关于加入WTO与新一轮税制改革的探讨，本文主要内容关键词为：税制论文,新一轮论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年11月15日，中美就中国加入世贸组织(WTO)签订了双边协议，这为中国正式“入世”铺平了道路。随着加入世界贸易组织谈判进程的加快，我国加入WTO将指日可待。按照WTO相关的涉税原则与市场经济规则的要求衡量，我国现行税制尚存在许多不尽完善之处，亟需进行新一轮的税制改革，以适应加入WTO对税收的要求。
一、存在的主要问题及弊端
众所周知，我国现行税制是在1994年税制改革的基础上形成的。随着社会经济形势的发展变化，加之受客观条件的限制，1994年的税制改革明显地存在着与不断变化的宏观经济形势不相适应的矛盾，留下了与加入WTO要求不相适应的诸多问题。例如增值税，由于增值税设置的初衷主要考虑的是聚财功能，而忽略了调节功能，存在着覆盖面窄、重复征税等问题，对应纳入增值税征收范围的交通运输、建筑安装等行业没有实行增值税，从而导致了增值税的不完整、不规范；企业所得税改革仅统一了内资企业所得税，而没有统一外资企业所得税，存在着“内外两制”的不统一问题，导致了企业所得税的不公平；另外，地方税制改革以及税收管理等方面也存在着诸多与WTO不相适应的矛盾和问题。具体来讲，主要有以下几方面：
（一）现行税制结构不适应WTO的要求
1.税制结构设置不合理。主要表现在：一是税种功能结构不健全，存在着税种结构缺位问题。从理论上讲，在市场经济条件下的税种结构应符合体现组织收入、调节经济和稳定社会三大功能，因此，世界上实行市场经济的国家大都实行的是建立以增值税（体现组织收入功能）、所得税（体现调节经济功能）、社会保障税（体现稳定社会功能）为主体的税种税制结构。而我国现行的税制结构，名义上是以流转税和所得税并重的双主体税制结构，实际上是典型的以流转税为主体的税制结构，即以增值税、消费税和营业税为主体的税制结构。这种税制结构仅体现了“组织收入”功能。而“调节经济”和“稳定社会”的二大功能均未能充分体现，尤其是“稳定社会”功能的税种“社会保障税”缺位，从而造成我国税制结构的不健全、不完整；二是主体税种结构失衡。目前，我国税制结构不合理的一个突出表现就是税制结构失衡，即流转税所占比重偏大，企业负担过重；所得税所占比重偏小，
税收调节经济的功能难以有效发挥。（见下表）
从下表所列数据中可看出，我国流转税比重高达70%以上（若含进出口税收，比重则高达80%以上）。而所得税比重仅占百分之十几，这样的税制结构比重不仅与WTO成员国的平均比重(58%)相差悬殊，也大大低于发展中国家的平均比重(35%)。按照我国目前的经济发展水平，此税收结构比重是处于失衡状态的。主体税种结构的失衡，即不利于主体税种相互配合，更不利于发挥所得税的调控作用。尤其是流转税比重过高，势必造成对价格附加数量的过大，引起价格的扭曲，对自由竞争不力，而且也会增加资金的垫支量，降低资金的利用率，不利于企业的发展。同时，由于流转税可以转嫁，税负过高，势必会影响到正确处理国家、集体和个人三者之间利益的分配关系，不利于市场经济的发展；三是税率结构过高，与国际差异过大。虽然1994年的税制改革对原税制税率结构进行了较大改革，税率结构较之税改前已趋于简化，名义税率水平有所降低，但与国际上同税种的税率结构相比，我国的实际税率水平仍然偏高。尤其是在我国尚处于社会主义初级阶段的情况下，税率结构的矛盾将更为突出；四是税收收入来源所有制结构不合理。主要表现在来自非国有经济税收收入增长缓慢，且所占比重过低（不到10%），而国有经济比重则偏高，高达50%以上，
出现了经济所有制结构与税收收入所有制结构不相对称的状态。（见下表）
2.现行税制功能不利于市场经济的发展。首先，由于整个工业环节推行增值税，并且有11类工业产品需在征收增值税的基础上再征收一种消费税。因此。投资工业对地方来说不仅要承担全部投资风险，而且收益与投资权不相对称。这种格局对调整地方投资的积极性极为不利，极大地影响了产业结构的升级优化；其次，现行税制对深化国企改革、推动企业转制也十分不利。由于企业所得税是按照企业行政隶属关系来决定其预算级次的，因此，一旦国有企业通过拍卖、股份制改造等形式转化为其他经济类型，所有者的即得利益将要被调整，深化国企改革不可避免地会受到来自即得利益的干扰；第三，现行税制不利于技术进步、高新技术产业的发展。突出表现在现行“生产型”增值税使得资本有机构成高的行业实际税负高，不利于高新技术产业的发展。
3.出口退税政策在实际执行中难以达到“及时”、“足额”。众所周知，国家对出口企业的产品给予出口退税，其目的是为了鼓励产品出口，及时以不含税价进入国际市场，以提高产品的国际竞争力。因此，一旦企业的产品出口，国家就应及时、足额地予以办理出口退税。但是，我国在对增值税出口退税政策的实际执行中却即达不到“及时”，也达不到“足额”，主要表现在：一是退税时间滞后。其原因主要是我国正处于社会主义市场经济的初期阶段，法制建设不够健全，因此，各种出口骗税等违法犯罪现象严重。国家为了严厉打击出口骗税等违法犯罪行为，采取了一些必要措施。如：对出口退税进行定期或不定期的整顿，等等。但由此也带来一些问题，即出口退税得不到及时办理，影响了出口产品及时进入国际市场参与竞争。二是出口退税金额不足。由于国家财力有限，因此不能给出口产品足额办理出口退税，例如由于出口退税计划指标紧张，2000年度出口企业的退税无法退出，直到2001年初才逐步退出，一定程度上影响了出口企业资金周转和扩大出口创汇。到目前为止，我国还没有足够的财力来承担日益增大的出口退税金额，使出口退税率低，退税金额不足。
（二）现行税收优惠政策不适应加入WTO的要求
1.现行税收优惠政策未能充分体现产业政策的要求，不利于产业结构的调整优化。主要表现在对外资企业所得税过多的优惠政策上。我国目前的外资企业所得税税收优惠政策，虽然有贯彻产业政策的导向，但在具体操作上，却反映出有误导产业政策导向的趋向。
2.内外资优惠的不统一，不利于企业的公平竞争。我国虽然对外商法定的最高税率为33%，但由于其税收优惠的内容多、范围广，使外资企业的实际负担率不到10%，造成了外资企业享受的优惠高出实际征收的几倍多。而内资企业则由于其优惠政策比较少，实际负担率则比较高；达28%以上，高于外资企业的实际负担率近2倍。内资企业明显处于竞争劣势，不利于公平竞争。
3.税收优惠政策向沿海地区倾斜过多，不利于逐步缩小东西部差距。改革开放以来，国家对沿海地区较多的税收优惠政策，尤其是对在沿海直接投资的外商过多的税收优惠，虽然极大地促进了沿海地区的经济发展，但却影响了外资企业向经济欠发达地区的投入。这种税收优惠政策，不仅不利于缩小地区间经济发展的差距、反而进一步拉大了东西部差距。
4.税收优惠形式单一，削弱了税收优惠的实效。目前，我国税收优惠的形式主要采用的是直接减免、优惠税率和再投资退税等形式，而税前扣除、加速折旧，延期纳税等形式则运用的较少。税收优惠形式的过于单一，不仅易造成财政收入的不稳定，影响到税收优惠的实效，而且外商也未从中真正受益，甚至造成国家财力资源的外流。例如，我国与有关国家在处理跨国纳税人征税时，因大都采用的是税收抵免法，因此，在没有签订税收饶让条件的情况下，我国给予外商所得税的税收优惠，实际上是被居住国补征了。
5.税收优惠缺乏统一性、规范性和透明度，不利于加强税收征管。现行税收优惠政策除在税法和细则中作出原则性规定外，其具体措施一般都多散见于财政部、国家税务总局发布的各种通知、法规中，因此，我国的税收优惠法规缺乏统一性、规范性和透明度，不利于加强税收征管。
（三）现行税收管理质量不高，不适应加入WTO的要求
目前，制约我国税收管理质量不高的原因及其表现形式主要有：
1.税法刚性弱。现行税法立法档次低，刚性弱。具体表现在：一是行政机关成为立法的主要部门，而执法单位则成为立法部门，这样做的结果不仅直接影响了税法的效力等级，也削弱了税法应有的严肃性、权威性。二是受立法权限的限制，使税法缺少固有的强制性。三是税收执法手段软弱和缺乏必要的司法保障体系，对纳税人脱管等税务违法行为没有有效的整治措施。
2.征管手段落后。一是目前的征收方式和管理手段落后，无法对各类纳税人隐瞒销售收入，帐外帐等偷税行为进行有效的管理和监控。二是电子计算机和网络技术开发启用滞后于税务管理的需要。如部分地区（尤其是经济欠发达地区）的计算机应用，仅是一个“打字机”或“开票机”，不仅没有实施网络化运行，甚至连计算机的基本作用都没有很好的发挥。目前，全国在计算机网络化体系运行方面仅是在发票管理方面形成了网络体系，而在税收管理方面，只有部分发达地区实现了网络化运行，从而造成电子计算机及网络技术开发启用滞后于税务管理的需要。
3.税收执法的统一性和规范性时常受到冲击。目前，由于各地税收执法力度不一，税收管理的宽严度不一（沿海经济发达地区管理较宽松，经济欠发达地区管理较严），因此，在一些地区地方政府干预税收执法的现象时有发生，随意减免税、收“人情税”、“关系税”、征收“过头税”等问题屡禁不止，致使税收执法的统一性和规范性受到冲击，制约了税收征管质量的提高。
4.税收管理工作弱化。受主客观条件的制约，新的税收征管模式在运行中存在不少问题，突出表现在“模式”“运行不畅、管理弱化”问题。这一问题和加入WTO提出的强化税收管理的要求极不适应，加之目前我国的税收管理手段比较落后，尚未有效的运用现代化科技手段，因此我国目前的税收管理现状很不适应加入WTO后税收管理难度大，技术要求高的形势，特别是不适应知识经济、信息化背景下的税收管理要求。
5.税务干部人员的综合素质不高，不适应加入WTO的要求。经过多年努力，目前我国税务干部队伍的综合素质虽有了明显提高，但税务干部队伍建设仍存在不少问题，例如，在个别地区，税务干部“吃、拿、卡、要、报”的问题还比较严重，更有少数税务干部执法犯法；部分税务干部业务素质较差，尤其是缺乏现代化的科技知识，难以适应税收管理现代化的要求。税务干部的综合素质不高，很难适应加入WTO后偷骗税与反偷骗税、腐蚀与反腐蚀斗争更为严峻的形势。
二、WTO规则对税收的要求
WTO协议是WTO成员必须遵循的一整套规则，其目标主要是为各成员之间的贸易提供充分的竞争机会，为此明确规定了“最惠国待遇”和“国民待遇”二条基本原则。同时WTO有关法律文件中还体现了其他一些原则精神，如反补贴和反倾销原则、透明度原则、统一性原则等。这些原则对税收工作也提出了相应的要求。具体认同的税收原则主要有：①最惠国待遇原则，表现在税收上，主要是要求对关税、国内税、费及其征收方法的优惠给予另一成员的，也要立即五条件的给予其他所有成员国。还不仅要求税制、税收政策公平，而且要求税收征管、征收方法公平，要求创造一个平等竞争的国际税收环境、税收关系。②国民待遇原则，表现在税收上，主要是要求不能对进口产品征收从进口到完成消费的各个环节、各领域超出国内同类产品的国内税、费，以及不通过税收搞国产化、替代化。③关税减让原则和反倾销、反补贴原则，表现在税收上，前者是指降低关税水平，实施约束税率和非关税壁垒关税化。后者主要是指WTO成员国不搞倾销和禁止性的补贴以及可申诉补贴，如造成进口国损失的，进口国可依据裁定程序征收反倾销税、反补贴税，以维护公平的国际贸易自由，保障WTO的无歧视根本原则的实现。④透明度原则。表现在税收上，主要是税收法律、法规、规章和政策措施要提前在报刊上刊登或者设立查询点或是通知WTO等各种方式进行公布，并保持稳定性，否则不得实施。同时要求税收执法要公开、公正、统一、合理。⑤统一性原则，表现在税收上，主要是指税收的法律制度必须由中央统一制定颁布，在其境内各地区统一实施，地方制定颁布的有关规定不得与这些法律制度有抵触。这就要求税法必须统一，而不能各自为政，各地自立章法，擅自作出违反税法的规定，破坏税法的统一与完整。⑥例外原则，就是WTO规则所规定或体现的上述各项原则并不是完全绝对的，在各项具体制度中都有例外情况。因此税收可以充分利用例外规定，保护本国的经济利益。
三、对策及建议
1.完善现行税制，构建与WTO相适应的税制结构体系。构建符合市场经济条件下的税制结构体系，建立统一、规范、科学、合理的税收制度，使之与国际接轨，是构建与WTO相适应的税制结构体系的首要任务。具体应从以下几方面进行调整与改革：
(1)调整现行税制结构。鉴于我国现行税制间接税特别是流转税比重偏高所形成的种种弊端，目前应尽快着手实施税制结构的战略调整，适当调低流转税比重，提高所得税比重，构建以流转税、所得税和社会保障税为主体的税制结构。
(2)规范、改革流转税。一是尽快完善增值税。鉴于增值税重复征税的问题，目前应适当扩大增值税税基，逐步解决“生产型”重复征税问题以及不利于企业资本积累、技术进步的弊端，实现“收入型”增值税。但鉴于实施“收入型”增值税的初期阶段将对我国财政收入有较大影响的现实，建议分步实施“收入型”增值税。目前可先考虑将那些与货物密切相关的交通运输业、建筑安装业、不动产销售以及仓储等行业纳入增值税的征税范围，待时机成熟时，再全面推行“收入型”增值税。二是将适用内资企业的增值税、消费税和营业税直接适应于外资企业，使内外资企业在流转税征收上享受同等待遇。三是适当调低增值税税率。我国现行增值税税率同世界各国相比明显偏高，应予以调整。
(3)完善所得税。“两税合一”已成共识，目前关键要制定详细具体规范的税前扣除范围和扣除标准，以保证税收政策的统一和税基的规范；其次要适当降低所得税税率，对其最低两档的优惠税率政策应重点向高新技术企业、农业投资企业、基础产业、社会环境保护企业以及西部地区倾斜。第三，个人所得税也应与国际接轨，其调整的内容主要是适当提高个人所得税比重，对于申报方式和税目之间的税负也应加以改革和调整。另外还应完善代扣代缴、制定统一的稽查选案标准，建立健全个人收入管理机制等项制度。
(4)开征社会保障税。开征社会保障税，即符合市场经济条件下税制结构的要求，符合WTO的规则，同国际接轨，也是筹集资金的最佳方式。通过开征社会保障税，第一，以税法的形式设立，可增强筹资的固定性、突出强制性，使参与社会保障的各方权利受到国家法律的保护；第二，有利于提高保障的社会化程度，提高抗风险的能力；第三，有利于平衡企业负担：一是在社会保障税统一框架下，便于均衡企业与雇员之间社会保障资金的需要与企业承受能力之间的矛盾；二是社会保障税覆盖面大，有利于平衡新老企业之间的负担；第三，有利于降低社会保障成本，在征收其他税种时，可附带征收。
(5)取消农业税。取消农业税，并将农业税合并于工商税收系列，一是可鼓励农民调整产业结构，减少农民在“入世”初期过渡的不安定因素，同时，还可减轻财税部门的征收难度。二是有利于同国际接轨。据有关资料显示，目前世界上绝大多数国家都没有专门的农业税。第三，有利于我国税法的统一。农业税长期脱离于税法体系之外，管理粗放，征管办法落后，征收难度大，征收成本高，而且不可避免地易受行政干预，带来许多社会问题，一定程度上削弱了财税部门执法的刚性。第四，取消农业税后，有利于减轻农民负担、体现公平税负的原则。据测算，我国农业税的实际负担，远远高于工商税制负担率的2倍以上。第五，有利于提高国家宏观调控作用。
2.强化出口退税管理。
(1)建立高效完善的管理系统，加快出口退税速度。一是规范涉及出口退税部门的行为，建立规范的约束机制，形成高效完善的管理体系。二是提高出口退税的办理效率，加快出口退税进度。三是争取有关部门的配合，大力增强防范、打击骗取退税的能力。如做好报关单位信息、核销单信息、专用税票信息的传递工作，出口货物报关出口的查验工作以及税务机关审核软件的管理工作。
(2)加强退税资金的管理，切实做到及时足额退税。为缓解国家财力不足的矛盾，应进一步完善增值税法规，加强税收减免的管理，堵塞税收流失的漏洞，加大压欠力度，提高增值税的增收率，为财政对出口退税资金的支付能力提供可靠保证。二是将目前的进口环节增值税、消费税与关税同步减免改为异步减免，同时对进口货物征收的增值税和消费税严格控制减免。三是在降低关税税率的同时，扩大税基，保证关税收入，以弥补出口退税资金的不足。第四，出口退税资金作为财政预算的一部分，国家应以上年度拖欠税额和本年度预计出口增长的需要来确定，为及时足额退税提供可靠保证。
3.调整现行税收政策，建立适应WTO运行要求的税收政策机制。
(1)降低关税税率。按照我国政府对外承诺的要求，逐步降低关税税率总水平，以取得世界贸易组织各成员国的信任，使我国尽早加入WTO，参与国际市场的竞争。目前，世界各国关税都呈下降趋势，我国进口关税虽然近年来作了几次较大调整，关税的平均税率已降至15.3%，但仍高于发展中国家的关税税率总水平。现阶段发达国家的关税税率是3%，发展中国家的关税税率是10%，WTO成员国为6%。目前，我国的关税税率即高于发达国家关税税率的4倍，高于WTO成员国关税税率的1.6倍，同时也高于发展中国家关税税率的53%。因此尽快降低我国关税税率总水平是非常必要的。
(2)改革现行税收优惠政策，营造公平竞争的市场环境。随着我国加入WTO和经济全球化，国民待遇必将在世界普及。因此我们必须以国民待遇为原则，规范税收政策，取消各种不规范的税收优惠，促进公平竞争；实现国民待遇，取消对外资企业的单独优惠，保持税收的中立性，减少税收对经济的干扰程度。规范税收优惠主要从以下几方面进行：一是规范税收优惠方式，具体可采取多种措施配合使用的方法，在税收政策框架内有效的运用减免、投资抵免、优惠税率、出口退税、加速折旧等措施，促进产业结构的升级，增强企业的发展后劲；二是改变税收优惠的对象，即由原来的区域优惠、产业优惠向项目优惠、产品优惠的具体化转变，建立与市场经济相适应的税收优惠机制。三是实现统一的税收优惠结构，即统一内外税收优惠、统一各地区的税收优惠、统一各类外商的税收优惠，并实行以投资方向为适用标准的税收优惠。要尽快按照国际市场规则，按照国际标准和国际惯例制定的税收优惠政策法规，增强政策的透明度，为外商创造公平竞争的市场环境。
(3)建立以产业、科技政策导向为主、区域导向为辅的税收优惠体系。对高新技术、基础产业实行特定的税收优惠，并适当加大优惠力度，促进技术进步，提高企业在世界市场的竞争力。
(4)加大对西部地区税收支持的力度。《补贴和反补贴措施协议》规定“按照一项总体地区发展规划与贫困地区的补贴”属于不可申诉补贴。为了促进西部大开发，我国可利用这一条款，制定对西部地区的税收优惠政策，以加大对西部地区的支持力度。
(5)调整有关税收政策，促进经济的可持续发展。可持续发展作为一种新的发展观，我国政府已明确作出了实施可持续发展战略的重大决定。多年来的客观现实表明，制约可持续发展最关键的因素，是资源环境和技术进步。因此，近期我国新一轮的税制改革应重点解决最有效体现对资源环境的保护和对技术进步的鼓励。首先，在保护资源环境方面：一是应尽快建立环保税制。对污染、破坏和使自然系统退化的产品和活动征税，但同时对有利于环境保护的产品和活动要给予一定的税收优惠；二是提高资源税制的法律层次，扩大资源税征收范围。对非首先性、非替代性、稀缺性资源课以重税。其次，在促进技术进步方面，应鼓励企事业单位对技术进步的投资、研究、开发、对技术成果的转让以及技术性服务在一定额度内免征所得税，用于技术研究和开发投资。
4.提高我国税收管理质量的对策。
(1)提高税务机关依法行政水平。①完善税收立法。一是要加快我国税收立法的步伐，完成主要税种由暂行条例上升为法律的工作。二是制定税收基本法，更好地规范税收执法行为。其内容主要是对执法主体进行规范、对税收执法依据进行规范，包括对执法程序、执法文书进行规范等。②建立执法制约机制，加强税收执法检查。具体包括推行税收执法人员资格认定制度、建立健全税收执法过错责任追究制度、规范税法公告、执法通报和评审制度等。
(2)深化税收征管改革，加强税收现代化管理。我国现行税收征管模式的基本格局，虽然对确保国家财政收入，正确贯彻落实税收政策起到了积极作用。但就总体而言，税务管理质量和税收服务水平仍然不高，与WTO对我国税收管理的要求，还相差甚远。因此，我国必须按照国际惯例并参照先进国家、地区的经验和做法，深化征管改革，加快税收管理现代化步伐。具体措施：①在简化程序、便于征管、优化服务上下功夫。②加大依法行政的透明度和依法治税的力度，使税收执法方式、手段、程序同国际接轨。③加快税收征管现代化建设，使税收管理跟上经济国际化、现代化的步伐。目前应加强研制开发网上税收征管系统、实现征管业务的网络化操作、推行电子申报、网上申报、非现金结算等，提高税收征管效率。④建立健全税收司法保障体系。市场公开、贸易自由必须要有良好的司法保障体系作保障。因此，我国应尽快强化税收司法保障体系建设。当前，建设司法保障体系的重点：一是要赋予税务机关强有力的税收保全措施。包括冻结违规纳税人的存款等。二是要建立税务警察制度，对违法纳税人依法进行管制和处罚，以维护税法的严肃性，保证良好的税收秩序，保护税务人员的人身安全；三是建立税务法庭审理涉税案件，打击涉税犯罪活动，提高全社会的税收法律意识。
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