实施部门预算改革面临的矛盾及化解，本文主要内容关键词为：预算论文,矛盾论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们认为从一定程度上说，部门预算的实施与改革过程，就是对相关单位既得利益进行再调整与再分配的过程。因此，正确认识部门预算改革中的矛盾并认真对待与化解之，是十分重要的。
一、部门预算改革与机构改革滞后的矛盾
从部门预算实施出台的时机看，今后，恰逢省、市级政府机构改革，人员肯定要大量减少，这给部门预算改革增添了不少难度。在这种情况下，一些部门对预算编制改革重视不够，除部门利益作崇外，其中一个重要原因就是机构改革滞后因素的影响。如在编制2000年部门预算中，未按规定时间报送的部门有之，报送的书面材料与报送数据盘的内容不一致者有之，报送表格之间没有关联，数据逻辑关系不一致者也有之。
机构职责的调整滞后于预算编制改革，其具体表现在三个方面：一是预算分配权不统一。实行部门预算，要求各有关部门与财政部紧密配合，在审核部门预算建议数、下达预算控制数方面同步进行。从实际执行过程来看，一些有预算分配权的部门下达预算控制数较迟，影响部门及时编报部门预算；二是部门内设机构，还未形成统一管理预算的部门，编制部门预算协调起来相当困难。如：行政管理费一般由部门办公厅管理，基建经费由计划司管理，科技费由科技司管理，教育经费由教育司管理等；三是从财政部内设机构来看，仍按原来的经费性质管理，也不适应部门预算管理的要求。此外，由于机构改革滞后，也就没有从根本上解决预算内外“两张皮”问题。如何结合单位经费自给状况，实现预算内外资金的统筹使用，实行直接调控，尚在进一步探索之中。
另一方面，《预算法》虽然明确划分了中央与地方的预算管理职权，但对上下级政府和上下级财政部门之间的预算管理职权划分的却不是很明确，这就形成了矛盾。具体表现在，地方预算上下级之间有关收入和支出项目的划分，以及体制上解、补助、税收返还和转移支付的具体办法未报同级人大常委会审批或备案，随意性大。其后果，不仅削弱了下级政府管理本级预算的自主权，而且否定了下级人大及其常委会的预算管理职权。
化解部门预算改革与机构改革滞后矛盾的对策，首先是应加快机构改革进程，并在此过程中注意适应部门预算管理的要求，重新核定各单位预算管理形式、人员编制并核定实有人员。实有人数包括在职人员、离退休人员和财政供给的在校学生数，提供编制预算的可靠依据。在此基础上区别单位情况采取不同标准供给经费。其次，应逐步统一预算管理权。预算管理权不统一，根本上看也不符合市场经济与公共财政的要求，预算管理参与主体过多，会导致部门预算编制过程中交易成本过高，从而影响到效率。三是为了建立规范、高效的内部运行机制，满足改革和发展的需要，财政部门内设机构应根据编制部门预算调整。在这方面，财政部已迈出了关键的一步，而省、市级财政部门内设机构也要做出相应的改革。四是对《预算法》也应做相应的修订。例如，应在《预算法》中补充和完善有关划分上下级政府和上下级财政部门之间的预算管理职权的条款。各级政府和财政部门应切实尊重下级人大和政府的预算管理职权，不应越权干预。五是财政部门内部预算内外管理不应存在“两张皮”，财政专户应与国库一体，否则预算执行过程中不方便。《预算法》在这方面应修订，涵盖预算外资金，形成一套管理制度，不能两套制度，两条渠道。
二、部门预算编制中是以部门为主还是以财政为主的矛盾
我国现行部门预算的编制实行“二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数上报财政部门（“一上”）；财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（“二上”）；财政部门根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（“二下”）。因此，我国预算编制实际上是依靠各部门的预算编制的，预算司以及各主管司在对部门预算进行砍砍压压的基础上编制财政总预算。我们认为，在当前包括预算管理在内的整体经济管理水平不高的情况下，这种部门预算编制方法是可行的，具有较强的可操作性。这毕竟是一种“被动编制”预算的方法。实际上财政部根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为依据的局面。
在西方国家，例如在法国，预算局在编制预算的第一阶段首先是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算，不需要以各部门编制的预算为基础。预算局拿出一套预算后，再与各部门见面，这是一种“主动编制”的方法。
借鉴西方市场经济国家的经验，根据我国的实际情况，要强化预算，淡化决算。这就要求财政部门大力开展调研，建立动态数据库，适时逐步变“被动编制”预算为“主动编制”预算。
三、实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾
我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理的，而部门预算改革，也是强调在不改变预算分配权的前提下进行的。这就带来了难以克服的矛盾与困难。部门预算是一个部门一本预算，而在多个部门拥有预算分配权的情况下，一些预算职能肯定会被部门肢解。最突出的是基本建设预算、科研经费预算以及行政经费预算。各部门的基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被肢解，财政对部门预算的控制十分困难，其结果，财政部很难说清楚一个部门一年到底花了多少钱。
西方市场经济国家其支出预算是按“部门预算”编制的。财政部的预算管理职能不被肢解。法国按部门编制预算，每个部门，不论是工资、资本支出（基建）还是科研等其他支出，都反映在一本预算上。财政部预算编制一结束，就清楚明白地掌握着各部门的预算资金情况，相当有利于管理。
从强化政府预算法治性着手，应改变这种多头参与政府预算分配的状况，在预算的编制上，应集预算分配权于财政一身。
四、部门预算改革与税收计划的矛盾
当前，编制部门预算改革与税收计划之间存在着矛盾。税务部门实行条条管理，税收计划是由税务部门自上而下垂直下达的，各级税务部门只执行上级下达的税收计划。这就与各级政府的责、权、利脱钩，财政与税务关系不顺。各级地方政府预算经同级人大批准后具有法律效力，税务部门理应无条件执行。但是，由于税收计划与各级地方政府的预算在时间和数据上都很难一致，其结果可能导致各级地方政府制定的收入预算任务难以落实到征管部门，地方政府完不成预算；也可能迫使地方政府通过“空转”等技术处理方式勉强完成税收指标。这两种结果都会使财政预算处于被动之中，这种情况在基层表现得尤为明显和突出。它使得预算的严肃性和约束力都难以得到保证。
为此，建议中央今后应实行“自上而下”与“自下而上”相结合的税收计划安排办法，适当增加地方政府在确定税收计划发言权。税收分权基本方法有两种：一是根据税种本身属性在中央政府与地方政府之间划分税收；一是根据受益原则确定税权。现实地看，要增加地方政府的税权，建立与现行分税制财政体制相适应的税收体系，国家应在加强对国税系统垂直领导、保障税法统一和税收完整性的同时，适当地赋予地方开征新税种的立法权，增加地方政府在确定税收计划上的发言权。而这就要求税收管理体制要与部门预算改革相适应，做相应的改革，以增加地方政府的税权，健全地方政府的职能，最大限度地调动地方政府当家理财、增收节支的积极性。
五、实施部门预算改革的基础环节所面临的矛盾
（一）零基预算与法定支出项目的矛盾。
现实地看，我国实行零基预算制度只能从定编、定额、定标准做起。然而，当前的支出预算改革中却遇到了近年法定支出项目出台过多、增长过快的难题。如山东省1999年农业、教育、科技等法定支出就占当年财政支出的36.82%，法定支出增量占全省当年新增财力的50%。而且越是基层地区，越是欠发达地区，法定支出比重就越大。同时，公检法、工商行政管理、卫生、计划生育、文化宣传等方面支出增长也有明确要求，如果继续下去，实行零基预算、部门预算改革只能是空话。
我们认为，化解法定支出项目过多与实行零基预算之间矛盾的方法，一是国家要尽量减少预算执行中间出台减收增支政策，影响预算改革的严肃性和规范性；二是对减收增支政策应加强超前性研究与预测，并使之与预算周期管理相结合，在进行收入测算过程中就对即将出台的减收增支政策因素有所考虑，未雨绸缪，或超前，或推后。
（二）零基预算与财政支出标准、预算定额确定的矛盾。
长期以来，我国财政支出的分配基本上是采用“基数加增长”分配方式，其计划经济色彩非常浓郁。长期使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，每年支出预算安排，无论财政收入状况如何，支出只能在基数之上增加。基数里面往往是一些专项资金到期了也无法取消，有的还被挪作他用，一方面部分资金形成“沉淀”，另一方面该上的项目没有资金，就给整体结构优化所要进行的改革调整带来很大的困难，由此也难以制约预算规模的扩张，导致《预算法》形同虚设，同时也使预算分配主体宏观调控无力。
要想彻底摆脱传统编制预算“基数加增长”的方法，首先遇到的一个难题，就是预算定额的确定问题，而它又是以科学合理的公共支出标准作为基础的。没有科学合理的支出标准，则零基预算执行就不彻底。而要按照现行的标准执行，又人为增加了部门预算改革的难度。例如，个人差旅费开支标准偏低，原先可以单位补贴一些。实行综合财政预算后，财务统管，这些与实际相差过大的标准如何执行？若超支，就会给会计结算带来矛盾，增加改革阻力。再如，业务费、修缮费、设备购置费以及其他支出的核定，弹性很大，也难以形成统一的标准。
由于现行预算定额项目过粗，定额标准缺乏科学合理性，并且没有形成涵盖全部经常性支出的完整的定额体系，而各部门自己组织收入所安排的支出也没有包括在支出定额中。因此，依据现行支出标准和预算定额确定的2000年中央部门预算，由于没有科学合理的定额体系和相关的基本数据，还不能摆脱传统编制预算“基数加增长”的方法，还未建立起科学、合理的部门预算编制体系。
在支出标准的确定上如果各个部门都强调自己的特殊性，突出其个性，则公共支出标准范围过窄，形同虚设。而若以统一公共支出标准为由，强调共性，则又有削足适履之嫌，不利于实际部门的工作，进而使得此项改革的成效大打折扣。如何化解公共支出标准确定中的共性与个性间的矛盾，显然是至关重要的。
化解此矛盾的对策，是在调查研究的基础上，制定科学合理的公共支出标准和预算定额，预算定额可按行政机关、公检司法部门、不同情况的事业单位等类别分类确定，并区别每一大类的在职人员和离退休人员确定两档定额。定额内容包括人员经费定额、公务费定额和业务费定额三大部分。人员经费定额包括人均工资、正常工资普级和进档、各项津贴补助等。公务费定额包括差旅费、水电费、邮电通讯费、办公费等；业务费定额包括资料制订、报表印刷费等。预算定额也不是一成不变的，可适时根据财力与物价状况进行调整。
（三）实行国库单一账户与部门利益的矛盾。
全国推进国库单一账户制度改革已成为规范与强化财政收支管理的现实要求。它又不仅仅是一项单纯的管理技术革新，同时也体现了改革与发展的客观要求。
然而，国库单一账户制度改革触及了部门利益，遇到的来自财政部门内部、国库、商业银行、支出部门和单位的阻力。一是实行国库单一账户后，财政部门成为掌握财政资金支付的最后环节，责任和管理难度加大。同时对国库核算的要求大大提高，工作量也大量增加；二是取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金来源，银行支持地方经济的积极性受到影响；三是长期以来财政资金一直是由各支出部门分割使用的，实行国库单一账户后，支出部门一方面失去了对资金的直接支付权，其资金使用受到严格的控制和监督，另一方面，也可能会由此减少存款的利息收入；四是财政、税收、银行（国库）、政府联网难度大。这固然有其客观上联网软件设计滞后的影响，但更是主观上部门利益所致，如税务部门的税款就可根据《税收征管法》的某些条款，暂缓入库，这就做不到收支直达，国库单一账户制度的实际效果就要打折扣，而税务部门强调垂直领导，其中关系的协调往往超出地方政府能力范围。
在中央下决心进行部门预算改革，实行国库单一账户制度的背景下，有些部门就提出要考虑支出部门的既得利益，并鼓励支出部门节约资金，能否实行对在中央银行的财政存款计息，同时，财政部门对中央银行经理国库业务支付手续费的做法。
我们认为，这在理论上是讲不通的，因为公共财政的一个本质特征就是非赢利性，也就是说，政府提供公共服务是不能以赢利为目的的，将财政性的资金存在商业银行，利息归部门所有，这种做法显然与财政的公共性相悖。再者，若中央银行对财政性存款计息，同时财政部门对中央银行代理国库业务收取手续费，这无疑是将市场中的等价交换原则引入了政府间行为之中，其结果势必会使正常的政府行为异化。基于上述认识，我们认为，既不能以存在中央银行的财政存款计息，财政部门也不必对中央银行代理国库业务支付手续费。但在财力允许的情况下，在制定支出标准与预算定额时可以适当考虑这一因素。
我们认为，可以仿照中央金融工委，成立中央财政工委，专事部门预算改革，它可能是化解当前部门预算改革矛盾根本性的良策。中央财政工委由财政部门牵头，经贸委、税务、人事、编委、央行、计委、科委等部门参加，协调和解决编制部门预算改革中的相关问题与矛盾。
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