审计问责视角下国家治理方略实现的路径选择，本文主要内容关键词为：方略论文,视角论文,路径论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、依法定责而治是国家治理的根本途径
历史上每个时期对国家治理的内涵都有着不同的理解。但这不意味着人们无法认识国家治理，无法掌握实现国家有效治理的途径。国家治理可被概括为在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制以及对国家和社会事务进行控制、管理和服务的过程。其最终目的是通过协调政府、市场与社会三方，促进资源在全社会范围内的有效配置，推动经济、社会、民生的持续、全面、均衡发展。因此，国家的有效治理表现为政府安邦定国的有效程度，取决于政治体制是否具备强大、自律、内聚以及治理机制是否能够充分发挥揭示、抵御、改进和预防等免疫功能。
中国共产党第十五次、第十七次全国人民代表大会确立、发展了依法治国的理念。这就从此宣告我国开始摒弃人治传统，走上通过法治来实现国家富强、民族复兴之路。然而，依法治国思想仅仅为我们指出了一个未来的治国方向，却并没有告诉我们具体的实现途径。美国著名政治学家斯科特·戈登揭示了法治具有的两重含义：一是国家法律适用于所有公民（包括法人）；二是国家的权力必须通过既定的正式程序行使。法治的核心思想是依法治理国家。而“法”作为一种社会契约必然规定着缔结双方的权利和责任。因而，国家治理方略的落脚点在于对政府权力的控制以及政府责任的落实。
政府作为组织是有法律地位的。《宪法》对政府的设置与职权进行了规定，但却没有明确政府应具有哪些责任。人民通过《宪法》实现对政府的授权，正确行使这些职权本身就是政府的责任，但是政府的责任由法律予以规定才符合法制社会的基本原则。政府作为行政机关依法对国家进行治理，若没有正确行使法律所授予的权力，则必须承担由此而引发的法律责任。因此，政府的责任是恰当行使法律规定的权力。遗憾的是，现实中公众媒体较多关注政府因“作为不当”而应承担的责任，而对政府的“不作为”这种隐性的责任缺位缺乏了解，造成了对政府约束的局限性。显然，与其让政府限制权力的使用，不如在明确政府责任体系的基础上，将权力滥用的冲动内化为获得责任解脱的需求。可见，明确责任，进而落实责任，是我国完善国家治理的关键所在。
二、国家审计是国家治理内生的重要组成部分
国家审计是国家基本政治制度的重要组成部分，也是国家治理的重要组成部分。从系统论的角度看，国家审计就是实现国家的“良治”，保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。它的免疫特性在于审计以公开性为原则，以人民赋予的权力保护人民的利益，依法以权力监督，制约权力的行为，防止权力异化、权力滥用。它是国家治理“内生”的组成部分。
不同国家经济基础的自然差异决定了社会制度的不同，因而也使得不同国家的国家治理目标迥然相异。国家审计作为国家治理的一部分，国家治理需求的不同也决定了国家审计体制的差异，从而使国家审计的方向由国家治理的目标决定。世界各国在不同历史时期，因政治制度的差异和国家治理目标的不同，使得国家审计的目标和作用存在较大区别。这就说明，理论上，一国的审计目标不能出现国际化或他国化的情况，它总是为一国特定时期的上层建筑服务，表现为突出的“国家化特征”。而审计作为社会文明化进程的催化剂，国家治理的“免疫系统”，在实现对行政权力的制约中充当了“经济警察”的角色；在党派斗争中它呈现中立状态；在对公众负责的职能活动中，它具有鲜明的倾向性。那么审计目标随国家治理目标的变动便会干扰免疫系统作用的发挥，破坏监督、检查和处罚作用，也会损坏它的中立性，从而影响公共受托责任制衡体系的平衡。
因此，为了保证“免疫系统”的独立性以及权力“受托责任”的充分履行，国家审计的目标应紧扣“依法治国”这一治国方略，彻底撅除审计中“人治”可能生长的土壤。而“依法治国”方略的实现以“宪法”为保证，通过人民代表大会制度得以巩固。这就说明“依法治国”思想本身就建立在“责任”的基础上，这也与国家审计的理论基础不谋而合。所以，不论从审计功能的完备程度来讲，还是从国家治理方略的达成途径来说，国家审计做为“依法治国”的实现手段是较为合理的。
三、审计问责是国家治理方略实现的工具选择
审计问责的实质是对政府审计中涉及的受托个人或组织受托绩效与依法履职程度的一种“权责对等”式的公允评价和责任追究。其意义在于：它固化了问责中的委托一代理关系，使这种关系所包含的利益冲突能够在规则下得到有序的协调，是强化政府责任、提升行政管理水平、推进良治目标实现的首选工具。
（一）审计问责实现国家治理方略的作用机理
1.基于审计问责的多重委托一代理关系结构
良好的国家治理在于政府切实履行责任，有效运用公众委托的权力，实现公共资源的优化配置。一旦政府动用了公共资源，即发生委托一代理活动，公众与政府之间存在的契约关系便发生效力。权力委托人既有权利也有义务向受托方问责。中国的国家审计以行政型为主要特征，是多层委托一代理关系中的一个环节，即一个基于委托一代理关系而产生的，又有相对独立性的委托一代理关系。如图1所示，位于第一层级的国家审计机关接受了委托人对代理人的审计委托，拥有了对官僚体系的全部审计权。这时第一层级的审计机关又根据经济性原则分设第二个审计机关，完成对相应的政府机关的审计工作。这就产生了“第二个委托一代理关系”和“第二个契约关系”，即原来的委托人具有了“双重委托人”身份，“他”既可以向第一层级的代理人问责，也可以向第二级的审计机关问责。同时，第一层级的审计人也有了双重身份，成为第二级审计人的委托人，不仅要对各级代理人的审计工作负责，还有对下级审计机关的问责权，形成“第三个契约关系”。
2.多层级主体参与的审计问责
国家审计问责行为的实施者是国家审计问责主体。对于进行国家治理活动的代理人所承担的道德责任、政治责任、行政责任与法律责任，审计问责这一工具不断扩充着应用边界，从对行政机关的法律责任的关注逐渐扩展到其他责任①。这一过程是实现国家治理的必然途径。在原有的制度构架下，实现对其他政府责任的审计必然要更多的主体参与来共同推动。比如，道德责任需依靠舆论平台的支持；政治责任的履行需经“人大”及多政党的监督；行政责任则更需要依靠监督机构与公民的参与。如图2所示，这是一个多层级的问责主体构架。这样构建的理论依据来自于与政府行政有关的“利益相关群体”的视角。特别地，对于某些特定的专项审计的公众监督，应考虑倾听特定的利益相关群体的呼声。
图2所示的是审计问责主体的多层级构架，是一个以审计机关直接问责为中心，以权力机关问责为辅助，再扩展到舆论问责的有机体系。尽管真正的问责活动必须在权力的保证下才能顺利实现，但如果缺乏对权力的有效制衡以及问责制度的不完善，由媒体形成的公众问责呼声就会被淹没。因此，在政府实施国家治理的过程中，必须为问责主体的构架建立有序、合理的权力分配体系，配之以强有力的制度支持，才能确保对代理人以及其他当事人的有效问责。
国家审计问责的客体包括政府及其各级部门、财政拨款的企事业单位、国有独资企业、国家投资企业等。其中，国有独资企业及投资企业的审计一般由国家审计机关进行监督，但也有少数是由国家委托民间审计监督。我们应该看到，虽然国家审计在问责政府及国有企业方面的权力是无可争议的，但是不同国家对于问责的落脚点却迥然相异。几乎所有国家的审计法规所确定的审计对象都是被审计单位，基本上没有涉及个人的审计。之所以存在这样的普遍现象，是因为公共资金理论上不存在转入个人名下的法定经济责任关系。而冯均科（2004）曾断言：“国家审计不仅‘对事’，更应‘对人’；应当避免只见账，不见人的浅薄现象；国家审计应当从‘对事’的狭隘目光，放眼于‘对人的政治治理’，使‘服务吏治’成为国家审计领域最耀眼的‘亮点’”。笔者认为，由于中国千年以来的“人治”文化积淀的影响，现代市场经济所要求的法制基础相对薄弱。在这样特殊的社会环境下，应该加强对政府以及国有企事业单位负责人的问责，从“治官”入手，达到“治民”的效果。这是一种基于我国国情的合理的制度安排。因此，我国国家审计的终极目标还是应遵照“法”的要求解决“人”的问题。
（二）审计问责的国家治理效应及其功能
不同国家为了实现各自的治理目标，一般根据治理工具强制力的强弱，对治理工具进行不同的划分。国家治理的需求决定了审计的功能，影响着审计工具的效应，从而影响着治理目标的实现。审计问责的国家治理效应在于：审计问责使责权分明；使政府责任明晰、体系化；使政府履责过程公开透明；使公共信息沟通顺畅。
1.审计问责对治理工作的评价功能
审计问责以对审计对象的检查作为程序起始点，转入评价受托责任，再转入问责或协助问责，最后提出改进工作的建议。这一过程中会出现两类结论：一是审计客体完全履行了受托责任；二是未履行或未完全履行受托责任。尽管在我国，由于政府的受托责任并不十分明晰，完整的政府受托责任履行评价难以做到，但是审计问责的评价功能对尽可能及早纠正治理目标的偏离，使当事人承担责任发挥了不小的作用，也能防患于未然。
2.审计问责对国家治理的防护功能
在行政型审计模式下，国家审计是实现政府行政公允目的的一种工具。一个完整的政府行政系统，犹如一个有着健康体魄的人，自身应有抵抗各种疾病的“免疫系统”，国家审计正是这样一个系统。尽管将“免疫系统”作为“国家经济社会运行的免疫系统”有超范围之嫌，但不可否认审计问责能够促使政府自觉披露审计工作中发现的问题，树立一个勇于承认错误、承担责任和对公众负责、可信的政府形象。同时，我们更应看到隶属于立法机关的国家审计，更能胜任国家经济社会运行免疫系统的重任。
3.审计问责对治理工作的监督功能
单纯从“监督”一词的含义上看，似乎与“问责”并无联系。但是在现实中，法律给监督赋予了更为丰富的含义。因此，大部分国家审计的审计法规中，都不同程度涉及问责的概念。这主要体现在，要求指出审计对象所存在的问题以及建议对被审计单位和个人实施处分。在现实中，只检查而不对所查处的问题进行处理，是不能有效地实现检查目的的。因为，只有问责，才能使检查产生威慑效果。因此，监督必须包含问责。国家治理的执行情况也必须通过问责制度进行监督。
（三）审计问责功能的深化
国家良治目标实现的关键在于审计问责能否有效地发挥评价、防护、监督作用，督促各方履行责任。目前，我国审计机关以审计问责行政财权的机制比较完善，但在调动多主体参与权力问责、通过权利制约权力方面则功能薄弱。这就说明审计问责功能的广度、强度和力度都需要得到扩展及深化。
1.扩展审计问责功能的广度
由于公共资源投入以及权力边界的限制，审计问责参与国家治理应适度扩大问责范围，而不是对国家治理的所有领域面面俱到。审计问责应根据国家治理的需要，从单纯追究单位责任向既问单位之职又追个人之责下，既追究“过错”也追究“无为”转变。不仅要重点关注产生重大社会影响的事件，也不能忽略对领导过失、决策失误责任的追究。而构建审计公开与参与机制，扩大审计范围，将审计与政绩考核紧密结合是扩展审计问责功能广度的关键。
构建审计公开机制，可以通过审计的揭示功能将政府使用税收的情况公之于众，为广大纳税人传递所缴之税去向的信息，将应进一步追究责任的事件诉诸公众，让公众为问责导航。同时，既然治理主体是多元的，治理手段是多样的，审计机关就应广泛吸纳人民群众的聪明才智，建立审计多元主体参与制度，为其他治理主体提供问责畅通的参与渠道。扩大审计范围，可以提高对高级别领导审计职级。在实践中拓展问责方式，在时间上扩大任中审计的数量，避免先任后审情况的发生。将审计问责与行政考核紧密结合，可使问责因考核而具有可操作性，实现日常化，使考核因问责而增强威慑力。
2.提升审计问责功能的强度
不可否认，现存的制度性缺陷使得国家治理功能并不完善。国家审计应在明确介入平衡点的基础上，深入挖掘受托责任未充分履行的深层原因，提出建设性意见。这关键在于强化并完善制度能力。制度能力是国家治理的核心，现有的审计制度的体制、机制性漏洞是国家治理的“短板”。审计机关应从经济责任审计问责党政领导逐步过渡到问责政府，完善与国家政治经济体制相适应的国家治理机制。衡量国家治理能力的重要指标是政府绩效。虽然绩效审计已受到政府的普遍重视，但在制度方面尚没有具体的绩效问责标准和方法，也没有出现绩效问责的案例。以湖北“治庸事件”为例，审计机关没有动力围绕“鉴证责任、评价责任、追究责任”，当然也无法制定出参与治庸的制度。这就说明，政府绩效审计的制度建设也是不足的，需要在有关政府绩效的规定中增加审计问责的条款，为绩效问责提供依据。
我国处于转型时期，审计制度不可避免地存在不完善之处。同时，政府绩效制度也不可避免地落后于社会经济的发展。因此，提升审计问责功能的强度不可能一蹴而就，应由审计机关深入挖掘缺陷的根源，从问个人之责的表，到问政策之责的里，从问制度之责的外，到问价值之责的内，以此从根本上阻塞政策、制度、价值等方面漏洞出现的源头。
3.加大审计问责参与国家治理的力度
历史经验告诉我们，任何寻租者都无法与问责主体进行“持久战”。那些牵涉利益较广，受密切关注的领域，寻租空间应该受到重点压缩。审计机关应集中力量通过整合问责资源，创新问责方式来增强审计问责参与国家治理的力度。
当前的审计问责主要有两种方式：一是审计机关通过审计报告或审计决定对被审计单位存在的问题直接提出意见或建议；二是直接送司法、纪检、监察等部门处理。因此，审计问责力度的加大一方面在于审计机关对被审计对象进行严格审计，依法问责，跟踪整改，审计公开；另一方面还需要当好其他问责主体的助手，通过畅通移送渠道，完善联合办案机制，形成整体问责，促进国家善治。从审计的未来发展来看，审计问责不能过多地依赖于其他机关的配合，应具备一定的司法诉讼权。我国应该试点实施审计公益诉讼，即当审计机关发现侵犯国家财政资金的行为时，审计机关就应以自己的名义提起公益诉讼，这样不但快捷、有效，而且能突破审计问责主体的约束。
四、结论
权力型社会中以“依法治国”思想为纲的国家治理，应从限制政府权力转为以法律明确政府应承担的责任，将权力滥用的冲动内化为获得责任解脱的需求。国家审计作为国家治理内生的重要组成部分，通过问责作用于政府，继而促进社会、民生的协调发展。审计问责作为国家实现良治的重要工具，作用机理在于引导多元主体参与问责，构建政府责任体系并对不同层级提出了明确的责任划分，再以二者为基础将审计与被审计关系明确为国家治理的派生性契约。这一契约关系的顺利履行需要发挥审计问责的工具理性，即审计问责的评价、防护、监督功能。针对我国在调动社会主体问责权力、通过权利制约权力方面的薄弱情况，审计问责应从广度、强度和力度三方面进行拓展及深化，改善政府的治理能力，满足国家治理的需要，实现从“治已病”走向“治未病”的路径选择。
注释：
①其他责任是指除法律责任之外的政府责任总和。