税种已经从25种减少到19种，但是，税种近似、交叉与缺位等问题仍然存在。财产税主体税种缺乏，现行财产税的课税对象如房产、车船等，在居民财产保有量中比重过小，财产税没有触及居民财富的主体部分，致使调控力度极为不足。环境保护类税种缺失，与我国的经济发展方式转轨、可持续发展模式的要求极不相符。民生保障类税种乏力，如城建税、教育费附加等，不仅其本身不强，其作用也很有限，对民生保障难以起到应有的作用，需要开征新的税种。
(三)部分税种调节收入分配的职能未充分发挥
以货物与劳务税为主体的税制结构在充分发挥收入功能、保障税收大幅增长的同时，也弱化了所得课税调节收入分配的功能。目前我国实行的分类个人所得税制，难以体现公平税负、合理负担的原则。个人所得税的税收收入主要来源于工薪阶层，来源于高收入者的比例很低，没有真正起到调节社会收入分配不公的作用。税收调控的范围和程度不能适应生产要素全面进入市场的要求，面对房地产业、证券业和新兴产业的发展，还没有相应的税收对策，税收对土地和资本市场等领域的调节作用微弱。
(四)地方税体系建设滞后
一是总量结构失衡。2009年，全国税收收入63 104亿元，其中中央税收入39 325亿元，占62.3％，地方税收入仅占37.7％。二是增量结构失衡。自1994年实施分税制财政体制以来，年均增长量比重中，中央级占62.6％，地方仅占37.4％。三是管理体制不完善。税种划分不合理，税源相对集中稳定、征管相对便利、收入充足、增收潜力较大的税种，大多列为中央税、中央与地方共享税；而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种，使得地方政府无法通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济，客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式筹集预算外资金，满足财政支出需要。四是中央和地方的税政管理权限划分不规范，税权过多集中于中央，不利于地方致府健全财力与事权相匹配的财税体制，也不利于地方政府利用税收杠杆调控区域经济。
(五)税收立法与税收职能不相匹配
我国税制经过多年的改革发展，其收入职能逐步得到巩固和稳定，但其调节调控与监督功能的发挥明显不够。这种重收入轻调控的状况，难以满足经济转型对税收调控的需求，其矛盾源于现行税收立法。一是税收立法缺乏协调性。当前尚未建立起由税收基本法统率、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相一致的有机体系，难以担负调控和监督宏微观经济运行、维护社会公平的重任。二是税收立法层次偏低，条例、暂行性条例、规章、临时性政策过多，导致税收执法总体上偏软，造成税法的内在统一性和稳定性不强，给税收征管及税收功能发挥带来根源上的制约。三是地方税收立法权缺乏应有的制度安排。虽然在分税制下安排了转移支付制度，但地方几乎没有任何政策制定的权力如税收立法权，使得地方在地方税方面缺乏应有的灵活性。
三、构建有利于科学发展的税收制度的目标和基本思路
构建有利于科学发展的税收制度是党的十七大所确定的税制改革基本方向，是科学发展观应用到税收领域的具体实践。2011-2015年是我国国民经济和社会发展第十二个五年，作为国家宏观调控的重要手段，税收制度在“十二五”期间的改革显得尤为重要。“十二五”时期，党和国家将更加注重以人为本，全面建设和谐社会，纵深推进科学发展，税制改革必须符合这些战略方针，致力于破解市场体制改革的深层困局，致力于实现经济发展方式的加速转变，致力于推动我国经济迅速融入全球化进程，在调节收入分配、促进社会公平、调控宏观经济、促进可持续发展上做出科学的税制安排。
深化税制改革、构建有利于科学发展的税收制度的目标，是按照社会主义市场经济体制的要求，在货物与劳务税和所得税双主体并重，其他税种辅助配合的税制结构基础上，建立一个能适应经济波动，并进行有效调节，体现国家产业政策、促进国民经济可持续发展和满足国家财政正常性需求的税收制度体系。
围绕此目标，“十二五”及今后一段时期，构建有利于科学发展的税收制度的基本思路是：以科学发展观为统领，继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，建立健全税收制度，优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序；继续稳定和加强税收的收入功能，充分发挥税收在筹集国家财政收入中的主渠道作用，为经济发展提供强大财力支持，“十二五”期间实现税收收入占GDP的25％，税收收入占财政收入的90％以上的目标；进一步优化税收结构，实现直接税占比达30％以上，货物与劳务税降到55％以下；统筹税费关系，按照“正税清费”的原则，分类规范收费、基金管理；坚持市场化改革取向，营造公平、高效、规范的税收制度环境，对各类企业实行无差别化的税收优惠待遇，激发市场活力；加快地方税收体系建设，按照财力与事权相匹配的原则，科学安排中央与地方的税种分享比例，赋予地方政府一定的税收权限，增强地方政府提供基本公共服务的保障能力；进一步健全、规范税收法制建设，提升税收立法质量和水平；更加注重税收的经济功能，充分发挥税收政策作用，与财政支出政策、货币政策相互协调，更好地发挥宏观调控职能，促进国民经济持续健康发展。
四、构建有利于科学发展的税收制度的具体建议
(一)优化税制结构，完善现行税收制度体系
1.进一步推进增值税改革。一是在全面推行增值税转型的基础上，进一步完善税制，分步实施减负、压免(压缩增值税减免)、扩围等改革。降低小规模纳税人和企业增值税税负，特别是要降低直接涉及农业和农民的税负，推行农产品增值税改革，规范农产品进项税额抵扣。二是清理现行增值税优惠政策，逐步压缩增值税减免。三是推进增值税立法进程，通过立法工作扩大征税范围，将征税范围向第一、二、三产业中所有可以实施增值税的行业延伸，从而全面实现增值税从生产型向消费型的转型。四是研究建立增值税纳税评估工作机制的有效途径，完善增值税即征即退企业先评估后退税管理措施。
2.完善消费税制度。一是进一步扩大征税范围，将一些容易产生环境污染、大量消耗资源的产品，以及部分高档消费行为如高尔夫球、高档餐饮等项目，引入消费税征税范围，更好地发挥消费税在促进节能减排、合理引导消费方面的作用。二是完善计征方法，将部分应税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税，将不可再生的能源资源产品由从量定额征收改为从价定率征收，以增强税收调控的有效性。三是调整消费税税率。提高不可再生资源如汽油、柴油非生产性消费的税率，以及卷烟、鞭炮等危害身体健康和环境的消费品的税率；进一步细化小汽车的消费税率，鼓励发展节能环保型小排量汽车，抑制对高油耗高排放汽车的消费。
3.分步实施个人所得税改革。为了充分发挥个人所得税的调节作用，需要对高收入阶层加强征管，并改进税制设计，实行分类和综合相结合的个人所得税制。充分调研、论证，综合多方的意见，使个人所得税的征收能根据征收对象与其他群体居民的收入差距、具体家庭的负担能力、婚姻状况和家庭成员数目的实际情况来选择不同的征收标准。一是扩大征税范围，将工资薪金、生产经营、劳务报酬、财产租赁等有较强连续性或经营性收入纳入所得税征收范围。二是调整税率级距和税负水平，适当降低最高边际税率，减少累进级距，将目前的9级超额累进税率改成5级或6级，降低中低收入、尤其是中低工薪收入者的税收负担。三是规范费用扣除标准和减免税优惠政策，建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。
4.继续推进资源税改革。今年7月，新疆已率先进行了资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%，自此，被千呼万唤多年的资源税改革终于有了破冰之举，这也为全国实施资源税改革奠定了基础。今后的改革方向，一是扩大征税范围，将煤炭、水资源等纳入资源税的征税范围，以进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。二是提高资源税税率。目前新疆实行的5％资源税税率虽然较之以前有了较大提高，但离英国的12.5％、俄罗斯的16.5％、美国的境内外平均值14.6％的税率水平还是差得很远。三是研究将资源税改革尽快推广至全国的方案和时间表。
5.加快推进房地产税改革。房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税的主要来源。我国可考虑将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费整合，设立新的房地产税，将单位、个人拥有或使用的房地产纳入征税范围，按照房地产评估价值确定计税依据，制定幅度税率，赋予地方政府在幅度税率范围内具体确定适用税率的税政管理权限。
(二)研究开征必要的新税种
1.研究开征环境税。当前我国要实现节能减排目标，单靠行政干预是不可能的。西方国家进入全面“绿化”税制的新阶段，我国也应加快理顺环境税费制度，适时开征环境税。
2.研究开征社会保障税。社会保障税是以企业的工资支付额为课征对象，由雇员和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支的一种目的税。社会保障税目前已成为西方国家的主要税种之一。在税率方面，一般实行比例税率，雇主和雇员各负担50％。个别国家雇主和雇员适用不同的税率。结合我国现行税务机关代征社会保障费取得的成功经验，为统一和规范纳税人负担，完善社会保障筹资方式，应该研究开征社会保障税，将目前的各种社会保险基金统一并入社会保障税，实行统一征收、统一管理。
(三)正确划分税费边界，清费正税
对于税费改革其大趋势是“费改税”，但是，并不是“一刀切”，将所有的“费”都改成“税”，而是应该有选择性地进行。既要推进科学的“费改税”，又要防止“费改税”的泛化。鉴于我国特定条件下的税费关系，当前税费改革的总体思路为清费立税，一方面有效遏制“三乱”，维护公民、法人的合法权益，规范政府收费秩序；另一方面有效制止政府及其部门的“创收”冲动，实现再分配公正，增强国家宏观调控能力。具体建议：清理不合理、不合法的收费，缩小收费规模，逐步建立起以税收为主、收费基金为辅的政府收入分配体系，在全面清理不合理、不合法的收费基金，整合性质相近、重复设置的基金，将部分收费转为经营性收费并征税的同时，对体现政府职能、收入数额较大、来源相对稳定、具有税收特征的收费基金，用相应的税收取代，进一步健全税收体系，重点对交通、环境、城建等领域进行改革。
(四)适当扩大地方税收入规模，增强地方公共服务的保障能力
一是按照财力与事权相匹配的原则，通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化，完善地方税体系。二是科学安排税种分享比例，依据民生需要的重要程度和社会公共管理的实际归属来确定税种分享，凡与地方民生相关大、更富地方特性的税种，应增大所在地的分享比例。三是赋予省级政府对地方主体税种一定的管理权限，明确地方主体税种。在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许省级政府通过立法程序，并经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征新的税种。
(五)积极推进税收立法的进程
一是从全面加强依法治国战略的要求出发，坚持税收法定原则，积极研究制定《税收基本法》。借鉴国际通行做法，实行税收立法、执法和监督相分离，保证税收政策的正确贯彻执行。二是逐步完善税收实体法。将相对比较成熟的税收条例、暂行条例和细则规定及时纳入国家立法规划，提高税法的法律层级；讲究立法技术，提高税收的立法质量；规范税收政策的制定，提高政策水平。三是完善税收程序法。按照加强征管权力与保护纳税人权益的原则，积极推动税收征管法、发票管理办法等的修订工作，完善税收程序法和处罚法。
(六)完善治税体系建设
一是实现税收管理的集约化。通过计算机网络互联，实现信息共享、资源共用，在此基础上逐步收缩征管机构，减少管理层次，推进税收机构体制的扁平化，提高监控的范围和时效，降低管理成本，提高管理效率。二是推进国家信用制度建设，在国民经济信息化进程中，率先建立财产资信体系和电子货币体系，为加强个人所得税管理、开征遗产税创造条件。三是改进税收征管机制，实现税收管理的科学化。进一步规范税收管理制度，淡化收入任务指标，强化征管质量考核，建立规范的工作流程和严密的岗责体系，透明和优化工作评价标准，形成严密有序的内部管理机制。
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