两房协调的新住房体制构建问题探讨，本文主要内容关键词为：住房论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2013)04-0067-16
一、问题的缘起与行文进路
近来，在加快保障房建设和促进房价合理回归的“双重调控”下，房价奇高、巨量商品房空置和庞大的中低收入群体“望房兴叹”的住房乱象有所缓解，但达致彻底破解还面临诸多挑战。如地方政府对土地财政过度依赖，致其似乎难以长期支持房价合理回归；一些中高收入群体认为“双重调控”使其资产缩水而衍生一定的抵触心理；“十二五”以来开工建设的保障房陆续竣工验收，并将进入使用渠道，而促进保障对象识别的住房户信息系统等相关体系还未有效建立，使得防范保障房异化的安全网难以织牢；另外，理论界也有保障房建设和房价回归影响房地产繁荣，乃至影响经济保增长的顾虑；在上述基础上，一些社会成员就此批评住房调控政策不连续、政府建保障房是好心办坏事，等等。制度理论表明，体制是系统演化和事物发展的根本动力，住房领域的逻辑亦然，要彻底治理住房领域乱象，从而有效地破解房困并促进住房产业持续健康发展，根本理路在于继续深化房改，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”①。
然而，文献回溯表明，关于如何建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，也即商品房和保障房协调发展(“两房协调”)的新住房体制②，理论发展总体贫困，难以指导实践层面的体制构建。
其一，与“新住房体制”称谓相似的“住房新体制”、“新住房制度”等术语虽已出现(包宗华，2009；刘志峰，2000)，但正如文后房改历程回顾所示，彼时的“住房新体制”、“新住房制度”的核心要义是住房商品化，因其凸显保障房基本缺失或发展不足，只能称之为“新住房体制雏形”，而完全意义上的“新住房体制”，即“两房协调”的新住房体制的相关表述，近来才始露端倪。十八大报告第一次将保障房正式写进党的文件中，并指出要建立“市场配置和政府保障相结合的住房制度”，即为明证。
其二，目前，关于如何构建“两房协调”的新住房体制，理论成果仅归集为极少量的学理简文和民间万言书，万言书以经济师李明和律师迟夙生提交的16000字的《关于深化二次房改加快住房保障法立法的议案》为典例，学理简文如《建立“两房协调”的住房新体制》。除此外，相关的专有性核刊论文几乎空白。
其三，国外对中国住房旧体制市场化转轨评述较多，而对新住房体制构建缺少系统探究：如世界银行(1992)曾指出，住房体制要彻底改革，必须切断职工与“单位制”房供之间的脐带，但有专家(Rebecca L.H.Chiu,1996; Lai,O.－K.,1998)发现切断单位福利房后，房地产市场活跃的同时却出现国企下岗人员、城市化迁移人口购房能力不足，上述专家警示，政府部门忽视房改中的房困将造成社会的不和谐甚至动荡。
方法论维度，体制属性、体改目标和改革原则是建构体制理论框架的主题。国外理论探索对新住房体制构建有所启示，但未深触其主题；国内理论界已在住房属性和新住房体制构建轮廓上有着墨，宏观调控当局也对未来住房制度构建完善的大方向予以体认，但未在全景化观照房改历程的背景下，系统全面地深入阐述如何搭建新住房体制基本框架。
文献回溯的结果不但凸显了新住房体制理论成果贫瘠的危机，还展明一个时局性矛盾：即新住房体制理论发展的贫困化与社会各界切望体制重构的现实形成巨大落差。虽然文后房改历程的概览表明，住房领域两难问题已推动实践层面的住房体制走完“二次房改前期”之旅，但因在体改目标、改革原则等理论的系统化建设方面不足，其进路也就类似于早期经济体制改革的“撞击反射”或“摸着石头过河”，从而在相关层面衍生新的体制缺陷与种种不和谐。
鉴于此，如何晰定“二次房改”的目标和原则③等理论主题，以构建契合国情的新住房体制，为住房产业健康发展和房困破解提供体制动力，进而促进宏观经济平稳较快发展与社会和谐稳定，成为当前学业两界亟须回答的重要命题。
本文将按下列进路对该命题做系统阐释：首先晰构住房体制核心概念框架，然后，在晰构的概念框架下梳理“一次房改”和“二次房改前期”改革目标与原则，探究此间改革目标与原则何以偏误的深层要因，追寻该理论线索，最后展明“二次房改中后期”新住房体制构建的目标与原则。
需交代，针对新住房体制理论发展贫困的现状和住房范畴的庞杂性，在晰构住房体制核心概念框架的基础上，也将对必要的附属概念进行界定，或简溯房改相关内容，它们因需而散布文中，协同优化新住房体制构建命题的阐释语境，以促进理论创新的和谐与普适。
二、住房体制核心概念框架的晰构
新住房体制的动态构建表现为一个旧体制向新体制的皈向，科学确定并深入阐述其目标、原则，无疑需新制度主义的先进理论加以指导。作为理论表述的基本工具和理论内核的基本粒子，核心概念也是理论发展的先导和重要的方法论。因而在新制度主义指导下重新晰定住房体制相关核心概念，进而构建其框架，有利于供给统一和谐的阐释语境，规避因内涵外延上的混乱交叉而重演理论解读的偏误，对推动住房体制改革沿健康轨道行进并实现改革目标也显关键。此前，由于住房体制领域核心概念界定不精确、偏误，而影响房改目标、房改原则先进性的局面需扭转。这些需重新晰定的核心概念包括：
(一)住房体制与新旧住房体制模式
1.新制度论域下的体制与住房体制。一些学者如曹振良(2003)、成思危(1998)、蔡德容(1996)等曾对住房制度内涵进行了解读，阐释的共同点是基本按住房建运过程来界定住房制度，且将住房制度视为集合层面的住房体制。在借鉴这些成果的基础上，这里用新制度论域的术语对其加以重新晰定。
从新制度理论出发认识体制内涵，是晰定住房体制的始基点。由于在新制度理论园地，机构作为有形制度而存在，其相关职能是一种无形的制度，依此理路可将机构及其职能统称为体制。显然，体制是制度的集合体。推展开来，由围绕住房融投资、建设、供给、交换④、消费、监督管理的机构(有形制度)和围绕机构职能发挥作用的若干无形制度(包括产权制度)，构成住房体制。
2.旧住房体制模式。何谓旧住房体制？正如资深专家所言，“新中国成立以后至改革开放前，我国实行的住房制度被统称为旧住房制度。旧制度的主要内容是以低工资为基础，由公家(含政府和单位)建设(或购买)公房，通过行政方法分配给职工居住，收取很低的租金。”(包宗华，2002)这是对住房旧制度的经典认知。无疑，这里的旧制度涵盖了旧福利公房的投资、建造、分配、消费等环节，因而就是集合层面的体制范畴，应被视为旧住房体制。由于此间住房是完全的福利房，不存在商品房生产、交易与消费，因而旧住房体制完全从属于社会保障体制。
3.新住房体制雏形。对房改历程回顾的诸多文献表明，从20世纪80年开始，旧住房体制开始接受改革的洗礼而向新体制转型，期间新体制构建虽出现过失败、停滞，但自1998年7月国发［23］号文颁布后，住房分配货币化改革全面展开，此时行政性公房低租金分配的旧体制基本瓦解，让位于商品化的住房体制。但正如文后所述，此时直至2001年期间所形成的住房体制因“商保失调”衍生新的房困问题，只能称之为“新住房体制雏形”⑤，其存在标志着旧住房体制基本瓦解。
4.新住房体制模式。由上可知，1998年7月住房分配货币化改革全面展开直至2001年期间，仅初步形成“新住房体制雏形”，因“商保失调”而需进一步深化改革，以建立完善的新住房体制。那么完善的新住房体制究竟是什么模式？经过2001年至今的理论争辩和实践探索，正如本文文献回溯部分交代的，政学两界已有大致清晰的轮廓，文末将在系统深入地解读后定论。
(二)住房制度体系、住房政策体系及住房体制
诸多场合频现住房体制、住房制度体系与住房政策体系等多类表述，从字面看有差别，但常言同件事而本质趋同。理由是：(1)住房政策与住房制度具有一致性。理解上述三个概念之间的本质趋同性要从住房制度和住房政策的逻辑关系开始。由于将制度视为一种规则是新旧制度学派的共识，而作为“准则”的政策其本质也体现为“规则”，因而在诸多语境下住房政策与住房制度具有一致性。(2)住房政策体系与住房制度体系同序列。如前述，既然住房政策与住房制度为同序列概念，作为政策、制度各自集合体的住房政策体系与住房制度体系也是同序列概念。(3)住房体制与住房制度体系可互为指代。基于上述新制度主义的体制理解范式，住房体制是由若干无形制度、有形制度所构成的制度集合，因而与住房制度体系互为指代。
综上，在诸多语境下住房政策与住房制度，以及住房政策体系、住房制度体系与住房体制均可交替使用。虽然在特定语境下住房政策、住房制度有时即指集合层面的住房政策体系、住房制度体系和住房体制，但为了便于理论阐述，也为了促进理论成果普适和谐，应从集合与个体的向度体认两大组概念之间的差异⑥。
(三)住房体制的归属问题
住房体制的归属性问题是晰定新住房体制构建目标和原则的逻辑前提，“一次房改”结果的偏差和“二次房改前期”的艰难探索，推动学界萌生一种住房体制可能不仅是经济体制问题的意识。但就总体而言，其是否可归属经济体制？如完全归属经济体制的界定不准确，其可否归属社会保障体制或公共服务体制？以及在这些多重体制属性的认知框架下，多体制属性的主附关系如何？这些在以往未阐释清楚的住房体制归属性问题，现需逐次剖明，为深入晰定新住房体制构建目标和原则开辟道路。
1.住房体制同属经济体制和社会保障体制。从“住房是商品”出发而承认住房体制的经济性，从而将其作为经济体制的一部分加以改革，是“一次房改”的特征之一，该理解范式在急于打破旧福利公房制扭曲的特定历史环境下，有其合理性，但作为长期房改的指导理念也有局限性。事实也表明，因袭这种有合理性但也存在局限性的理念，直接导致在本世纪初“产出”一个商品房过度、保障房滞后的扭曲性住房体制，影响了整个住房体系健康发展和房困破解。
实际上，既然住房由私有性商品房和保障房两板块组成，那么其属性就同时具经济性和社会性。在体制层面，住房体制也相应地由商品房体制和保障房体制构成，只不过保障房的社会性居首、经济性居次，故主属社会保障体制；而商品房主具经济性、不具经典意义上的社会保障性，因而属于经济体制。因此，总体的住房体制兼具经济性和社会性。习惯上，将这种归属特征表述为住房体制既是经济体制的一部分，也是社会保障体制的一部分。
2.住房体制也是政府公共服务体制的一部分。2003年服务型政府作为行政体制改革目标和内容得到正式确认，表明政府意识到应承担公共服务体系建设的主导责任。反映在住房领域，国发［2007］24号文在“指导思想”一款中，将解决城市低收入群众住房困难问题提升到“作为维护群众利益的重要工作、住房制度改革的重要内容和政府公共服务的一项重要职责”的高度，其后，国办发［2011］45号文第一条也明确“把住房保障作为政府公共服务的重要内容”的政策思路，学界也由此将保障房体系归入城市政府公共服务体系框架中。在此框架下并从体制层面观照，保障房体制自然可归属政府公共服务体制，从而使住房体制成为政府公共服务体制的一部分。
3.在“属于社会保障体制和政府公共服务体制一部分”问题上的一致性。前文解析了住房体制同属社会保障体制和政府公共服务体制的两可性，那么这两种归属范式在本质上等同吗？答案基本肯定。实际上，这两种归属范式在诸多情境下仅存在学科术语的表达差异。作为社会保障体制在住房领域的具体表现，保障房体制归入社保体制理所当然，但如将保障房视为政府向房困群体所提供的一种准公共服务，则保障房体制自然就转换为政府公共服务体制的一部分，由此推出涵盖保障房体制的整个住房体制在从属于社会保障体制和政府公共服务体制上的一致性。由于建设公共服务型政府目标的正式确立是在2003年，故国内在该年度后才有保障房体制从属政府公共服务体制的理论归向和实践诉求。而此前中国社会保障体制改革已在20世纪80年代中后期正式开始，故“先入为主”的效应造成当前学业两界认同保障房体制从属社会保障体制的占多数。随着十二五期间服务型政府的全面提速，保障房体制从属公共服务体制的意识渐强，也相应地要求理论界给予阐释并体认。
4.住房体制主导属性的动态交替问题。既然住房体制的“两大板块”分别归属经济体制、社会保障体制或政府公共服务体制，那么住房体制总体上是经济性占主导，还是保障性或公共服务性占主导？这与一国经济社会发展阶情有关而呈动态交替。毋庸置疑，战时的住房需统一建运而使其体制主具保障性，和平时期特别是市场经济发展较完善期，因大部分群体收入较高，而使其多经由商品房市场获得充分的居住水平，因而其主导属性演变为经济性⑦，反之，住房体制可能呈现为保障性占主导；当然，在一国经济社会发展的初级阶段，也存在住房体制兼具经济性和保障性的阶段，当前国内就处在这样的时期。
概言之，住房的“两大板块”和“两大属性”决定了住房体制的两板块结构和两重属性。由此，住房体制兼经济体制和社会保障体制(或政府公共服务体制)的质性，并随经济社会发展阶情和房困程度而交替呈现两类属性的主导位次⑧，这一对住房体制归属问题的完整理解，将为明晰新住房体制构建论题提供逻辑前提和方法论基础。
5.附属概念。一些附属概念并未在字面上披上“体制”外衣，但对论题解读不可或缺需约定内涵。如“一次房改”和“二次房改”：纵观已经的房改⑨，将旧住房体制到“新住房体制雏形”阶段视为“一次房改”，大致在1980年至2001年；从新住房体制雏形到其基本完善的整个转换阶段属“二次房改”，前期在2001年至2011年，中后期始于2012年并将延续较长时间。
还有住房问题、住房难题与房困三个概念：它们之间有区别但常被互指或包含，影响房改边界的确定乃至与更广泛的经济社会环境的包容性连接，造成一些混乱。故此约定，住房难题即房困，其核心指住房支付能力不足而面临困难，住房问题则泛指整个住房体系发展中出现的种种缺陷⑩，住房难题只是其一，但最为基础和关键。
在新制度理论指导下晰构上述住房体制核心概念框架，为全面梳理房改脉络、探究房改得失的要因，进而描述新住房体制构建命题，提供了先进的概念体系和统一和谐的阐释语境，从而也为规避认识偏误、提高理论解读的精准度提供了基本的方法论。
三、“一次房改”历程回顾
一些专家已对“一次房改”有所回顾，但阐释基于住房体制是经济体制的一部分，且观照维度或杂乱或笼统。现从房改目标和原则两维度出发，并在晰定后的住房体制核心概念语境下结合2001年以后的住房发展，重新梳理“一次房改”历程。
(一)“一次房改”的具体阶分
如前述，“一次房改”时区跨越1980年至2001年。结合专家的经典回顾，现对“一次房改”具体阶段的划分与称谓重释如下：1980～1986年，理论准备和售公房阶段；1986～1991年，提租补贴阶段；1991～1993年，以售带租和公积金试点阶段；1993～1998年7月，房改深化、配套改革与艰难探索阶段；1998年7月至2001年，住房分配货币化改革全面展开、新住房制度初建阶段。此后，进入新住房制度不断完善的二次房改期。
(二)“一次房改”的目标概括
虽然“一次房改”的行为主体涵盖政府、单位和职工，但主导房改的力量主源于政府，从而使其带有自上而下的强制性变迁特色，改革目标也自然体现在权威的国家级房改文件中。以国发［1988］11号文、国发［1991］30号文、国发［1994］43号文、国发［1998］23号文、1999年国务院令第350号等房改文件为代表，各具体阶段的目标和总目标依次呈现。
1.“一次房改”各具体阶段的目标。一次房改各具体阶段的改革目标着眼于有针对性地解决某一改革进程中的突出问题，与总目标之间表现为“局部与整体、当前和长远”的逻辑关系，其内容并不能从房改文件中“按字面”直接获取，而需结合文件和专家回顾加以提炼。简述如下：
1980～1986年。通过售公房以减轻政府财负，同时增加筹资渠道，从而加速解决城镇居民住房困难(11)；1986～1991年。通过提租补贴实现以租养房，甩掉政府财政包袱，相应地抑制部分干部职工多占公房和促进公房出售；1991～1993。以售公房为主，带动提租从而改变住房产权结构，通过公积金试点增强职工购房支付力；1993～1998年7月。通过公积金制度推广、企业改制等配套改革以推动房改深化，实现机制转换与资金筹集相结合，促进住房制度与市场经济体制改革相配合；1998年7月至2001年。停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经适房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场(12)。
2.“一次房改”总目标。房改总目标主要通过关键的国字号房改文件得以体现。体察“一次房改”期间国发［1988］11号文、国发［1991］30号文、国发［1994］43号文和国发［1998］23号文，政策界对房改总目标的表述随经济体制改革目标和形势发展之需而有调整。轨迹如下：1988年提出“按照社会主义有计划商品经济的要求，实现住房商品化。”→1991年提出“城镇住房体制改革是经济体制改革的重要组成部分，其根本目的是要缓解居民住房困难，不断改善住房条件，正确引导消费，逐步实现住房商品化，发展房地产业。”→1994年提出“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。”(13)→1998年的“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇日益增长的住房需求。”(14)改革进路显示，在认识的不断深化中，“一次房改”总目标集中体现在国发［1998］23号文，只不过房改总目标通过该文第一条的“指导思想”得以体现，而该文第二条的“目标”实际上应归为实现总目标的手段，或作为房改具体阶段的目标。
概览房改总目标演化轨迹可知，住房商品化成为“一次房改”总目标的主导特征。正如学者后来所言：国发［1998］23号文颁布后，意味着新中国成立以来一直实行的福利性实物分配的住房制度“寿终正寝”，给职工发住房补贴为主的工资性货币化分房的制度开始实施……因而“表明我国的‘房改’按既定目标——商品化、市场化全面推进，向纵深发展。”
当然，一次房改期间，国发［1994］43号文第五条已提出建经适房或安居工程的思路，个别专家也对此有阐述，但未从住房体制也属于社会保障体制的特征对其进行系统改革。
(三)“一次房改”的改革原则
这里仅对国字号文件的文标或条款标题出现改革原则的内容进行总评述。此阶段房改原则主要体现在：
(1)通过国家、单位和个人协力解决住房问题的责任分解。(2)中央统一政策和各地分散决策。(3)分地区推进改革的领导方式。(4)省一级政府主抓房改(15)。(5)“坚持多住房多交租和少住房可得益的原则”和“租、售、建并举的原则”，侧重微观层面操作。
总体观之，“一次房改”的这些原则可归结为四个大向度原则(即(1)至(4)条)，附加两个技术性细则(即第(5)条)。
(四)对“一次房改”的总评析
1.“一次房改”具有先进性且改革成就巨大。
其一，打破了住房不是商品和住房姓公的神话，打破了旧福利房的扭曲体制和分房中的种种不正之风，同时改变旧体制下住房产业化严重落后的格局，进而有力地配合了城市经济体制改革和社会主义市场经济体制的构建与完善。
其二，推动商品房大发展，提高了居民居住水平。1949年国内人均居住面积为4.5平方米，实行旧福利实物房分配制，反而使1978年人均居住面积下降到3.6平方米左右，通过房改，到1997年该指标达到8.8平方米(厉以宁，1999)。之所以如此，是因为住房市场化改革后，市场竞争促进商品房开发企业供给多样化的数量充裕的住房，从而丰富住房消费选择渠道，居民特别是中高收入者被压抑的居住消费被充分释放出来。
其三，通过商品房的主渠道解决住房问题，也使政府彻底摆脱了旧福利公房体制下的财政重负。同时，以经适房和安居工程为主要内容的保障房雏形开始发育成长，为后来构建较完善的保障房体系作了必要准备。
其四，在住房商品化的改革总思路下始终对出现的职工房困加以关切，凸显了该时期政府的民生情怀。如高度重视公房租售价的合理确定，并建设经适房、安居房以对冲住房商品化改革中的职工房困，也设计维护居民住房合理支付能力的技术性政策(16)。但是提高居民住房支付力的政策细化是世界性难题，即便是当前的房改也同样面临该困扰。改革中出现几次公房低价出售风潮表明，居民住房支付力得到保障，改革就顺利，反之亦反。
2.“一次房改”的不足。
其一，在住房属性的归向上，“住房是商品”的理念在学界主流化，这相应地衍生了住房体制仅是经济体制一部分的偏误认识，导致住房商品化的改革原则占绝对主导地位，而未同时将住房体制拓展到社会保障体制层面加以系统改革，最终住房体制似乎披上完全的商品房体制的外衣。
其二，房改中各具体阶段的改革目标多变(17)，虽有长期的改革总目标，但尚显笼统，可操作性尚需加强。如提出适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济体制的房改目标，但如何适应，尚需政学两界作更具体深入的阐述。
其三，实现目标的指导原则还需系统优化，需契合总目标和具体阶段目标而分类阐明，并注意总的指导原则和具体细则之间的衔接。如虽有对冲住房商品化改革中职工房困的安居工程建设目标，但相关受惠对象确定、防异化原则还未系统供给，即保障房体制开始萌芽，有待发展。
总括而言，“一次房改”是在“住房是商品”的理念导引下将住房体制作为经济体制的一部分，走了一条与经济体制改革模式相容的住房商品化或市场化改革之路，成就巨大但不足也存。无疑需强调：中国国情复杂，特别是地区发展的极不平衡性，使房改更为复杂艰巨，加上历史情境和认识的约束，任何人都不可能对改革目标、基本原则、措施、切入点等一步“看透”，出现一些偏差是正常且难以避免的。故评析以往改革得失只是为了更好地擘划未来的改革思路，而不能浸淫在“事后诸葛亮”式的窃喜中；另外，一些政策语境表述“住房是商品”时，其时的“住房”即指“商品住房”，但常规化解读中还需专门交代一下两者的简称关系以免含混。
四、“二次房改前期”新住房体制构建的探索与推进
如前述，“一次房改”后新住房体制初建“雏形”，因暴露商品房过度的缺陷而需进行“二次房改”。从掌握的文献来看，专家对房改历程的回顾多集中在2001年以前的“一次房改”，故此体察2001年以后的“二次房改”带有一定的初探性。
(一)“二次房改”的具体阶分
住房体制概念框架已显示，2001年至2011年以来的房改深化之路可称之为“二次房改前期”，现将此期细分为2001年～2007年和2008～2011年两阶段；今后的房改深化之路可称之为“二次房改中后期”。现对“二次房改前期”历程简梳，在此基础上展望中后期改革目标和相应的改革原则。
(二)“二次房改前期”的改革目标
此阶段尚无“一次房改”时期文标即剑指住房制度改革或体制改革的国发文件，因而此期房改总目标、阶段目标难以从国字号房改文件中“按字面”直接获取；不过暗含改革目标的“基本原则”、“指导思想”等术语融入了关键性国发文件，房改进展也内蕴在城市低收入群体房困破解、房价维稳、促进房地产市场稳健发展、加强保障房建设管理四方面内容中，突出进步是保障房建设在国发［2011］45号文标中单列，并得到较充分的阐释，与“一次房改”时期保障房雏形化状态相比，是一次飞跃。
总体来看，“二次房改前期”各分阶段改革进貌如下：
1.以低收入家庭房困破解为目标的“二次房改”积极探索阶段。该阶段时区居于2001年～2007年，以2003年和2007年为改革关键年。虽然“二次房改前期”始于2001年，但实际上从2003年才真正启动。这与该年呈现的节点性事件有关：首先，该年中国城市化进入加速期而客观上有加重已有房困的趋向；其次，自该年度后，中国政府明确提出推进服务型政府建设，表明政府意识到应承担公共服务体系建设的主导责任；再者，国发［2003］18号文颁布，虽以“促进房地产市场持续健康发展”为文标，但提出“建立适合我国国情的住房保障制度”的改革基调，在该文第二条第三款“完善供应政策，调整供应结构”中还着重就经适房、廉租房进行具体阐释，并对普通商品房大比例建设提出要求，这是调节“住房体系过度商品化”而加强保障房体制建设的信号。因而，“二次房改前期”正式始于2003年，而2001～2003年8月居于理论困惑、实践困顿而萌动“二次房改”的过渡期。
国发［2007］24号文从制度改革层面凸显低收入家庭房困破解的目标。自国发［2003］18号文后，2003年12月31日《五部委城市最低收入家庭廉租住房建设管理办法》和2004年5月13日四部委《经济适用住房管理办法》等文件相继颁布，关于保障房的政策得到进一步阐述。政策探索的结果后来集中体现在《关于解决城市低收入者家庭住房困难的若干意见》(国发［2007］24号文)中：在该文第一条第一款，出现“将解决城市低收入群众住房困难问题作为住房制度改革的重要内容和政府公共服务的一项重要职责”的表述；第二条为“进一步建立健全城市廉租住房制度”；第三条为“改进和规范经济适用住房制度”。
可见，国发［2007］24号文着重从房改的理路破解低收入者家庭房困；反观实践维度，此期保障房机构和融投资建设都有积极进展，2007年住建部设立住房保障司，一些省市在住建职能部门内设住保处，2007年全国安排廉租住房资金77亿元，超历年累计安排资金的总和。这都表明房改步入继续深化的积极探索阶段。
2.以加强保障房体制构建为目标的“二次房改”加快阶段。该时段(2008～2011年)房改目标为加强保障房体制构建。理由是：其一，各省市住房机构继续得到增强。四大直辖市中，津渝将原房地产管理局更名、改建为国土资源与房屋管理局，在土地与住房资源整合管理方面迈出一步；上海和一些省会城市南京、长春等在原“房地产管理局”名号上增加“住房保障”的称谓，凸显保障房破解房困的功能；云南为加强保障房建管成立省住房保障局，开全国省区首例。
其二，围绕保障房的制度改革得到进一步重视。国发［2008］131号和国发［2010］10号文均出现“加大或加快保障房建设力度”的内容；国办《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发［2011］45号)、住建部《关于调整住房公积金存贷款利率的通知》建金［2011］44号和《国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》(发改办财金［2011］1388号)的政策文件颁布，此外住建部颁布了《关于做好住房保障规划编制工作的通知》(建保［2010］91号)，保障房整体和专项规划进入操作阶段，这都加快了保障房制度改革的步伐。
其三，此阶段加强保障房体制构建的改革目标凸显在国办发［2011］45号文第一条第一款中，即“深入贯彻落实科学发展观，把住房保障作为政府公共服务的重要内容，建立健全中国特色的城镇住房保障体系，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决。”在该文第一条第二款的基本原则中，明确“坚持规范管理，不断完善住房保障制度。”
显然，围绕理念、机构与职能的保障房制度改革加快，保障房建设规模空前，大步迈向与商品房相协调的格局：2009年保障房支出达550.56亿元；2010年中央财政安排保障房支出992.58亿元，全国各类保障房和棚户区改造住房开工590万套；2011年两会期间及其后，提出五年建设3600万套保障房、两年建设2600万套保障房的规划，2011年新开工建设保障房已超1000万套(18)。
3.2009年至今以房价回归合理水平为目标的中国式调控。虽然该阶段政府对房改的推动力仍居首位，但政策实施动因与网民意见表达关联甚大。因该阶段网络技术和网民数量远超“一次房改”阶段，这为顺畅公民意见表达渠道、降低意见综合和公共部门决策成本提供了独优载体，用新制度话语表述是技术变迁促进了体制变迁。围绕“住房价格合理回归”的中国式调控的启动即为典例。
在中央媒体开设给胡锦涛总书记留言专区后，万条网民意见中70％反映房价太高。任何一个负责任的现代政府都不可能对扭曲的高房价和绝大部分居民降房价的呼声漠然视之(19)。因而宏观当局果断实施房价合理回归的调控，旨在抑制奇高房价、促进大部分居民买得起住房并维护房地产市场稳健发展。围绕房价合理回归的中国式调控工具体现在：结构化供给住房用地，如保障房土地行政划拨，普通商品房土地“限房价、竟地价”；颁布住房限购政策和加强住房保有环节的征税，减少过度住房需求，抑制投资性投机性住房需求；将房价合理回归纳入问责考核机制。这些政策或推动住房供给曲线右移，或推动其需求曲线左移，双重平抑房价，取得积极效果。
当然，房价回归合理水平似难归入常规意义上的房改目标，但该类调控表明探索契合国情的新住房体制的紧迫性，也在某些层面为建立新住房体制提供经验性信息。
(三)“二次房改前期”的改革原则
与“一次房改”原则的总括方法类似，这里同样仅列举文标或条标出现改革原则的两个国发文件：国发［2007］24号文和国办发［2011］45号文。它们是促进此期“保障房体制构建、破解低收入群体房困”目标得以实现的集大成文件，两个文件分别给出“五项原则”和“六项原则”，形成两个原则体系。
1.两大原则体系的交集有两个：立足国情，满足基本住房需要；政府主导，社会参与。
2.两大原则体系的不同点在于：(1)国发［2007］24号文的另三个改革原则是改革规划与时序进度上统筹规划，分步解决；领导责任分担格局上是省级负总责，市县抓落实；中央与地方在政策协调方面坚持统一政策，因地制宜。应该说，后三条原则在“一次房改”中已基本出现(20)，此期加以承袭。(2)国办发［2011］45号文的另四个原则专门针对保障房建运过程展开：融投资机制的两轨制，加大公共财政投入，同时发挥市场机制作用；质量标准落实上的全维度，坚持经济、适用、环保，确保质量安全；分配环节过程化管理，分配过程公开透明，分配结果公平公正；总的制度改善方面，坚持规范管理，不断完善住房保障制度。与国发［2007］24号文相比，国办发［2011］45号文对保障房建设的原则进行系统的过程阐述，但是无疑需将国发［2007］24号文中的后三个通识性原则吸纳进来，以更全面。
需交代，在国发［2007］24号文的第二个改革原则即领导责任分担格局上，似乎只明确了“省级负总责，市县抓落实”的责任主体，中央政府似乎成了局外人。不过从该文的第三个改革原则即“中央与地方在政策协调方面坚持统一政策，因地制宜”的内涵中可推出，中央政府在房改中的角色体现为宏观决策和大方向引导。统括两个关键性文件，形成保障房体制改革的九条原则。
(四)对“二次房改前期”的总评述
1.梳理表明，“二次房改前期”的主绩效体现在：其一，已体察到“住房是商品”的认识存在偏误，开始按“两板块”或“两轨”制发展住房体系(21)，也重视保障房体制改革并在构建上迈开有力步伐。其二，以逐步构建保障房体制从而完善整个住房体制为主旨，住房物品体系中保障房板块迅速生发，与“一次房改”中住房商品化主导的特色形成对照。其三，在“二次房改前期”至今的一段时期，已从某些层面丰富了此前笼统的改革总目标。在国发［2007］24号文第一条(一)指导思想和(二)总体要求的两款中，出现房改总目标双维度的新表述，即“按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。”与“一次房改”住房体制改革“适应社会主义市场经济体制”的单一的经济性归向而言，房改总目标兼具社会性归向的出现，表明对房改总目标的认识不断深化。改革分目标上，“破解城市低收入群体”和“建立健全中国特色的城镇住房保障体系”(22)的目标理念，对克服“新住房体制雏形”中所存在的“商保失调”的缺陷有积极推动作用。其四，关涉保障房乃至住房体制改革的相关原则集大成地体现在国发［2007］24号文和国发［2011］45号文中，有分类构建商品房、保障房体制的趋向。其五，房价合理回归的政策开始促进房困破解，治理房地产领域乱象，成为此阶段房改的一个重要特色。
2.“二次房改前期”需改进之处：其一，住房体制改革相关内容仍内置于“促进房地产市场健康发展”、“稳定房价”、“坚决制止部分城市房价过快上涨”的系列文件中，对住房体制促进住房体系发展的深层动力似乎还未形成切肤共识，缺乏“一次房改”时期文标剑指房改的国发文件即为典例。由此，一个从制度视域出发的新住房体制基本框架也就尚未出台。其二，此期房改目标不断丰富，如国办发［2011］45号文第一条第一款提出“建立健全中国特色的城镇住房保障体系”，但未就如何促进“两房协调”对新住房体制构建目标进行系统的深入阐述。其三，房改原则虽多达九条，但缺乏一个包括保障房、商品房在内的整个新住房体制构建目标，故而这些原则或宏大而不够精准，或未从“两房协调”的治理进路展开，或未从法制化建设、科学规划、央地利益协调等要害问题展开体制创新。当然，学界对此方面的关切度不够是造成上述不足的要因之一。
鉴于此，为保证“二次房改中后期”改革航向的正确性，亟须系统深入地解读新住房体制构建目标，并围绕目标给出精准有效的改革原则，以搭建新住房体制基本框架，促进住房体系长期平稳较快发展。
五、“二次房改中后期”的房改目标体系
新住房体制构建目标还未系统明晰，影响了改革原则乃至整个新住房体制框架的构建，从而难以彻底治理“商保失调”的住房乱象。从文前概念框架所阐述的住房体制两板块结构、两类属性特征及其对经济社会的关联效应出发，新住房体制构建目标应首先归集为一个总分结合的目标体系；此外也应按住房体制在实践功能范畴的递进次序确定其直接目标和间接目标，以此交叉融合，形成完整的新住房体制构建的目标体系。下面对新住房体制构建的目标体系予以铺陈：
(一)新住房体制构建的分项目标
从住房体制两板块结构出发，分类构建保障房新体制和商品房新体制。其一，商品房新体制构建的目标体系。商品房新体制的直接功能在于促进商业性住房健康发展，间接功能在于促进宏观经济平稳较快发展。分项功能反映在体制改革取向上，形成促进商业性住房健康发展的商品房体制改革直接目标和促进宏观经济平稳较快发展的商品房体制改革间接目标，两者构成适应社会主义市场经济体制要求的商品房新体制。其二，保障房新体制构建的目标体系。保障房新体制的直接功能在于促进房困破解，间接功能在于促进社会和谐稳定。分项功能反映在改革取向上，形成促进房困破解的保障房体制改革直接目标和促进社会和谐稳定的保障房体制改革间接目标，两者构成适应社会保障体制要求的保障房新体制。显然，上述两房体制构建目标与其体制功能在逻辑上自恰。
(二)“二次房改中后期”新住房体制构建的总目标
由上述两房体制构建的分项目标推出：新住房体制的直接功能在于促进房困破解和商业性住房健康发展(即整个住房体系健康发展)，间接功能在于促进社会和谐稳定与宏观经济平稳较快发展(即经济社会协调发展)。反映在体制改革取向上，形成促进房困破解和商业性住房健康发展的新住房体制构建直接总目标，以及促进社会和谐稳定与宏观经济平稳较快发展的新住房体制构建间接总目标。归结起来，“二次房改中后期”的新住房体制构建目标是适应社会主义市场经济体制和社会保障体制，构建促进整个住房体系健康发展和经济社会科学发展的“两房协调”的新住房体制。
在分目标和总目标、直接目标和间接目标的复合式交叉视界中，至此，对什么是完善的新住房体制有了系统性定论：即新住房体制是商品房和保障房协调的住房体制，分类促进商品房健康发展和房困破解，新住房体制也是适应社会主义市场体制和社会保障体制，从而分类促进宏观经济平稳较快发展与社会和谐稳定的住房体制。由于社会主义初级阶段的长期性，可能赋予这个模式具有长期性。
六、“二次房改中后期”新住房体制构建的基本原则
什么样的目标决定实现目标所应坚持的原则。为实现上述新住房体制构建的总目标和各分项目标，需在借鉴以往房改原则，特别是十八大提出的“市场配置和政府保障相结合”的原则之基础上，有针对性地探讨将新目标体系落到实处的新的房改原则，它们是：
(一)依法规划、科学规划的原则
依法科学的规划是新住房体制构建的先导性原则。
依法规划的含义。契合中国政治体制、法制建设现状，首先按照政府行政法规或规章指导新住房体制的构建，在实践中推动行政法规或规章向正式的法律转化，以法律的威权、规范性等特有优势为改革方向和改革绩效保驾护航。
科学规划的含义。推动住房体制符合变化的实况和区域特点。从新制度理论出发，受制于规则制定者的有限理性和真实世界的变化发展，任何法律法规均非完美。因而在实践中需结合具体问题和变化的实况不断修正已有的法律法规，此时科学原则对改革来说更显首要而需坚持(23)。
(二)分类改革、统筹结合的原则
从住房体系包括商品房和保障房两板块，以及保障房、商品房还包括相应亚类的逻辑出发，无疑需分类改革，并在统筹结合基础上形成新住房体制。前文在探讨新住房体制构建目标时已在住房体系一级结构体现“统分结合”的方法论，这里还需进入住房体系二级结构再予以简述。就保障房板块而言，公租房、经适房等性质差异较大，故而其融投资、土地规划等建设中的制度改革应有所区分；而在商品房体制改革中，普通商品房、中高档商品房和更高级奢华的商品房体制改革的细部特征也应有差别。
(三)机构优化、职能整合原则
一次房改期间为推进住房市场化改革，1984年成立国家住房租金改革领导小组，1986年又成立住房制度改革领导小组(下设房改办专设机构)，这为“一次房改”提供了坚固的组织基础。但那时所建立的房改机构主要将住房体制作为经济体制的一部分加以改革，而在新住房体制“分类改革、统筹结合”的构建原则下，需内设商品房体制改革部门和保障房体制改革部门，包括分别配备经济学与工商管理、政治学(社会学)和公共管理的专家指导改革，其上有总体的住房体制改革领导部门和相应的负责人统筹改革工作。
(四)诱致性和强制性制度变迁相结合的原则
房改常引致央地政府、住房建运单位与居民等关联方的利益增减，因而需采取必要的法规政策，消弭利益冲突而推进改革，从而体现房改强制性变迁的一面。当然，仅借助强制性力量推进改革显然不足，还需重视诱致性制度变迁协调群体利益冲突，从而推动房改的功能。以意识形态为例，良好的意识形态势必促进行为主体科学客观地认识房改中的利益增减实况，从而减少房改中不应有的人为阻力，节约体制构建成本，故此以意识形态为重要内容的诱致性变迁应当引起政府的高度重视。
当然，地方政府土地财政的偏好使其在房改中有倾向商品房开发商的冲动，需在两种制度变迁过程中，配套实施央地政府在新住房体制构建中的财权事权、集权分权的对称化改革，促进中央权威和地方积极性得到协同发挥。
(五)把握改革切入点的原则
保障房板块。构建完善的住房信息系统和相应的准入退出机制，有效识别保障房惠及对象，是保障房体制改革的切入点。从该切入点着手，公共部门通过公益性用地和公共财政构建保障房体系。除国有林区、垦区和煤矿棚户区等“特区保障房”外，万人以上员工的大学、国有大企业等单位的集资合作建房也应得到鼓励，但这种“公共住宅单位”须纳入整个保障房管理体系中。
商品房板块。在符合城市总体规划和土地规划的前提下，商品房体制改革以创造有利于商业性住房开发商获得商业性用地的环境为切入点，促其有序竞争，形成品牌，为中高收入群体供给品质更佳的商品房，并对保障房居民形成积极看齐而努力进取的正向激励。为形成商品房良好的发展环境，明确在常规情境下主要用信贷、税收等间接手段调控商品房价，只在金融、经济出现大波动才可进行直接的价格干预。
(六)“帕累托或准帕累托改进”的利益协调原则
改革是关联主体利益再调整的过程，无论是保障房还是商品房体制改革，都关涉住房领域作为需求的消费者、生产供给者、统筹改革的政府等主体利益的增减调整，因而首需以各主体利益不减少的“帕累托改进”原则为尺度，衡量、体检新住房体制构建的有效性。特别是，当一些制度变迁必然造成部分关联主体利益损减时，要通过矫正性配套制度最小化该类主体的利益损失，以实现“准帕累托改进”的体制变迁。
(七)渐进改革原则
新制度理论和中国改革经验都表明，制度变迁通常需要寻求温和的渐进式改革模式，快速和激进的制度跃进往往非常危险。住房领域的改革逻辑亦然。住房是“个头很大”、价值贵重的特殊物品，其生产要素杂多、赖以立身的土地稀缺垄断，以及住房融投资、建设、租售、管理等过程复杂，行为主体多元，这已赋予住房问题的复杂性，加之中国发展不平衡的大国国情禀赋，使得房改更显复杂艰巨，故此改革速度不能太猛太快。“休克疗法”和“急风暴雨”往往只会带来社会不稳定，而不稳定会导致任何良好的改革无法进行。不过对于消除“无房户”和“科技专家居住贫困”这类住房难题，“二次房改中后期”的改革速度要快些，用力猛些，实现社会主义集中力量办大事的优势和科教兴国的战略导向。
(八)配套体制改革跟进原则
房改需仰望其高阶的制度环境，高阶制度体系的积极变革反过来也有助于住房体制完善。如法制进步无疑有利于住房信用体系建设，从而减小保障对象的识别难度，攻克国内保障房体制的软肋而使其低成本运行。
常规向度，调控过高的商品房价具有熨平宏观经济波动和促进中高收入居民住房消费的双重效应，但对破解房困群体住房可支付能力却难奏效，需借助保障房。然而，宏观调控当局明知频繁的商品房价格调控并不适于房困破解，且有干预市场之嫌，却仍然为之，其中一个要因在于：国内法制不完善背景下的住房信用体系建设成本高，正是这个成本高昂的局部制度导致整个保障房体制运行成本也高昂，从而难以在短期内充分展开其破解房困的应然功能，故而至少需让普通商品房价合理回归，以在一定程度上替其行道。从长远看，还应大力加强法制和信用体系建设，为完善保障房破解房困奠定良好的高阶制度环境。
限于篇幅，文中图表和参考文献从略。有兴趣的读者请与《经济社会体制比较》编辑部联系。
注释：
①党的十八大报告明确提出，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设与管理，满足困难家庭基本需求。”参见：《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年，第33页。
②由于市场配置的对象是商品房，政府保障中低收入群体的住房类别是保障房，因而，该制度在本质上也可概括为商品房与保障房相协调的住房制度，即“两房协调”的新住房制度。另外，后文有关部分对一次房改和二次房改前期历程的回溯表明，宏观当局在表述房改政策时，往往将住房体制与住房制度互相替代使用，所以，十八大报告中的住房制度实际上是包括若干制度安排的集合层面的住房体制；为了再与本文运用的新制度理论模式相吻合，故这里将“两房协调”的住房新制度推演为“两房协调”的住房新体制。因而在本质上，市场配置和政府保障相结合的住房制度就是“两房协调”的新住房体制(或住房新体制)。注意，一些政学两界人士还将这种体制称为住房双轨制。
③新旧住房体制是房改动态路径的始末两端，因而，逻辑主轴上“二次房改”的目标与原则也就是新住房体制构建的目标与原则。本文在理论阐述中因需出现两者之间的互指关系。
④私有性商品房经由市场机制自由供求而形成一种交易模式，公住房经由公共部门的约束性供求而形成一种分配模式，此统称两者为交换。
⑤需强调，从2003年后国内房困不断加剧的现实发现，其时被部分专家称之为“新住房制度”的那个制度模式是“一次房改”的产物，相对于旧福利住房制度而言有新意，但离完善仍有较大差距，因而在集合层面等同于“新住房体制雏形”。其负面特征在于商品房建运占绝对主导，保障房发展滞后而“商保失调”，导致巨量空置房和庞大的房困群体并存的两难问题突出，需进行二次房改，以最终构建一个适应房困破解和商品房健康发展的真正的新住房体制。而从近来“商保失调”的格局有所缓解的时局来观照，新住房体制正在探索中逐渐完善，不过其构建目标、原则等方面仍未获系统阐述，需深讨后予以界定，详见后文。
⑥不排除有观点认为，像早期对待经济体制与经济制度的区别那样，言及住房体制即指中国特色住房制度的具体运行及其改革，是微观层面的制度运行形式。但从学理上体察，新制度理论下的体制确实可与制度体系等同，推展开来，体制是制度的集合而致使两者区别开来，这样界定便于分析问题。当然，只有在特殊语境下，制度才作为集合层面的制度体系、体制而存在。纵观中国住房改革历程，作为宏观层面的住房制度改革往往就指住房体制改革。
⑦美国自20世纪30年代到70年代公共住房覆盖范围不断缩小的历程表明，随经济条件的改善，商品房解决大部分居民的“住有所居”，保障房占比渐减，这也是社会主义初级阶段“区间内”中国住房未来的发展格局，进入社会主义高级阶段即共产主义，由于物质产品极大丰富，劳动不再是谋生手段，商品生产可能基本不存在而使住房成为完全的福利房，当然那时高水平供给的福利房有别于新中国成立初期供给短缺的低水平福利房。
⑧如上所释，在社会发展进入共产主义阶段，住房都成为产品，既没有狭义的房困维度的保障房，也没有商品房，住房体制的经济性(或商品性)以及狭义的保障性也就不复存在。
⑨“房改”已成为对“1949年新中国成立至改革开放前”这段时期中国旧住房制度改革的专有称谓，现代社会住房物品体系包括商品房和保障房两板块，两板块下不同种类住房的性质差别明显，故保障房与商品房制度改革还不能简称为“房改”，可分类称之为“商品房改革”和“保障房改革”，以免产生混淆。
⑩如住房投资结构扭曲、泡沫严重，以及住房质量欠佳、住房环境恶化与住房排斥等各类问题。
(11)由于此期尚无国字号房改文件，改革思路主要来自邓小平同志两次房改问题的谈话和1980年6月中央批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》以及房改试点城市的工作经验。
(12)参见国发［1998］23号文第一条第二款。注意，该款作为房改阶段分目标比较合理，而总目标体现在该文第一条的房改指导思想中。
(13)在上述三个关键元年所提出的改革目标分别参见国发［1988］11号文绪言部分、国发［1991］30号文的绪言部分和国发［1994］43号文第一条(此关键元年改革目标通过改革的根本目的显现)。
(14)参见国发［1998］23号文第一条第一款。梳理一次房改各阶段的关键性国发房改文件可知，国发［1998］23号文第一条的指导思想体现深化城镇房改的总目标，而第二条的目标内容实际上可归为实现房改目标的手段，或作为房改具体阶段的目标。
(15)需指出，在国发［1988］11号文初的五点说明中，第三点着重就住房制度改革中的央地关系加以阐明，明确省一级政府主抓房改，并一直延续至今(见后文“二次房改”部分)，这也是一次房改的指导原则之一，尽管本身没有被冠名为“原则”。
(16)发放住房券，部分解决了公房租金提高后职工住房消费能力不足的困难。参见国发［1988］11号文第二条。
(17)体现为在改革出现困顿后采取救急措施，如起初表现为甩财政负担过重的包袱，后来部分地区一度出现“公房低租金废止，政府撂挑子不管保障房”的倾向。
(18)http://news.xinhuanet.com/house/2011－11/10/c_122263180.htm。
(19)网友在给中央领导的万余条留言中，反映高房价的占七成，“降房价”成为许多网友的心声。参见：《中央媒体开设给胡锦涛留言专区房价问题受关注》，http://house.people.com.cn/GB/12703083.html。
(20)参见本文，“一次房改”原则部分。
(21)新华网：http://www.news.cn/zhibo/20111029/zhibo.htm。
(22)该表述可从国发［2007］24号文标题和国办发［2011］45号文第一条第一款发现。
(23)不过从执行和操作性层面来看，在没有新的可替代的法律法规前，还应按既有规章并结合具体情境推进改革，因而理论上科学原则更具始基性，但操作层面，“依法科学”而不是“科学依法”的逻辑顺序更利于工作展开。