重构中国农业税制，本文主要内容关键词为：税制论文,中国农业论文,重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村经济改革取得了举世瞩目的成就。但是，由于税制、价格等方面的改革还未完全配套，如国家、集体与农民之间的收入分配关系，以及农业税费制度问题；粮食购销制度与农业税改革问题；土地制度与土地税改革问题等，在一定程度上制约了农村经济改革向纵深发展。因而，重构中国农业税制就显得尤为必要。
现行农业税制的偏差
建国以来，农业税制对促进我国农业经济发展起到了一定的积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这种传统的计划经济农业税制及相关的分配模式已在运行中暴露出不少的问题，制约了农业经济的发展。
（一）农业部门分配模式的偏差
目前，我国涉及国家、集体、农民之间收入分配关系的，主要有“农业粮食购销、税收、费用”三大体制。这些体制的偏差，造成了国家、集体、农民之间收入分配关系的不协调。
从国家与农民的收入分配关系来看，国家主要采取明税与“暗税”两种方式参与农业部门的收入分配。一方面，明税轻，国家在农业税方面实行轻税政策，增产不增收，税收负担水平很低，并逐年下降。从农业税占农业实际产量的比重来看，1950—1955年是11.33 %， 1961 —1965年是7.36%，1971—1975年是4.72%，1981—1985 年是2.62 %，1991—1993年是2.13%。（注：《中国财政年鉴1994》，中国财政杂志社，1994年出版。）
另一方面，“暗税”较重。在现行粮食购销体制下，粮食定购中“购”的部分使农民承担了一部分“暗税”负担。因为，粮食定购价在每年征收时由政府和粮食部门协商确定，协商价格往往低于市场价格。据估计，国家征收粮食1000亿斤，除200亿斤农业税折实外，800亿斤合同定购粮中包含200亿斤的暗税，（注： 国务院发展研究中心农村发展研究部课题组：《“九·五”时期农村经济改革与发展研究》，载《管理世界》，1996年第2期。）农民因此蒙受了较大的收入损失， 而农民在购买工业品时则须多支出。这种“剪刀差”致使农业部门对工业化资金积累做出了远远大于农业税规模的潜在贡献。这种扭曲的分配模式既造成了政府农业投入的不足，更造成了农业生产者投入的不足，严重地制约了农业经济的发展。
再从集体与农民的收入分配关系来看，集体主要以“费”的形式参与农民收入的分配，乡村集体经济组织向农民收取的费用包括村集体提留与乡统筹。目前，村提留与乡统筹收缴过程中存在的主要问题是：向农民要钱的文件多、项目多、层次多、人员多、时间多；资金管理不严格，使用混乱，从而造成农民负担过重，挫伤了农民的生产积极性。
（二）农业税制的偏差
我国现行的农业税制是一种以农牧业税为主的简单税制，它难以有效地发挥对农业经济的调节作用。
1.农业税。其主要问题是：（1）税种性质含混不清。 从理论上讲，农业税是收益税，而农业特产税是流转税。现将这两类性质不同的税统一在农业税中，导致了农业税在征税范围、计征方法、征管制度上的混乱。（2）调节力度弱。农业税的计征基数自50 年代制定后至今未变，而农业亩、产量、价格均有大幅度的变动，以致名义税率与实际税率相差甚远，负担水平畸重畸轻，难以对农业变动和发展实现有效调控。
2.城镇土地使用税与耕地占用税。其主要问题是：（1 ）征税范围太窄。从城镇土地使用税来看，对农用土地不征税，仅对农用土地转为非农业用地的，一次性征收耕地占用税；再从耕地占用税来看，对林地、牧草地等后续土地资源的征用不课税，对外商投资企业占用耕地也不课税，这都不利于土地资源的合理利用，削弱了农业发展的后劲。 （2）征税标准偏低。两税的税负过轻，难以起到有效制止滥用耕地的作用。
中国农业税制改革构想
（一）中国农业税制改革：基点·思路
1.改革基点：实施有效保护 促进农业发展
综观世界推行市场经济的各个国家，在经济发展步入一定阶段后，都以对农业实施了程度不同、方式有别的保护。究其原因在于：一是农业生产过程同时受自然规律与经济规律的双重支配，致使农业成为一个高风险、低收益的弱质产业；二是农业是国民经济的基础产业，它的社会效益，生态效益显著。为此，在推进我国农业市场化的进程中，应该实施适度开放与适度保护的政策。
在农业贸易政策方面，我国应充分利用乌拉圭回合农业协议规定的边境保护措施及其对发展中国家的优惠待遇，如弹性关税制度，不对等削减条例等，设计一套合理的关税及配额结构，以达到适度保护的目的。长期以来，我国对工业产品实施高保护，而对农产品保护的总体水平是负保护。这在我国农产品价格远低于国际市场价格的条件下，其负效应并不明显。然而，在目前我国国内主要农产品价格水平超过国际市场价格水平，价格竞争优势逐步丧失的条件下，实行完全开放，盲目进口廉价的农产品就会严重地冲击国内市场，损害农业生产者的利益，进而影响国内农业的发展。因此，应该选择适度开放，适度利用国际市场的关税及其他外贸政策。
在国内农业政策方面，我们应加强对农业发展的支持与保护力度，我们可以利用乌拉圭回合农业协议中的“绿箱政策”，强化价格保护、财税支持、信贷支持、农业保险等一系列国内保护措施，实现由忽视农业向重视、保护、支持农业的战略转变。
2.改革思路：农业税制的调整·重构·统一
依据中国农业市场化的发展趋势，遵循农业税制改革的基点和轻税、公平、便利的征税原则，借鉴发达国家农业税制的经验。笔者认为，中国农业税制改革的框架是：废除农业税与牧业税，构建以增值税、所得税、土地使用税所组成的规范化的农业税收体系。
在推进农业税制改革的进程中，应根据客观经济条件的成熟程度，分阶段逐步展开：一是农业税制调整阶段。配合粮食购销体制改革与农村费用制度改革，理顺“价、税、租、费”的关系，完善现行的农业税制；二是农业税制重组阶段。实施以增值税、所得税、土地使用税所组成的规范化的农业税制；三是农业税制与工商税制趋同阶段。实行两者政策有别、税制完全统一的税收体系。
（二）中国农业税制的调整
笔者认为，近几年内，我国农业税制改革的重心应是配合粮食购销体制与农村费用制度的改革，完善农业税、牧业税及耕地占用税并存的模式。以农业税为主体，将“价”并入税中，适当提高农业税税负；整顿税费秩序，实行“价、税、租、费统筹，税费分流”的计征方式，从总体上减轻农民负担；辅以农业特产税与耕地占用税，调节不同农产品之间的收入水平，保护农业耕地，促进农业经济协调发展。
从1993年开始，我国一些地区进行了以“农业税费折实征收”为主要内容的改革试点，到1994年，全国已有7个省近50个县、 市的大部分乡镇进行了“税费统筹、折实征收、乡镇结算、税费分流”的农业税费制度改革。一些地方还同时进行了“取消定购、放开经营”的粮食购销体制改革。因此，这项改革是农业税费制度与粮食购销体制同步改革的探索，是农村较深层次的综合性配套改革。通过改革，初步理顺了价、税、租、费之间的关系，农民的负担比改革前都不同程度地有所减轻。而且，国家掌握了稳定的粮源，加强了农村基层财务管理，提高了资金使用效益，促进了农业生产结构的调整。（注：农业部农村改革试验区办公室：《农业税费制度与粮食购销体制同步改革的探索》，载《中国农村经济》，1995年第9期。）
显然，这项改革是成功的，应该广泛、深入地推广。由于这项改革的聚焦点集中在农业税制上，因而有必要对实践中的问题作进一步的探讨，以期完善。
1.明确农业统筹税费的性质与课征形式
在农业统筹税费中，涉及价、税、租、费四项收入。
首先，从“价”来分析，它虽具有价格分配的形式，但实质是“税”，因为它是国家凭借政治权力，通过具有强制特征的“定购价”方式，无偿征收的一种财政收入。因此，可以把暗税变为明税，适当提高农业税总体税负，然后放开粮食收购价格。这样做的优越性在于实现明暗税合一后，农民的实际负担不变，但因受市场粮价的刺激，农民会提高种粮的积极性。
再从税与租、费的关系来分析，农业费中的乡统筹在性质上属于公益事业开支，可以费或税的形式征收；村提留则是农村集体组织向农民收取的一种地租，它体现了一种经济分配关系，不宜采用税收的形式。为了便于计征，笔者认为，村集体提留与乡统筹均可采用农业税附加费的形式与农业税一并征收。然后，税务部门与乡镇村结算，税、租、费分流。
2.合理设计农业统筹税费的负担率
农业税税负的调整主要应考虑以下因素：一是现行农业税的税负，大约在3%左右；二是放开粮食收购价所增加的负担； 三是农民的负担能力。随着农村经济的发展，从总体上看，农民的收入增长较快，因而，适度增加农业税税负具有一定的可行性。为此，农业税的税负水平可确定为土地平均常年产量的6%左右。另一方面， 农业税附加费的负担率可以土地平均常年产量的2%～3%的比率确定。总之，农业统筹税费的全部负担水平应控制在土地平均常年产量的10%以内，农民在缴纳了农业统筹税费后，不再负担任何费用。
（三）中国农业税制的重构
随着我国农业市场化程度的提高，农业税制的改革应步入重构阶段，构造以增值税、农业所得税以及土地使用税所组成的规范的农业税制。
1.实施大范围增值税
随着农业特产税的废除，我国应将增值税的征收范围从工商业延伸到农业部门，通过推行大范围增值税，实施对农业部门流转额的税收调节。依照区别对待、简化征管的原则，对农业部门课征增值税：（1 ）对农业特产税中的农产品按17%的基本税率课征；（2 ）对农业生产者自产农产品的销售，应改变目前一律免税的做法，按低税率课征； （3）为了降低农业生产成本，应对农业投入物实行免税。通过以上调整，健全农业增值税。
2.开征农业所得税
随着农牧业税的废除，我国应开征农业所得税，通过规范化的所得税实施对农业部门所得额的税收调节。具体设想是：（1 ）所有在农业部门从事生产、经营活动的单位和个人都是该税的纳税人。（2 ）采用综合所得税制，即对纳税人来自农业部门的全部所得综合计税，应税所得按农业实际收益扣除生产成本和费用，再加以必要的政策调整后确定。（3）税率的确定应着重考虑农业税的税负水平、农民的负担能力、调节功能的发挥等因素，以一定时期内的全国农民人均收入为免征额，实行累进幅度较缓的超额累进税率。（4）该税可单独计征， 也可并入个人所得税，作为相对独立的计征项目。
3.统一征收土地使用税
将现行的耕地占用税与城镇土地使用税合并为土地使用税，其构成如下：
地┌一次性征收的土地使用税
使┤┌对非农业用地的课税
用└按年计征的土地使用税┤
税 └对农业用地的课税
该税的具体设想是：（1）对占用耕地的课税。 对凡将农业用地或耕地转为非农业用地的，均应一次性课征土地使用税，其税率应有较大幅度的提高，以控制滥用土地行为，保护稀缺的土地资源。（2 ）对非农业用地的课税。对非农业用地应实行税负为重的原则，以4～5倍的幅度调高现行城镇土地使用税的税负。（3）对农业用地的课税。目前，我国农村实行土地集体所有制，农民通过与集体的承包契约，对土地只有使用权，而无所有权。因此，对农业用地的课税能调节土地使用行为，促使土地使用者合理、节约地使用土地。对农业用地的总税负应低于非农业用地。同时，在农业用地内部也应实行区别对待：①优等耕地的税负重于中等、劣等地的税负；②对新开发的耕地提供减免税优惠；③对荒废耕地者实行加倍课征，以限制荒废耕地。
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