试论国资委的性质、管理范围与职责，本文主要内容关键词为：国资论文,试论论文,职责论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国资委的性质
国有资产专职管理机构的名称，在2003年3月召开的十届全国人大一次会议上已定名为国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委），目前不再争论。国资委属于什么性质的机构？现有的提法，一是管理国有资产的特殊法定机构，不再是政府行政机关；二是履行出资人职责，行使国家所有权的“老板”。这两种提法虽角度区别，但无原则不同，二者互为补充。特殊法定机构的提法太笼统，未说明具体性质；行使国家所有权的“老板”又太一般，未说明性质。大家知道，国民经济中各种组织按其性质不同，一般划分为经营性组织和行政事业组织（或非经营性组织）两类。经营性组织指各类生产流通企业和金融企业等从事生产与各种经营活动的经济组织；行政事业组织指各级政府机关和政府管理的文化、教育与科研单位等等。笔者认为，正如在公共产品与私人产品之间还存在半公共产品一样，在这两类组织之间，也存在着既具有经营性，又具有行政事业性的二重性机构，这类机构可称为半行政事业单位的特殊经济组织。目前的国资委正属于这类组织，它一方面受国务院委托行使国有资产监督权利，对违犯国有资产管理法律与法规的个人和组织进行检查、揭露与处理，并有权制定一些贯彻国有资产基本法的行政规章制度，这属于行政事业性；另一方面，它又具有一般出资人应有的所有者权利、责任与利益，这又属经营性，所以它具有行政事业性与经营性的二重属性。国资委的二重性，是国有资产管理体制改革过渡阶段的特殊性所决定的。从1988年开始的国有资产管理体制改革，由最初以行政管理为主的体制向以完全经营性管理的体制转变，这中间有一个构建和完善所有者代表组织，逐步分离行政管理职能的漫长过程。采取渐进式改革战略，有利于防止产生混乱局面。
二、国资委的监管范围
十届人大一次会议上有关负责人关于国务院机构改革的说明中指出，国资委的监管范围，确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。国务院于2003年5月颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《监管条例》），规定其适用范围为国有独资、控股与参股企业中的国有资产监督管理，金融机构中的国有资产的监督管理不适用本条例。这两种说法是一致的，只是前者专指国务院下设立的国资委，监管限于中央企业的国有资产，后者总指中央政府和地方政府下设立的国资委，所以包括中央与地方的国有独资、控股与参股企业中的国有资产。两种说法均将金融性国有资产除外，另由专门机构管理。现在不明确的是国资委对非经营性资产、国有土地资产和其他国有资源性资产是否要管的问题。有人估计过，国有土地资产的总价值已达20多万亿元，远远超过国家统计局公布的2002年底全国国有资产总值为11多万亿元的数字，这还未包括除土地以外的其他资源性资产的总价值。这样庞大国有资产归谁管理呢？学术界不少人认为，为了使刚建立的国资委尽快开展工作，国资委的监管范围只限于除金融资产外的各种经营性国有资产，非经营性国有资产、国有土地与其他资源性国有资产的监管仍维持现有的格局，由各主管部门负责监管。笔者认为，从现阶段情况看，将国资委的监管范围缩小一些是可行的；但从长远看，有一个基本问题未解决，这就是各种国有资产分属多部门监督，大家都强调其特殊性和部门利益，很难制定统一的国有资产监督政策与制度，无法给全国和各地区人民报出一个总账，让人民知道他们有多少公有资产，这些资产是否得到合理使用，取得良好效率或效益，是否发生流失等情况。为解决这一问题，笔者认为国资委管理范围的确定应分两步走：
第一步，现阶段成立的国资委，按《监管条例》规定的管理范围进行监管，即范围限于经营性国有资产管理，非经营性国有资产归财政部门管理，土地与其他资源性国有资产归各主管部门管理。在这一改革过程中，逐渐建立和健全国资委组织机构，培养监管骨干人才，积累监督和管理经验，为第二步改革打下基础，这一步大体可规划到2010年左右，与国家初步建立社会主义市场经济体制的规划相适应。
第二步，将国有资产监督管理委员会一分为二，分别成立统一的国有资产监督委员会和各种国有资产管理委员会，将国有资产监督与日常管理分开。国有资产监督委员会负责对全国各类国有资产总的监督，负责制定统一监督法规，统一评价与考核国有资产业绩，统一向人民报账。国有资产监督委员会负责人由各级人大选举产生，不由政府任命，以便向人民负责。国有资产管理委员会可由中央与地方各级政府设置，分别设立国有产业资本、金融资本、国有土地资本和其他资源性资产管理委员会，对国有资产日常管理负责，便于实际运作。这一步可规划到2020年，与党的全面建设小康社会和形成完善的社会主义市场经济体制的部署相一致。这方面的经验，已有“证监委”、“保监委”、“银监委”如何逐渐从原有管理机构中分离出来的经验可供借鉴，笔者认为是可行的。通过上述两步改革，国有产业资本管理委员会由现有国资委分离行政性监督职能后改组而成；其他四个资产管理委员会可以单独设置，也可由国务院授权国有商业银行和其他有关主管部门组建。
三、国资委的权利与职责问题
十届人大有关同志对国务院机构改革方案说明中已明确提出了国资委的六项职责。最近公布的《监管条例》在此基础上作了明确的规范，概括为（1）依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；（2）指导推进国有及国有控股企业的改革和重组：（3）依照规定向所出资企业派出监事；（4）依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果进行奖惩；（5）通过统计、稽核等方式对国有资产的保值增值情况进行监管；（6）履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。“国务院国有资产监督管理机构除前款规定职责外，可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。”从上述规定看，对国资委所应具有的一般所有者权利与职责中的对管理者进行选择与监督有明确规定，但对所有者应有的进行重大决策和决定资产受益分配方案的权利与职责却未明确提出，只是在第一条中笼统提到履行公司法规定的出资人职责。笔者认为《监管条例》未明确提出公司法规定的所有者进行重大决策和决定分配方案这两项权利与职责，可能出于以下考虑：（1）如果明确提出有重大决策的权利与职责，怕有干涉企业生产经营活动之嫌；（2）重大决策权和资产受益权可由国有资产中介经营机构（国有资产经营公司、国家投资公司、授权的集团公司）去行使，国资委可不涉及；（3）国资委作为一个新生事物，其职责不宜太具体，在实践中逐渐总结经验去加以完善，说笼统一点比较主动。但是，笔者认为既然将国资委定性为履行出资人职责的政府直属特设机构，对出资人的权利与职责就有一个在国资委与中介经营机构之间的划分问题，二者有集权和分权的关系。笔者不赞成将重大决策权和受益权都给中介经营机构，而国资委一级只剩下经营者选择权、监督权和规章制度制定权等部分所有者权能的看法，因为所有者权能的残缺，使国资委无法履行作为出资人的职责。笔者认为上述国资委（包括中央与地方的国资委）的基本权利与职责中第一条可明确为；依照《中华人民共和国公司法》等法律、法规，对国有资产中介经营机构的国有资本运营中的重大投资与筹资事项和资产收益分配方案进行决策的权利与职责，维护所有者权益。这一提法有如下意义：
1.按照深圳、上海等地多年的国有资产管理体制改革经验，实行国资委—中介经营公司—国资企业（或被出资企业）三级管理体制在理论上和实践上均可行。国资委通过监管少数中介经营公司的国有资本，实现对成千上万个国有企业的国有资本，运营发挥间接监管作用；国有资产中介经营公司起着中间隔离带的作用，可保证国有企业的生产经营活动不受国资委的行政干预。2.明确提出国资委对中介经营公司的国有资本享有重大决策权（如重大投资、筹资项目决策和收益分配方案的选择），可使中介经营公司的国有资本运营符合国有资产管理总体目标的要求，防止中介经营公司出现“内部人控制”。
3.明确国资委对中介经营公司的资产收益享有受益权，即可以适当集中一部分进行再投资，有利于国资委在全国或某一地方范围内实现增量国有资本的优化配置，发挥国有资本在优化地区结构和产业结构中的作用。国资委通过产业资本增量的优化配置实现国民经济的宏观调控目标，可与财政、金融等宏观调控杠杆相配套，起到财政、金融杠杆起不到的作用。
4.明确国资委有一定的受益权和再投资权，就确定了国资委作为出资者代表的资本运营职责，使出资者名符其实。
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