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国有企业深化改革是我国经济改革面临的核心课题。我国国有经济结构和配置的合理化，首先应从本国国情出发，但了解和把握世界范围内国有经济的发展趋向无疑是有益的。
一、世界各国国有经济的规模何以普遍缩小
近十余年来，世界范围内国有经济发展中一个引人注目的现象是，各种类型的国家国有经济在整个国民经济中的比重都在缩小。在80年代初，发达国家和发展中国家国有（公有）经济占GDP 的比重平均分别为8%和13%左右，而到90年代中期则已分别下降为5%和10%左右，前计划经济国家国有经济的比重更是急剧下降。
不同类型国家国有经济产值占GDP的比重变化
较高年份的比重近期的比重
国 别
年份 % 年份 %
发达国家平均 19827.7 19954.5
发展中国家平均1982
12.5 19959.5
前苏东国家平均1988
80-94199531-85
其中:俄罗斯 1988
92.7 199541.0
捷 克 1988
94.7 199531.0
中 国 1978
约65 1995约40
资料来源：根据世界银行阿尤布等：《公有制工业企业成功的决定性因素》、世界银行《1986年世界发展报告》、[俄]《经互会成员国统计年鉴》1989年、《中国统计年鉴》1996年等相关数据综合整理。
不同类型的国家何以出现这种大体相同的趋向呢？原因是复杂的，各国的具体原因差别相当大。但它之所以成为一种普遍现象，也有一些共同的动因。这些动因在很大程度上体现了国有企业作为社会化大生产的一种组织经营形式的发展规律或趋向。笔者在对世界不同类型国家国有经济发展比较研究的基础上，将这些动因归纳为如下四大因素：
1.资本社会化的作用
在市场经济国家，国有经济总是在与民有经济分工配合中发展的，正是这种分工配合自然地形成了国有经济特有的地位和职能及其发展和变化。在工业化和经济起飞的初期，民间资本实力单薄，积累缓慢，筹资、集资和投资渠道单一。在这种情况下，一些耗资大、回收慢，又是整个国民经济发展急需的重大工业项目多由政府兴建。这是该阶段各国国有经济大发展的重要原因之一。但随着经济成长，民间资本的实力和筹资、投资能力的提高，国民经济发展对国家投资的依赖性相对减轻了。在这方面，资本市场的发育，以及股份公司的发展起了重要作用。在发达国家乃至一些发展中国家的股份公司中，不仅股民越来越多，而且法人资本的比重也越来越大。在西方国家的大股份公司中，法人资本的比重已达60—70%，形成了金融资本与工业资本的融合。而法人资本主要是大银行、保险公司和各种基金会的投资，它们的背后则是广大的储户和居民。这样，以资本市场和股份公司为依托的现代资本社会化的过程，在很大程度上正在取代最初的资本国有化过程。
20余年来，股份公司的发展已突破了国界，各种跨国公司大发展。现在，一些大公司特别是跨国公司富能敌国，其筹资和投资能力已经超过个别国家的政府，政府直接筹资、投资的必要性和重要性都在下降。
2.科技进步的作用
各国国有经济的部门配置虽然不同，但国有资本总是首先投到那些重点部门或经济命脉部门。但在经济发展的不同阶段，什么是经济重点和命脉不尽相同。在工业化和经济起飞初期，交通运输、基础工业等多属于重点和命脉之列。但随着科技进步和产业升级，一些老重点和命脉失去了昔日的地位，与此同时又出现了一些新重点、新命脉需要政府带头投入和开发。发达国家乃至一些发展中国家国有资本的投入重点已经出现了一种由“硬件部门”向“软件部门”转移的过程：一方面，国有资本从一些物质生产部门退出；另一方面，诸如科研、教育以及高新科技产业的政府投入在明显增多。因为，恰恰是后者才是现在和未来国民经济的命脉，是可持续发展的基本保障。国有资本投入重点的这种转移，也是世界范围内国有经济发展的一个重要趋向。
3.市场经济发展的作用
世界各国国有经济都有一个重要的共同职能，就是作为政府经济调控的手段。这主要表现为，政府对发行银行和金融业的控制乃至垄断，对重点工业部门的参与，其他部门的国有企业也要承担政府的种种使命和任务。总之，国有经济是各国政府实现其经济政策和发展战略的重要依托力量。在市场经济不健全、发育不成熟的情况下，国有经济的这一职能是相当重要的。但随着市场建设的发展，这一职能的重要性也会相对下降。这在一些发展中国家和计划经济国家，表现得尤为突出。在发达国家，随着市场经济的发展，政府经济调节的思路和手段也在变化。过去，在国有化高潮时期，这些国家受凯恩斯主义的影响，政府大多偏重于直接的财政干预，依靠政府直接投资办企业实现其战略任务；现在则在自由主义、货币主义的影响下，更多地采用金融、税收、利率以及产业政策等间接调节方法，政府财政干预或直接投资已居次要地位。
4.政府财政状况的影响
以上可以说都是决定各国国有经济规模和结构变化的客观性因素，但促使各国国有经济规模普遍缩小的一个最直接和主观性的原因，就是各国相当普遍地感受到了国有经济膨胀对政府财政造成的压力。由于主客观多方面的原因，各国国有经济的盈利水平普遍低于民间企业。在西欧国家大规模私有化之前，政府对国有企业的补贴和其他财政支持约占国家预算支出的1／3—1／2。在这种情况下，政府放弃那些低利或亏损的国有企业是理智的选择。相反，如果国有企业都能盈利，政府投资的收益率还高于私人投资，那么这种收缩也就没有必要了，国有经济的规模大小也就不成为问题了。事实上，中国做不到这一点，其他国家也做不到。这就要求对国有经济的规模和结构进行必要的调整，使其合理化，把有限的国有资本用在刀刃上，用于必不可少的、最能实现和发挥国有经济职能作用的那些部门和企业。
应该指出，上述种种因素并非产生于今天，而是在经济发展中早已存在的。现在之所以形成了压缩国有经济规模、调整国有企业结构的世界性浪潮，一个重要原因在于，国有资本的营运方式与民有资本有重大差别：民有资本具有“柔性”特点，其存量和结构是随着市场需求的变化，通过市场竞争和优胜劣汰随机调整的；而国有资本则具有“刚性”特点，其存量和结构虽然也受市场需求变化的影响，但很少受竞争态势的左右，它基本上是在矛盾积累到一定程度之后，通过政府政策取向的变化而调整的，因而具有周期性和滞后性特点。存量和结构调整的这种滞后性，是造成国有资本呆滞、经营效益差的重要原因之一。因此，如何克服国有经济这种刚性特点，建立起国有资本的经营流动机制，是世界各国面临的重大理论和实践课题。
二、中国国有经济改革模式具有明显优势也有弱点
前一时期，中国国有经济的改革是以企业经营机制的转换为重点，而世界大多数国家的国有经济改革是以国有资本存量和结构的调整为重点。但是，我国的所有制结构特别是国有经济比重变化之大却是惊人的。例如，英国自1979年推行私有化至今，国有经济的比重不过下降了6个百分点，而同期中国国有经济的比重则下降了近30个百分点。不过，英国以及其他市场经济国家国有经济比重的下降，主要是由于国有资本和国有企业数量的减少；而中国国有经济比重的下降，则主要是由于非国有经济的发展比国有经济更快，中国的国有资本和国有企业不仅没有减少，反而大大增加了。可见，从产权角度来看，与大多数市场经济国家相比，中国的经济改革可谓是一种“增量”调整。
实践表明，中国这种增量调整方式具有明显的优势：社会总投资大幅增长，几乎没有任何社会震荡，经济增长率大幅提高。
但也应看到，中国的增量调整方式也有局限，在取得巨大成功的同时，也暴露出一些矛盾。这突出地表现为，我国国有资本存量和结构方面的矛盾更突出了，国有资产长期形成的全方位、任意化和分散化的配置格局与国有经济主导作用更加不适应了。为了更好地了解我国国有资本配置格局的特点和矛盾，将我国国有经济的部门分布与发达国家（以法国为例）和发展中国家（以韩国为例）做些对比：
1.工业是世界各国国有企业发展的重点领域。1995年，在中国国有资产总额中，工业占54.9%，相应地法国占48.3%，韩国稍低，占30%左右。但市场经济国家国有工业企业主要配置在能源、矿山等基础工业部门和飞机、汽车等重点工业部门，在一般制造业国有企业则配置很少；而我国不同，国有企业的大多数配置在一般的制造业，基础工业国有资产的比重则相对低。1995年中国国有工业资本中，制造业的比重高达70%，基础工业只占30%；而法国则相反，后者占70%，前者占30%；韩国的相应数据后者为80%，前者为20%。这说明，我国国有工业配置仍十分分散，缺乏重点。2.通讯和运输是世界各国国有经济的传统重点配置部门，而我国国有资产在这些领域的比重则比其他国家小得多：1995年我国为11.9%，而法国为25%，韩国为25.7%。这说明，尽管这些部门我国国有企业仍基本上处于独占地位，但我国基础设施的发展水平还较低，仍待政府加大投入。3.贸易、餐饮业是市场经济国家国有企业很少进入的领域，所占比重不大，而我国国有资产在这些部门的比重则相当大。1995年我国占20.2%，法国相应只为7.5%，韩国只为10%，其中还包括不动产交易。4.金融、保险业是市场经济国家国有经济比较发达的部门之一，而我国这些部门的发展则相对滞后。1995年我国的比重只为6.6%，而法国为15.6%，韩国为13.1%。5.在建筑、 农林和渔业部门市场经济国家的国有企业配置很少，而我国则占相当大的比重。1995年我国为6.4%，法国只为1.1%，韩国为零。6.更为突出的是，我国在科研和教育这些部门投入甚少，不仅落后于发达国家，而且落后于一些发展中国家。1995年我国的研究开发经费只占GDP不足1%，而法国为2.5%，韩国则高达4%（注：以上数据根据陆百浦主编《大重组》第97页（中国数字）、《经济研究参考资料》总字第41期第17页（法国数字）、《市场经济中的国有企业》第130页（韩国数字）的资料整理。）。
以上情况表明，我国国有资本和国有企业配置格局的问题相当突出。它不仅不符合国有经济的一般职能要求，而且更不符合我国政府已经明确提出的发挥国有经济主导作用的要求。一方面，国有资本配置过于分散，为数众多的并不能起主导作用的企业占用了很大一部分国有资本；另一方面，国有资本配置重点不突出，一些对整个国民经济发展具有重要意义的部门又严重投入不足。这就要求根据国有经济的职能，对国有资本的存量和结构进行战略性重组。
如上所述，世界各国早已开始了这种重组的过程，所谓“私有化”实际上也是对国有资本存量调整的一种方式，其特点是，积极吸收民有资本参与这种调整的过程。纵观各种类型国家的实践，如下几种思路和途径对我国有一定的参考价值：
1.保留一块。现在，世界各国虽然都在推行私有化，但没有哪个国家提出要全面清除国有经济。那些政府认为，必须由国家占有的企业以及经营得好、高盈利的企业国家是不会放弃的。2.加强一块。这大多是那些具有较大国民经济意义，但经营不善，需要追加资金和加以整顿的企业。由于政府缺乏资金，不得不吸收私人和职工入股，但国有资本往往仍占主导地位。3.维持一块。这多是那种已经失去了国家占有价值、微利或亏损，但经过整顿仍有盈利可能的企业。对于这类企业，政府往往先少量投入，进行整顿，待经营较为正常之后，再转给私人和职工。政府维持这类企业的主要动机不是为了财政收入，而是维持就业水平，因而往往折价出售。4.舍弃一块。这大多是那些既失去了国家占有价值和出现亏损，又无改造前途的企业。政府对这类企业或出售、出租，或由某些私人企业接收改造，或关闭清理。5.创新一块。世界各国私有化并非意味着国有资本只减不增，政府出售国有资产收入的相当一部分用于再投资，特别是高新技术开发和教育、培训的投入。
总之，世界范围内的私有化浪潮是一个十分复杂的现象，将其理解为只是出售国有企业则过于简单化了，实质上它是国有资本存量和结构调整的一种重要方式，在很大程度上是社会生产发展的客观要求。
三、官民资本融合是世界各国国有经济改革的重要方向
如前所述，国有资产战略重组是我国国有经济深化改革面临的一个重大课题。从实践来看，我国实现的基本途径是国有经济内部的优化组合。但世界大多数国家则采用了国有资本与民有资本融合的办法，即大力吸收民有资本参与国有企业的改造。这种融合基本上是通过两种途径实现的：一是国有企业吸收各种形式的民有资本；二是政府和国有企业通过各种方式向民有企业投资。这种双向参与的动机和渠道都是多种多样的。例如，国有企业上市纳股，吸收职工参股，向民间企业转让股权等都是吸收民有资本的常用方式；政府或国有企业购买民有企业的股票、设备和品牌有偿转让以及将贷款或其他债权转为私人企业的股权等，则是常见的政府参与民有企业的方式，其主要目的是控制、影响和扶持重要的民有企业。由于这种双向参与，在市场经济国家形成了两种官民混合企业：一是以政府资本为主，一般称为政府控股企业；二是以民有资本为主，一般称为政府参与企业。由于这两种融合的发展，市场经济国家特别是西欧国家，政府独资企业已经不多了，80%左右的国有企业都不同程度地有民有资本参与。正因如此，西方国家国有企业的统计口径是，凡国有资本占50%以上的企业均列入国有经济。
在西欧国家，意大利的“国家参与制”是发展官民混合企业的典型。在这种体制下，意大利的国有经济形成了一个庞大和多层次的控股公司体系。在改革前，在诸如“伊里”公司之类的一级大控股公司中基本上是国有资本，它之下的二级、三级公司则大多是官民合资，而且级别越低的企业国有资本的比重越小，到了基层企业，国有资本已经不多了。改革以来，一级公司也在大力吸收民间资本。其他发达国家乃至一些发展中国家，这种参与制或混合制也在广泛发展。
市场经济国家，国有经济发展的一种重要趋向是：政府独资企业日益减少，官民混合企业日益增多；在混合企业中，国有资本为主的企业日益减少，而民有资本为主的企业日益增多。例如，科威特政府独资企业只有9家，而官民混合企业则达41家，在混合企业中，国有资本占 50%以上的只有9家；又如，在加拿大16家最大的官民混合企业中，只有3家国有资本占50%以上（米什勒等，1991）。在市场经济国家，这种官民混合企业之所以得到了迅速发展，是因为这种形式的企业相对于政府独资企业具有如下几方面的优势：
第一，发展官民混合企业可以更好地实现国有经济的职能，有助于增强国有资本的控制力。影响乃至控制民间企业的发展，实现政府的意图和发展战略，是各国举办国有企业的重要出发点。市场经济国家的实践表明，在实现国有经济的这一基本职能方面，官民混合企业具有突出的优势。首先，所谓国有资本的控制力，是指它对民有资本和民有企业的支配、影响、引导、调节和带动等方面的综合能力。也就是说，国有资本的控制力以民间资本的存在和发展为前提，全盘国有化，政府包办一切，就谈不上什么国有资本的控制力。其次，要想发挥国有资本的控制力，就应该使其与民有资本有机结合。这种结合越紧密，其控制和影响力就越大，越直接。政府独资企业只能在宏观上影响民有企业的发展，间接地实现政府控制和影响民有企业发展的意图；而官民混合企业则把政府的意图和目标直接地带给了民有资本和企业。再次，国有资本的控制力不仅表现为其对民有资本和企业的控制程度，而且表现为政府为实现这种控制所付出的代价，也即控制成本或控制效率。就整个国民经济来讲，如果是全盘国有化，没有任何非国有经济，那么国有资本的控制力等于零；就一个企业来讲，如果是政府独资，那么国有资本的控制力也等于零；如果国有资本占50%才控制了该企业，那么国有资本的控制力系数为1；如果国有资本只占1／3就实现了控制目的， 那么国有资本的控制力系数为2。这就是说，就提高国有资本的控制力而言， 无论在整个国民经济还是在企业，国有资本并非越多越好；相反，在能实现实际控制的前提下，政府投入越少，控制效率越高，控制力越大。从市场经济国家的实践来看，在大多数官民混合企业中，由于民间资本往往很分散，政府只要占有1／3的股权就是最大的股东了，就可以达到控股的目的。
第二，发展官民混合企业有助于盘活国有资产。从以上的叙述中我们可以看到，各国官民混合企业的发展过程，也是国有和民有资本交流的过程，这对于克服国有资本的呆滞性具有突出的意义。这一点对我国来说尤为重要。我国国有经济发展面临的一个突出的问题是：一方面那些对国民经济持续发展具有重大意义的部门，国家投入严重不足；另一方面，那些并不一定需要国家占有的企业又大量占用了国有资本。为了克服这种矛盾，对国有经济进行战略性重组当然很重要，但从世界各国的实践来看，只有这一种渠道还不够，有必要辅之以第二渠道，即促进国有资本与民间资本的交流。在这方面，国有企业吸收民间资本比较容易理解，而且已有了一些实践，但国有企业和政府向民有企业投资或国有资本向民有企业流动则相对难以理解，实践则更少。其实，我国国有企业向民间企业投资或参与民有企业的潜力也相当大。我国大多数国有企业都程度不同的拥有闲置设备和技术力量，而民有企业特别是乡镇企业则普遍缺乏设备和技术。如果国有企业能够把其闲置的设备、技术以投资、入股等形式转移到民有企业，则既盘活了国有资产，又支援了民有企业的发展，必将促进整个国民经济的发展。
总之，从市场经济国家的实践来看，我国国有经济战略性重组的思路和途径完全可以更加宽广些，应该把国有资本的内部流动与官民资本的交流结合起来。
第三，官民资本融合有助于国有企业经营机制的转换。在市场经济国家，政府之所以积极发展官民混合企业，除了资金方面的考虑之外，另一重要的意图是用民间企业的经营思想和管理方式来对国有企业的经营机制进行改造，即国有企业民营化。在西方国家，政府独资企业基本上是那些所谓“自然垄断”性企业，而一般商业性、盈利性企业已基本上合营化了。一般说来，政府对于那些自然垄断性、非盈利性的国家独资企业都实行“公法”原则，实行严格的预算和报告审核制和行政稽查制；而对于那些具有民间资本参与的商业性、盈利性企业则实行“商法”或“民法”原则，它们的经营管理制度和方法与民间股份公司没有什么区别，政府或上级部门只是作为出资者之一，在公司规定的权限内参与企业的管理。总之，民有资本参与是国有企业经营机制转换的重要推动力量。
截稿：1999年10月
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