对当前企业破产问题的思考，本文主要内容关键词为：企业破产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《企业破产法（试行）》的实施结束了我国企业长期有生无死的历史，规范了市场经济下企业破产的行为，对净化经营环境、优化资源配置、稳定社会、促进经济运行质量的提高起到了积极效果，但我们通过对10户破产企业的典型调查也暴露了当前企业破产操作中存在着亟待解决的问题。据对已破产终结的10户典型企业的统计， 清算总资产26054万元，负债总额34417万元，资产负债率132.1 %， 银行贷款本息总额20998万元，占负债总额的60.9%，已破产终结的10户企业中除4户企业清偿率分别为10.6%、8%、6.16%、1.2%外，其余6 户企业清偿率均为零，应引起足够的高度重视。
一、当前企业破产中存在的问题
（一）借破产之名，行废债之实。
1.指定破产企业接受单位。我们调查的10家破产企业均在向地方政府批报的方案中，预定了破产后的接受单位，在地方法院裁定后，写进法院判决书和清算小组制定的清算方案。有些地方在处理破产案件时本末倒置，地方法院要求申请破产的企业预先定好接受单位，不然不予受理，把法院依法处理的权力交给企业。这种由地方政府策划、上级部门和企业设计、由地方法院判决指定破产接受单位的做法，严重违反了《破产法》，没有通过招标、拍卖等方式依法转让企业资产，以使假破产行为有机可乘，使这些企业通过假破产既卸掉了所有的债务，所有资产又无偿地划入其上级公司或本地的其它企业，资产的所有权、管辖权未发生实质性变化，破产后企业没有真正“死亡”，反而得到了“新生”，实际上仅是为赖掉所有的债务。
2.破产不停产，职工不离厂。调查中发现，一般由当地政府策划的破产方案和企业、法院制定的破产方案，都是把企业整体转让、破产不停产、职工不离厂作为先决条件，由一家企业全部接受破产企业的全部资产和全部职工，然而却不承担破产企业的全部负债。有些破产企业还照常生产原来的产品。被调查的10家企业中有5 家企业全部维持原来的生产经营。这种做法显然不符合《企业破产法》的规定，法院裁定企业破产不应有先决条件，一旦宣布破产有的可能整体拍卖，没条件整体拍卖的必须拆零拍卖，同时这种做法也歪曲了国发（1994）59号文件的精神，59号文件中要求地方政府做好安置破产企业职工的工作，是要求地方政府慎重对待破产工作，从政府社会管理职能出发妥善安置破产企业的下岗职工，应由地方承担责任和费用，不能将其转嫁到债权人的身上。另外，这种做法也混淆了企业破产和企业兼并的界线，企业兼并是以企业的净资产作为转让价值，受让单位必须承担所有的债权债务，一般情况下应接受被兼并企业的职工，而企业破产主要目的是偿债，是以企业的资产拍卖偿债，应该尽可能多卖些钱，提高偿债率，整体出卖的主要目的也是为了提高偿债率，因此，不能把企业整体转让、破产不停产、职工不离厂作为先决条件。
3.职工安置费用顶替购款。这种做法一般是为了实现指定接受单位无偿接受破产企业全部资产的目的，由法院指定的清算小组确定破产企业职工安置费，然后以接受单位全部接受职工为理由，所定的职工安置费抵销接受单位应付的收购款。这种名为破产实为兼并的行为，却又不承担兼并应承担的原破产企业的债务。显见其实际在于利用破产废除债务。例如，被调查的三家企业评估后资产总额为4820万元，在债务分配前需支付职工安置费用高达4914万元，使债务清偿率为零。
4.银行和其它债权人无门申诉。由于我国《破产法》规定，企业破产案由企业所在地法院审理，一审为终审判决，一律不得上诉。地方法院虽不属当地政府管辖，但在实际工作中由于受现实客观因素的影响，往往按当地政府的旨意办事，存在地方保护主义的倾向。在调查中发现，地方法院在判决企业破产时，尚难依法判决，被判的破产企业基本上符合《破产法》规定的条件，但在清偿债务的环节和程序上，歪曲了《破产法》和59号文件的原则和精神。在破产清偿程序中，往往存在强制决定破产企业必须整体转让、职工必须全部接受、指定接受方职工安置费顶替收购款等情况。由于破产案是地方法院一审终审，法院不仅判决企业破产，还判决破产企业的清偿方案，包括了破产清偿方式和清偿价值，最后不管债权人的意见而一律强制执行，造成金融部门和其它债权人对清偿判决不服也无处上诉。
5.零偿债方案与零接受价格。从所调查的破产企业反映情况看，制定最终的清偿方案基本类同，都是偿债率为零或接近零，接受单位无偿接受。例如，滨海县柠檬酸厂清查核资后总资产1811.9万元，负债4259万元，扣除安置费和清理费后能够清偿的仅余29万元，清偿率为1.2 %。盐城市化肥厂清查核实后总资产2186.6万元，负债3849.3万元，所有者权益－1662.8万元，扣除职工安置费、清理费2200多万元，偿债率为零。这实质上是用债权人资产来发放职工安置费，把破产后果甩给债权人，直接侵害了债权人的利益。
（二）现行法律、文件缺乏对债权人权益的保障性规定，使债权人权益遭任意损害。调查中发现，任意侵害债权人合法权益，突出表现在：
1.不承认破产企业贷款的担保合同。据调查反映，破产企业债权中，绝大多数为政府协调的银行担保贷款，迫于行政压力，担保企业与银行签订的担保合同往往流于形式，一旦被担保企业破产，追索连带清偿责任时，为了保护地方利益或达到无偿接受企业的目的，地方法院和清偿小组不承认担保合同的合法性，使得银行追索连带债权清偿责任难以落实。例如。某针织厂从银行贷款中有1300万元是由同属纺工局的纺织厂做担保的，破产后纺织厂如承担连带的责任，势必将破产，而纺织厂的资产总额和职工人数远超过针织厂，其破产案在该县引起震动，因而地方法院和清偿小组不承认担保合同的有效性，导致债权追索流产。
2.不承认抵押贷款合同。破产企业的抵押资产不属于破产清偿资产。抵押贷款受国家《担保法》保护，鉴定抵押贷款合同的合法性也不是破产法庭的职权范围，但在所调查的破产案中，为了让接受者多保留些资产，减少偿还债款，地方法院和清算小组不承认某些抵押合同，否定抵押合同的合法有效性。在典型调查的10户企业中，有5 户企业在贷款时办理了财产抵押，但是这些企业被裁定破产时，由于地方政府的干预以及一些债权人从自身利益出发，银行的抵押贷款优先受偿权均被地方法院所否决，造成银行大量不应有的损失。例如， 某量具厂有一笔近400万元的贷款3年前办了房产设备的抵押手续，1996年4月份合同到期，无力还贷，经厂方与银行协商同意延长还贷期限，续签了抵押合同，而在1996年9月份申请破产过程中地方法院以续签合同不足半年为由， 裁定抵押无效，而不承认抵押已延续了3年多。
3.破产企业“破”而不死，破产企业法人代表的责任未追究。有些企业破产，生产照样正常生产，除了变更工商登记外，所有制性质、经营范围、企业主管部门、法人代表均未改变，破产企业的法定代表人既不承担经济责任也不承担刑事责任。从典型调查的10户企业来看，直接甩掉债务达2.16亿元，占10家企业债务总额的95%，其中银行贷款本息1.36亿元，然后用职工一次性安置费重新入股组建了新企业。例如，某破产企业在清算工作远远没有结束的情况下，在当地最大的报纸上，登出了新公司成立的广告，新公司名称比破产企业名称仅仅少了“技术”两个字，与原破产公司习惯名称完全相同，新公司地址、法人代表、主管部门、主营业务、甚至电话号码都基本相同，刚刚成立的第一天的新公司甚至在广告里向“长期关心公司发展的各界”表示感谢，其假破产、真逃债的动机，溢于言表，使分配方案和优先受偿的贷款保证完全落空。另据某县对20户破产企业的调查结果显示，破产企业领导人中当翻牌企业领导的占25%，升官的占10%，调任别的企业继续担任领导职务的占25%，被免职或退休的人占40%。很少有人为企业破产负责。
4.封闭式破产，破产预案和破产财产处理过程有意回避银行。债权人会议决议对破产预案和破产财产分配预案无否决权。《企业破产法》虽规定债权人有相应权力，但由于对实际中侵权行为无人纠正，也无法律制裁的规定，债权人无申诉权和上诉权，致使有关债权权益的法律规定形同虚设。
（三）国有资产流失严重。一是破产企业中本应用于安置职工的资金实际上职工并未得到，而是被无偿转给接受企业。这些企业资产被接受后，其产权归属问题没有得到解决。二是破产企业财产，特别是破产企业的土地使用权不经公开拍卖，或人为低价转让，低估破产企业的财产。例如，盐城市某养殖厂清算小组决定土地使用权不作为清偿资产，致使该厂127.6万元土地使用权资产白白地流失。三是因无人负责， 破产企业的对外债权追索不力。调查中发现，破产企业的本身债务也无法收回，清偿小组制定方案时，把长期没收回的应收款均列入不能清偿范围。本应由清偿小组催收的债权，实际上没有认真进行，发出的催还函，得不到回讯就不了了之。在调查的企业中无法回收的债权少则几万，多则十几万，甚至上百万，造成国有资产严重流失。四是下属企业不承认破产企业的产权。破产企业的对外投资本应属于清偿范围，但在破产清偿时，原办的各种类型第三产业乘机否认破产企业的产权，由于企业急于搞假破产，清偿小组往往没有把这些“三产”列入清偿范围，使得国有企业以各种投资形式形成的“三产”产权转移到集体或个人手中，造成国有资产流失。五是破产时机失当，造成国有资产流失。据对盐城市破产的国有企业调查表明：破产时机越晚，则资产流失率越高。如原东台市金属回收公司是在生产经营不正常两年之后，才实施破产，企业总资产流失率达到86.6%，其中，存货和货币资金流失率分别达到45%和29.2%。原东台市金属材料总公司在1992年8月和1992年11 月两次交易受骗后，企业就深深陷于破产境地，严重资不抵债，但时隔三年之后，该公司才实施破产，其间的总资产流失率达到57.1%，其中，存货和货币资金流失率达到99.5%和81.2%。两家企业破产后信贷资产的受偿率都很低。
二、问题产生的成因
我们在调查中发现的问题属于经济体制向市场体制并轨时期必然发生的前进中的问题，分析产生这些问题的成因主要有以下几点：
1、现行《破产法》不完善。首先， 企业申请破产的标准没有客观尺度。《破产法》第三条将企业破产申请标准规定为“企业因经营不善造成严重亏损，不能清偿到期债务。”不能偿还到期债务可以申请破产，但不一定要申请破产。有些企业为了甩掉身上的债务包袱，破产积极性很高。事实上，这些企业经营亏损不能偿还到期债务的原因很多，而且有些企业还远远没有到资不抵债的程度，仍有一定的生产能力，只要及时改变经营方针，加强经营管理，完全有可能起死回生。同时，该条对破产的时间界限也没有明确规定，即对企业负债多少或不能清偿到期债务多久应强制其破产没有作出规定，这就使得那些濒临破产的企业在债权人因不明财务状况不能主动提出破产申请，而又因种种原因不愿提出破产申请的企业，经营继续恶化，亏损更加严重，债权人的损失人为扩大。其次，《企业破产法》对债权人缺乏保护。一是破产法中虽然规定债务人可以申请企业破产，但须经上级主管部门同意，这就意味着如果主管部门不同意。则破产企业想破、该破也破不了，从而使债权人的权力无法实现。二是破产法虽然赋予债权人可以申请企业破产，但债权人无法通过正常渠道对企业生产经营情况、盈亏状况进行了解，加上企业假数字、假报表现象较为严重，因而债权人就无从知道企业是否将要破产或已经破产，债权人申请企业破产也就成了一句空话。第三，破产清算流于形式。虽然《企业破产法》和最高人民法院的《关于适用企业破产法（试行）和民事诉讼法企业法人破产还债程序若干问题的规定》中破产企业清算中没有银行，但是国发（1994）59号文明确指出清算工作机构中有从银行中指定的人员参加，在企业破产实际执行中，银行作为最大的债权人均被排除在清算组之外，使银行债权在破产清算中难以得到保护。这既使债权人对清算情况缺乏全面客观的了解，同时，也会使得企业的主管部门在清算过程中唱主角，难以保证破产财产清理、作价和分配的公平和公正。此外，《企业破产法》第42条规定，破产企业实施该法第35条所列行为的，破产企业的法定代表人和直接责任人员要承担行政责任，其行为构成犯罪的，还要承担刑事责任，但《企业破产法》没有对破产犯罪作出规定。根据我们对破产的调查，在企业破产前及破产程序进行中，企业毁弃帐册、隐匿财产、盗窃财产、非正常出售财产，拒绝对破产企业有关情况进行说明等现象较为普遍，严重妨害了对债权的公正清偿，造成破产企业国有资产的大量流失，造成国家银行债权的大量落空。
2、现行有关破产的法律、法规及文件存在漏洞。 继《企业破产法》后，相继出台了国发（1994）59号文、财政部《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》、中国人民银行《关于防止银行信贷资产损失的通知》、国家经贸委（1996）492号文等有关破产问题的文件。 这一系列文件在许多关键点上互相矛盾且与《企业破产法》相抵触。例如，在《企业破产法》、国发59号文、中国人民银行130号文、40 号文和财政部226号文中，对于担保抵押的优先受偿权都给予了明确的规定， 均明确指出企业有法律效力的担保抵押资产不列入破产资产，不参与破产财产的分配，而优于破产资产分配而首先受偿。 然而， 国家经贸委（1996）492号文却明确规定，企业以土地使用权作为抵押的， 其转让所得首先用于破产企业职工的安置， 这个规定违反了《企业破产法》及492号文以前有关破产各文的两个重要规定， 一是担保与抵押有受法律保护的优先受偿权；二是企业职工安置来源于企业清算后的破产财产，并在破产财产分配中享有一定优先受偿权。这种矛盾为实际中本来存在的废债现象提供了政策依据。
3、破产文件与相关的银行法律、法规相矛盾。 《担保法》中明文规定了担保物的优先受偿权。《商业银行法》也明确规定国有商业银行对国有信贷资产实行保值增值，对贷款还本付息负有责任。《贷款通则》、中国人民银行（1994）40号文《关于防止银行信贷资产损失的通知》中，均明文规定银行对企业破产中贷款还本付息负有责任。然而在《企业破产法》和国发59号文、国家经贸委492号文中， 仅仅强调企业破产资产的处理和分配对职工安置需要的满足，而忽视了对债权的补偿，造成将破产损失全部推给债权人，企业、职工却能从破产中获益的不正常现象。
4、地方政府认识存在偏差。我国企业的资产负债率大多较高， 企业破产必须涉及债务的偿还的问题。一些地方政府和企业受地方保护主义的影响，认为企业是地方的，而银行是国家的，“破产”就是要破银行的产，“改革”就是要甩掉银行的债务。只要通过破产方式，企业就可以奇迹般地冲掉欠银行的贷款，从而获得新生。因此，一些地方政府一改过去认为破产是件丢人的事而让企业“好死不如赖活”的态度，破产积极性很高，并采用行政手段，精心设计企业破产方案，划圈子，定调子，对企业破产进行直接干预，想方设法减轻地方损失，甩包袱，严重损害了国家利益。企业破产地地道道的成了一些地方的政府行为。
5、呆帐准备金被不恰当利用。为推进破产制度的建立，1994 年国家拿出70亿元呆帐准备金，保证银行因企业破产受到的损失可以在适当地比例内予以冲销，1995年呆帐准备金高达150亿元，1996年则高达200亿元。今年国务院已决定从银行的呆坏帐准备金中提取300 亿元用于国有企业兼并、破产和再就业工程。然而国家良好的初衷为一些亏损企业变通利用，为此，一些市、县大力实施“破产逃债运动”，本可以不破的企业给“破产”了，本可以破产后正常偿还债务也不偿还，而且大多使用先破产后申报呆、坏帐核销的招数，目的是争取更多的、在国家规定的比例里允许的冲销的呆、坏帐准备金，以此甩包袱、赶浪潮。其结果是导致银行债权在破产中该先受偿的得不到受偿，该从破产财产中受偿，也因有意识地将清偿率“搞”到零而得不到受偿，最终一条认为反正银行贷款有核销指标。
6、有权部门执法公正性缺乏监督机制。 破产清算组和法院是处理破产案件的有权部门和执法部门。调查中发现大量违法非法破产案的产生，其一个根本原因就在于破产清算组和法院的执法公正性缺乏监督机制，执法过程中存在着较严重的不公正的问题，甚至存在受地方保护主义利益影响，有权部门总是站在维护地方利益的一边，与地方政府一道挤占银行的债权。
三、几点建议
1、切实规范企业破产行为，维护银行债权。 针对企业盲目破产行为，各地区、各部门以及各企业在实施破产时，要加强管理，依法规范行为，要按照有关法律、法规和最近国务院下发的《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》的规定执行。（1）对破产企业要从严把握，谨慎进行，多走兼并重组， 少走破产道路。对于哪些尚有经营前途、非自身原因而陷入困境的企业，国家和地方应该从国有资产经营或转让收益中拿出一部分资金投入这样的企业，以弥补其资本金不足。同时也应该鼓励支持企业进行自我结构调整工作，合资、联营、兼并、股份制改造，以提高其经营效益，扭亏为盈。原来以拨改贷建设的投资项目，可以把贷款转为资本金。对难以用上述措施进行改造又不能破产的企业，国家是否可考虑对其银行贷款实行减息、停息的办法，减轻企业负担，限期扭亏为盈。对那些贷款负担更沉重的企业，是否可采取减债、免债的措施。当然无论是银行减息、停息或者减债、免债必须由中央政府统一实施，根据国家的经济状况和财政承受能力，由中央定措施、定规模、定规范，名副其实地成为国家对地方或对行业的优惠政策和财政支持。凡确需破产的企业，有关部门要在制定企业破产预案和前期准备工作时，充分尊重当地人民银行和主要债权人意见，企业破产要真破产，一定要做到走人、关门、公开拍卖财产、公平清偿债权，彻底退出市场，停止浪费和消耗资源。严禁借破产之机，逃避债务，违者要依法追究责任。针对当前金融管理体制，应推行申报破产企业级别审查制度。（2）对破产企业破产实行监护制度， 按国际惯例，法院受理破产案件时，由接管人接管企业财产，当法院宣告破产后，临时接管人员成为破产企业财产清算人，负责对企业财产清理、估价、变卖和分配。（3）严格按法律程序办事， 客观公正地维护各部门的利益。对于有意逃废债务的违法非法破产行为，债权人有责任对非法废债等破产犯罪行为向司法部门提起诉讼，司法部门对调查属实的破产犯罪行为要依法严惩，狠刹废债风，以保证国有资产不致于过度流失。
2、要严格依法管理贷款。在当前法律机制不尽完善的条件下， 依法管贷更为重要。一是要尽量采用抵押担保方式，严格按有关法律规定签订合同，使其具备法律有效性。二是要对担保贷款要强化担保资格的审查，尽量采用资产和证券抵押担保，凡是不具备担保条件的不能作为担保人。三是要按规定完成合同要素，不留后遗症，有条件的要鉴证、公证。四是要对贷款企业作定期与不定期风险分析，一旦出现危险信号，要依法收回本息。
3、完善银行内部风险管理机制。 金融部门尤其是各商业银行应建立健全信贷联系制度，经常相互通报经济金融信息，形成预防信贷风险的约束机制，降低信贷风险度，确保银行信贷资产安全。要加强企业帐户管理，严禁多头开户，全面实施贷款证制度，加强对企业负债和资金运用的监督。要建立对企业的信用评估制度，加强信贷资产风险监测和预警预报体系，强化贷款抵押担保。在企业破产时，有关银行必须参加清产核资，参与企业财产、资金、债权、债务的处理、评估、分割和变卖转让处理工作。
4、完善相关经济立法，建立执法体系，依法管理、监督企业。 到目前为止，我国经济立法存在的主要问题是（1）法规仍不健全。 如现行的《企业破产法》已不适应社会主义市场经济的需要，破产条件伸缩性过大，破产范围过窄，债权人的权力过小等问题须引起重视，新的《企业破产法》亟须尽快修订完善。（2）经济金融执法体系不健全， 如《企业法》、《中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《贷款通则》等都是国家重要法规，但没有执法机构，没有执法程序，违法无人追究。（3）对企业行政干预多，依法监督少， 许多干预是违法行为。国家要针对这些问题加强经济金融法制建设，以保障企业破产依法进行。
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