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在过去的15年间，大多世界经合组织国家(OECD)公共服务领域均普遍采用了评估、审计与控制制度。这个问题可以这样提出：“我们怎样去理解公共部门越来越多地设置审计与控制制度这一现象？”
在过去15年间，大多数西方国家公共部门的角色、财务管理与组织结构均发生了变化。在公众与公共服务、公众与顾客以及顾客与行政之间的关系方面也有很大的改变。人们完全可以说，在这些关系中越来越缺乏一种信任。以新公共管理(NPM)思想为指导的新一轮改革浪潮，在很大程度上是在公众对政府责任与效率要求的压力下开始的。各种各样旨在提高政府责任与效率的管理模式被引进，其中之一便是质量管理模式，诸如通过绩效指标进行资金审计等控制模式。
与此同时，当今主流经济学理论以及新公共管理学派对公共官僚体制激烈地批评也可能进一步加深了公众对公共部门的不信任。我们可以提出以下主要问题：社会是否缺乏信任？控制与监督能否填补对制度和职业的不信任“真空”？社会责任关系的变化是否意味着需要更多的控制制度？政府提供服务所依据的新原则是否需要新的管理及监控体制？
本文主要讨论在如今新型组织迭出及规制实践日益普遍的背景中质量控制体系被赋予的角色。这些都是为了应对复杂的政府治理问题，提高公共部门责任性与信任关系所做的努力的一部分。
我们首先将集中论述公共部门改革的背景与形式、新型组织带来的挑战、规制体系以及变化着的责任。这些都构成了描述与解释审计职能扩展的背景。接下来我们还将继续探讨公共领域中人们对公共部门的信任问题。最后，我们将讨论把质量体系作为一种新的规制实践引入政府管理，以期创造或重新创造信任关系。
一、从福利国家到竞争性契约国家
20世纪70年代和80年代，西方社会发展中的几个特征共同构成了其公共领域改革的背景。它与就有关福利国家的形式与规模进行的政治决策紧密相关，同时也与国家角色的变化本身有某种关联。
1.公共部门改革
不同国家可能在公共部门改革上略有变化，但对OECD国家而言，这种改革均是在一个相似的思想指导下进行的。OECD国家经济学家的建议也具有推波助澜的作用。他们激烈批评花费昂贵且无效率的福利国家政策模型，并进一步明确建议削减公共开支与裁减公共机构，减税，把经济领域中的竞争性市场原则引入公共部门的管理。在整个20世纪90年代，大多数国家在新公共管理思想指导下进行分权、授权，进行使公共管理更具责任性的改革。在政府管理中，详细的规则与规制被更概括化的原则与准则所代替。消费者或顾客导向思想渗透到大多数OECD国家改革原则中。市场原则被当作改变公共行政的一种理想模式。会计与审计政策（包括预算与财政管理改革）、年度报告制改革与绩效评估等一系列政策可以视为管理主义与责任管理哲学的反应。政府改革的一个重要但却未明确表明的目标是减轻专业集团对公共服务的控制与影响。
2.治理、非政府组织与规制体制
新型组织形式在重塑政府过程中涌现出来。自治或半自治的公共组织数量一直呈增长趋势。公共部门与私营部门间的交互作用与合作日益频繁。这意味着许多“混合型”组织形态的出现。公共部门与私营部门经常为了完成某些任务或提供某些服务而联手工作。由公共部门提供财务支持而由私营机构提供服务的形式日益增多，由此，政府的角色由传统的“提供者”转变为“购买者”。这意味着政府事务中竞争规则和社会公共控制与管理新原则被广泛采纳。这种转型可被视作由福利国家政府向竞争性契约政府的转变。
政治学家们把对复杂网络的管理与控制称为“治理”。对不同层次、组织与部门之间关系的关注开始比每一单位内部事件更具决定意义。在规制逻辑（或领域）上，重点已由通过等级化组织及自治体系进行的管理转向通过影响几个相对自治的体系间关系进行管理。
这种发展同时表明了规制方法的转变，公共部门开始形成一种新的管理体制。治理、企业化管理与产品导向的倡议，包括质量规制倡议均是这种转变的一部分。
这种发展的一个引人注目的特征是其表现出的一些自相矛盾的趋势。一方面，改革明确表明的重要目标是增进自治、权力下放与充分授权及增加灵活性。但另一方面，我们会发现建立控制与审计体制的强烈意向，同时还有标准化与再官僚化的趋势。这种情况对质量规制体制的应用有潜在影响。
3.变化的责任
政府组织的转型还对传统的责任关系提出了挑战。在一个许多重要活动均发生在不同层级与部门边界的体制而言，新的紧张关系在自治与治理之间发生了，在那里，责任问题可能变得非常模糊。传统的责任界限受到大量混合型组织形式（非政府组织）（注：非政府组织：公共部门与私营部门之间的“灰色”地带。政府或以公共物品接收者的身份，或以资金提供者的身份参与其中。）的挑战。在最广泛的意义上，责任界限变得更为混淆不清。
政府模式由等级制向市场化的转化改变了下列组织或个人的责任及其重要性：职业责任、管理责任、部门间责任、购买者责任、财政/金融责任及消费者责任。例如，职业责任彻底消失了，而代之以管理责任。其中个人要对一般管理者或来自不同领域的管理者负责。这种做法可追溯到20世纪80年代对一般管理方法的引进。如今随着强调契约性安排的新公共管理思想的盛行，责任问题可能重新被赋予重要意义。但格恩(Glyun)及波金斯(Perrins)认为：“许多证据证实了相反的观点。甚至有观点认为，传统上严格取决于行政与立法之间正式关系的公共责任现在出现了宪政性危机。”
二、审计职能扩展
在公共部门改革中，通过设置程序与规则，对公共部门进行控制与审计一直是改革的重要部分。过去，改革主要集中于公共部门生产力与服务效率以及效率测评手段（包括绩效评估），如今则对授权及分权化予以更多重视。宗旨、目标和产出指标构成了改善财务管理过程不可缺少的组成部分。
由挪威政府所发起的改革可以被看作一个典型例子：1989年，整个政府系统均须依照目标进行管理。在1990年，个人绩效合同与工资管理被嫁接到高层管理实践。而1996年则把三级财务报告制度与绩效报告联系了起来。议会于1993年成立了控制与宪政委员会，以期加强对行政的政治控制。而审计长办公室则通过在1996年增设一个新的分支部门增强了自身的审计能力。在政府部门与机构中，内部监控机构与内部审计职能也越来越普遍。内部控制是公共部门新规制体制建立的一个例子，即公共部门及私营部门均采用内部与外部环境控制方法。随着公共机构的重组以及公共服务被委托给私人组织，公共审计与认证职能逐步扩展。如今，质量改善与质量保证制度10年来正加速参与这一过程。这些审计/监督/评估活动对决策者来说可能是有益的。公共服务日益竞争化与半私有化也要求建立完善的审计与控制体系，以确保对纳税人的税金进行政治上的控制，以及保证公民得到正当服务的权利。各种责任必须以某种控制体系予以保证，责任之标准则必须加以界定。事实上，在完全竞争性市场体系下，“看不见的手”提供着政府设想的责任。而在一个由政府干预形成的代理市场模式中，这种责任不存在。政府必须负责设置“看不见的手”的代理机制以确保那种责任过程能够存在。
三、信任与公共部门
规制体制、控制体现制与质量保证制度均可视作建立信任关系所作的改革。这不仅仅是组织层次上个体消费者或私营部门的问题，而且与政府内部治理及行政——政治关系息息相关。
信任关系是人类社会最基本的因素，对人与人之间及组织之间的关系同等重要。洛克(Locke)、霍布斯(Hobbes)、托克维尔(Toqueville)认为，信任是政府与社会秩序的主要原则基础，是民主的前提条件；而滕尼斯(Tonnies)、齐美尔(Simmel)、迪尔凯姆(Durkheim)、韦伯(Weber)等社会学家们则视信任为社会组织之粘合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力。各个系统中的信任水平差异很大。社会制度和公众的意见处于一种持续变动的状态，这归因于社会结构状况的日益复杂化，以及政治和意识形态方面（价值观与态度）的变化。鲁曼(Lulmann)把信任视为对付复杂系统中不确定性的一种手段，信任使应对复杂性的潜力得以发展，其功能是通过增强对不确定性的容忍从而减少不确定性。
信任是一种存在于人际（个人同个人）间、社会关系（个人与组织或系统）中的复杂现象。这同时意味着信任的特征随参与者的不同而不同：信任可以被称为面对面的承诺或无形的承诺。个人对组织的信任是经过长时间的交往建立起来的。通过组织与那些和组织交往的行为者之间持续的信息反馈，方能建立这种信任。鲁曼认为，当代社会的主要特征即是社会日益复杂化且充满风险，使得个人对组织的信任关系显得十分重要。在当今世界，我们所处的社会背景不再一成不变，成倍扩张的选择机会及依赖性等新情况需要人们对组织的能力予以认同与信任，而不仅仅局限于个人间的信任。
个人之间的信任关系也要经由时间培育，但同时它也有可能自发产生。这种类型的信任须在每个特定关系中予以再创。根据鲁曼的定义，抽象信任是复杂形势中确保可预测性的手段。在某种环境下，个人预设自己能够知晓行动结果并依照这种设想行动。但如果人们不再信任组织，事情会怎么样发展呢？信任危机问题经常通过控制与认证制度加以解决。胡摩尔(Huemer)认为，在商业关系中，信任创建的过程，是一个学习过程与控制过程的结合。
这又指出了信任概念的另外一个特征：信任既可以独自存在，又可能在正式保证下存在。有时信任是如此强烈（信仰、经验），以致于并不需要任何正式的保证即存在。而有些时候，信任关系必须借助于正式的规则做保证。例如在商业及工作关系中引入的ISO9000认证体系等。鲁曼认为，组织中制度化的法律仲裁制度、内部工作条例与控制程序有助于信任的创造与保持。但有人可能认为
以上情况实际是自相矛盾的。信任是靠努力获取与给予的，但对正式保证的需要恰恰说明不信任情绪的存在。该问题与我们先前讨论的公共部门管理改革中的矛盾（集权与分权，自治与控制）相联系，是现代管理中信任的两难境界；现在的规制原则上是基于信任而设计的，强调自主控制、系统控制与分权。与此同时，我们也看到了另外一个相反的趋势——自治（放权）与自由裁量（授权）。
西方管理模式，特别是英国与美国，具有不信任组织的特征。20世纪80年代，具有组织文化观念的研究者呼吁建立更多的以信任为基础的系统，给予工作人员更多的自主权与信任，减少等级组织层次，以及为了竞争性需要而减少正式的控制制度。在政府行政与公共服务领域，这种类型的新型组织形式过于缺少，相反，正如以上所述，证据似乎表明20世纪90年代政府改革走上了另一条相反的道路：更多的审计、控制与认证体制被引入政府组织。
这与以上所提到的“治理”问题相关。公共部门内部及公共部门与私人部门之间越来越普遍的合作与混合需要一种信任治理框架。在对代理人之间进行的规制中，信任是一个主要因素。在组织水平上，政府需要信任以履行其控制和审计职能，确保自己在网络中被作为合作伙伴认真对待，以及确保其作为以竞争为基础的公共服务市场中购买者的角色成功。这种以新的市场原则为基础的体制需要某种集中控制，政治责任链条也要求信息与协调。
四、公共机构中我们信任谁
公众对公务员的评价与态度自狄更新在其作品《艰难岁月》中成功塑造出Thomas Gradgrind以来，发生了巨大的转变。资本主义发展时期的官僚被典型地刻画成急功近利、目光短浅和墨守陈规的人物。那个时期的文学作品经常把公共官僚描绘成恶魔形象。韦伯也曾悲观地认为，官僚具有纯粹理性，不带任何感情色彩——人类生活中冷冰冰的理性主义。
然而，现在的社会条件下，韦伯所描述的公共（或私营）官僚模型在理性化背景中具有积极色彩。这种特性直接服务于组织或公共物品。就理论而言，公民有权利要求得到公正、有益与专业化对待。有趣的是人们注意到对理性化这一特性自相矛盾的解释：从公共利益角度看，孤立的、不太专业化的、情绪性的、懒惰以及腐败的公务员被认为十分有害，但如果以公务员的个人目标为背景，这又似乎是他追求个人效用的理性化行为的结果。这与指导当今改革的公共选择理论所假定的人类行为特征相符合。这样，当代社会政治、经济主流理论思想——理性选择理论或委托代理理论均对人性持不信任态度，认为如果不是出于自利目的，不管结果对社会或他人影响如何，人们都不会选择与他人合作，除非存在非常强的利益刺激或限制。这种主流社会理论反映了对社会的不信任。
随着二战后北欧福利国家政策的出现，人们对韦伯笔下官僚行为的积极特征给予了高度评价：高度职业化的公务员，与对公民平等地毫无偏见地对待。政治系统及公务员均对规划和实施福利社会政策充满自信。北欧大多数国家是相对同质的，不存在大规模的社会冲突。在20世纪70年代，公共部门爆炸式地扩张，使得对财政进行限制成为必要，而对通过高度福利化的官僚机构满足公众要求的关注开始减弱。然而，人们对政府的不满主要针对的是其提供福利服务的方式，而不是批评福利国家政策本身。但对公共官僚制的根本性批评还是一直持续了整个20世纪80年代，这导致人们对公共部门幻想的破灭。
同样人们对职业化工作的信任也在下降。职业化服务提供者已不再是具有不可置疑的权威的专家了。其原因也是多方面的。在20世纪80年代，人们对公共部门的批评主要集中于批评官僚制的无效率以及由职业化所带来的“服务提供者欺骗”。职业专家不再被视作为顾客的利益工作，而毋宁说为了自己的私利。职业文官工作中的错误每天都在媒体上予以曝光，公众的一般教育水平提高了，其对官僚主义的批评起着很大影响。所有这些因素加在一起造成官僚制的空前合法性危机。改革随之而来的是放松规制与分权，简而言之建立新的规制体制。职业文官责任也发生了很大变化：其责任依存于行政本身而不再是职业文官。对许多职业文官团体来说，其自由裁量权越来越少，工作越来越趋向于标准化。
组织形态与意识的变化也影响着公众对公共部门的态度。与大多数其它西方国家在过去10—15年间所经历的变化一样，挪威人现在对集体责任与公共服务已不再热心，而代之以对个人解决问题能力与责任的推崇。尽管我们还没有发现足够的数据证明人们对公共机构及公务员信任减弱这一假设，但在1996年，一项调查显示：只有35%的人表示了对公共行政的一般性信任。该数据在老年人及受过良好教育人群中的比例分别上升到40%和46%。针对不同的服务行业，这种信任关系又呈现不同的水平。在瑞典进行的调查数据中，我们可以发现最缺乏信任的是新闻界(79%)，其次是政客(74%)。在过去的40多年间，民众对政府的信任有着巨大的落差。与其形成鲜明对比的是，最受民众信任的4个机构全部是公共服务组织：警察、医疗健康、税收机关及学校。最不被信任的机构在私营部门内。根据挪威自1992年以来进行的调查显示，民众对私营部门的信任度要比对公共部门的信任度下降得更明显。
与此同时，公共服务消费者却对其所接受的服务表现出令人吃惊的满意度。在被问及此问题时，大部分（特别是事实上接受过公共服务或接触过公共行政官员的人）均表明自己很满意。因此，我们有理由质疑那些可能影响公众态度的对公共部门的批评是否夸大其辞。至少，在挪威及瑞典，人们可以说公共部门实际上要好于人们对其的评论。虽然公共服务消费者的反应非常重要，但其不能作为决策的唯一依据。当政客削减公共开支从而减少公共物品的数量与质量时，人们有理由对其期望更低，不相信公共机构。
五、结果及讨论
质量运动又是如何进入这种改革过程的呢？质量体系必须在以上所述的组织困境及公共部门紧张关系的大背景下予以讨论。质量体系是作为应对新的责任关系所做改革努力的一部分而出现的吗？质量体系最重要的功能是为了规制不同层次、组织之间的边界问题吗？质量体系是不是在当代治理框架内创造信任关系的新式工具？在我们的研究中发现，质量管理建议在实施中变化很大。然而，只要质量体系在政府大型单位内得到采纳，我们就会发现它们均采用程序控制和过程标准化的正式控制制度形式。与此同时，其它形式的控制制度同样得到扩展：评估、绩效测评、审计与内部控制。
1.作为规制措施的质量
政府中新型组织形态与关系的出现表明，规制的对象已发生了变化，需要采用新的方式方法进行规制活动。质量体系在新的规制制度中扮演着十分重要的角色。规制体制或强调自治，或强调控制。正如前文所述，公共部门改革中存在着一个“悖论”：一方面强调自治，同时却又鼓励更多控制，且这种控制不是自治制度中的自我控制，而是外部控制。
控制与认证工作，在很大程度上是管理公共与私营部门之间及国家与市场之间边界性问题。认证制度的主要方法已由产出控制转化成了系统控制。例如，污染控制局为了监督和控制工业污染，以往的做法是直接检查工厂烟囱中排出的污染水平，如今，他们仅检查该工厂是否有完善的程序与规则以及系统控制。税务局也试图寻找新的途径以实施其控制职能。例如，积极地涉入小公司会计教育活动，以期提高税收质量。
如今，政府通过发布服务文告的方式积极参与到公共服务提供者与使用者之间的关系当中。这些做法是为了教育民众关心自己所期望得到的服务水平。另外还有改善服务水平以及使公务员接受具体化标准的努力。更重要的是通过使用者参与和评价从而改善服务质量这种改革尝试。如此一来，顾客、消费者在某种程度上参与到体系内部运行中来。
质量保证体系在中央与地方政府间治理程序中应用更广泛，控制与评估的常规程序已被置入地方服务提供者与中央主要服务领域的行政单位之间的信息系统之中。这种服务质量的责任保证则由中央单位负责。
为了配合新的规制方式，质量体系也采用内部控制或系统认证的方式。看起来，质量似乎是经由结果管理得到成绩后再被用以确保控制的手段。
当决策是基于自由裁量而非依据法律规则时，决策的质量问题即得不到保证。对质量保证的日益重视也许是用以限制和监督裁量行为的一种手段。它还可能是用来确保对顾客公正对待的管理手段。
2.作为信任手段的质量
新的规制体系需要信任支持，因为信任是边界管理中非常重要的组成部分。合法性（内部或外部）也与信任紧密相关。这次改革也可以视为重建信任的改革。鲁曼认为，控制与规制是信任创造过程；合同与制度能够弥补信任的短缺，或试图通过对控制与法律安排的信赖而制造信任关系。这是一个由个人间信任关系向对组织（制度）信任的转变。
事实上，这又回到了先前我们论及的“悖论”问题。自治与控制在规制形式中是一对矛盾，这同样适合于信任关系。简单地讲，自治是基于信任关系的某种形式的自我控制。而外部控制则基于信任的短缺。考虑到这种保证需要强调制度或组织失误的可能性这一事实，也有可能降低信任。
以前，专业集团及专业人员在提供服务时居于主导地位。因此，新的质量制度自20世纪90年代被引进以来，遇到了来自专业集团与职业文官的强烈抵制。他们认为这是对其职业主权的削弱和对其职业标准与能力的不信任。
内部控制方法被认为是一种创造信任关系的有力工具。它主要适用于行政与公共物品提供者之间、政治层面与行政层面之间的关系处理，但也针对公众，要求正当地处理事情。正如挪威审计长所揭示的那样：审计并非为了揭发错误工作或不良作风，其真正功能是作出评估、陈述、为组织及其员工创造信任。
六、结论
我们曾把公共部门中质量体系的介入视作新的管理与组织类型发展的一部分。质量成了新的规制与审计体制的重要因素。如前所述，质量工作与审计职能的新发展均被视作应对现代国家治理的有力措施。公共与私营部门的新的组织形态以及它们之间职能的混合使得边界规制成为突出的问题。这实际上是一个信任制造过程：在市场中，在民众及公共物品使用者中，在政客以及在行政组织内部等级中，质量保证作为创造责任管理及责任政府的所做改革努力的一部分得到运用。
质量体系是在公共部门组织出现某种困境与紧张局面的情况下发展起来的。这种困境表现为以下几方面：自治、充分授权与控制需要的矛盾，绩效评估及审计的矛盾，政治及政治控制与行政惯例及职业化之间的矛盾，效率与质量的矛盾等等。有趣的是，用以应对官僚化弊端的质量管理体系却似乎被以一种官僚化的形式组织起来。官僚制的理性特征有助于把质量建议转化为公共管理协作及控制需要的积极因素。
总而言之，制度化满足了抽象系统中规制实践及创设信任的需求。质量保证似乎已成为政府与公民之间、顾客与行政之间及公共和私营部门之间关系中不可或缺的砝码。
通过以控制为基础的管理创造信任本身就包含一个组织悖论。质量控制方式与方法以及新的规制体制的选择也许是对这些困境的一种充分或不充分的解决办法。最终，它们均会成为公共部门将来所面临问题的解决途径的一部分。
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