企业职工基本养老保险制度改革有关问题探讨，本文主要内容关键词为：制度改革论文,企业职工论文,基本养老保险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业职工基本养老保险制度改革是社会保障制度改革的重要组成部分，对于建立健全社会主义市场经济体制和完成现代企业制度的改制任务，其现实影响和长远作用越来越为人们所认识。本文拟对企业职工基本养老保险制度改革方案研究和设计时涉及的有关经济关系作一些探讨。
一
研究和设计企业职工基本养老保险制度改革方案，首先碰到的问题，是对基本养老保险的界定。基本养老保险，是依国家有关法规实施，用以保障参与国民收入创造的社会从业人员。维持其退出社会就业后基本生活水平需要的生活费用给付。因此，基本养老保险金是社会从业人员劳动力再生产费用的组成部分，是从社会从业人员在就业期间必要劳动创造的价值中分期预提，留待其退出就业后分期给付，用以维持基本生活水平的生活费用。基本养老保险金与构成劳动力再生产费用的其它组成部分一样，作为“劳动者为维持和再生产自己所必需的生活资料资金或劳动基金”，“这种基金在一切社会生产制度下都始终必须由劳动者本身来生产和再生产”。（马克思：《资本论》第1卷，第21 章）基本养老保险与社会从业人员用以维持其现时生活消费基本需要的劳动力再生产费用的差别，在于其货币资金采取长周期货币基金的分期预提和分期给付运动形态。基本养老保险基金的这一运动形态，并不能改变其作为劳动力再生产费用、由劳动者本身来生产和再生产的经济性质。
与之相联系的另一问题，是企业职工的基本养老保险金的缴付由谁承担。在谈及原有的企业职工（离）退休金制度的缺陷时，通行说法是“退休金由企业和国家包下来的做法难以为继，必须改革为由企业职工、企业、国家共同承担”。我认为，企业职工基本养老保险金的缴付由谁承担，前提是国民收入初次分配格局中，本应作为劳动力再生产费用的这一组成部分，是以何种收入分配方式体现的。为此，有必要回顾我国原有劳动保险制度对劳动保险金征集和使用的规定。
新中国成立不久，我国逐步实行的企业职工劳动保险条例规定，实行劳动保险的各企业每月按企业全部职工工资总额的3 %向工会拨交劳动保险金，由全国工会系统实行全国统筹调剂，按照规定的退休金给付标准，发放退休职工的退休金。这一做法，一直持续到“文革”开始后，因各级工会组织停止活动，相应停止了由工会征集、管理和调剂使用劳动保险金。1969年2月， 财政部《关于国营企业财务工作中几项制度改革意见（草案）》中规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，退休职工的退休金等劳保开支“改在营业外列支”。由此可见，原有企业职工劳动保险制度，没有把基本养老保险金列入职工工资，而是采取按全部职工工资总额一定百分比提取的劳动保险基金，或1969年后，按退休金实际发生额在企业营业外支出中列支的做法。在国营企业财务由各级财政统收统支管理的条件下，企业在工资外提取劳动保险金，或按实际发生额在营业外列支退休金，都表现为企业上交利税的扣除。劳动保险金的统筹调剂或采取工会系统基金管理方式，或通过各级财政对企业盈亏的统收统支，间接承担。随着80年代以来，国营企业承包经营及其它经营责任制的实施，各企业才真正自行承担退休金的支付。国家财政间接承担的是退休金支付在税前列支时，对这一支付的税收免征部分。各级财政不再间接承担退休金的社会统筹调剂。
据湖南省城镇居民家庭生活基本情况的抽样调查资料，50年代，城镇居民人均生活费支出占全部收入的比重，约在99%左右；到1978年前，历年比重仍在92%以上。在长期实行低工资多就业政策期间，职工工资在开支了职工及其家属的生活费用后，所剩无几。难以从工资收入中提取基本养老保险金。改革开放以来，国民收入初次分配格局向居民收入倾斜。我国居民收入占国民生产总值的比重，由1978年的60.8%，上升到1995年的64%，城镇居民储蓄存款也有了明显增长，表明企业职工在正常生产经营条件下的个人收入，在开支了现时消费后，已具备部分承担基本养老金的预提缴存能力。基本养老保险金的预提，由职工、企业、国家按一定比例分担，体现的是国民收入再分配。前提是国民收入分配制度在改革开放后的变化以及国民收入初次分配格局的变化。基本养老保险基金，作为由劳动者本身生产和再生产的劳动基金的组成部分，通过国民收入初次分配和再分配，以职工、企业、国家按一定比例分担的形式得以实现，并不改变基本养老保险基金是劳动者创造的国民收入中，用于劳动者再生产费用这一经济实质。
二
如前所述，基本养老保险基金是在长周期内分期预提和分期给付的，设计基本养老保险制度改革方案，需对该项基金实现财务收支长期平衡、略有节余进行计算。从理论上说，一项基本养老保险基金的收支方案，如果能始终保持每一代企业职工就业期间累计预提基本养老保险基金，足以支付其退出就业后一定时期内维持基本生活费用，这项基金收支方案就可望实施下去。基金收支方案的测算，是按照“以支定收、长期平衡、略有节余”的原则来进行，因此，确定“基本生活水平”的标准，是确定基本养老保险金给付标准的前提。参考各国现行基本养老保险金给付标准，“基本生活水平”的标准应高于“最低生活费水平”，不高于“城镇居民平均生活费水平”。马克思在论及劳动力再生产费用时，曾指出，除了维持劳动力再生产生理性最低需要以外，还应根据各国的历史、道德状况，确定“最低生产费水平”。据萨谬尔逊对1976年美国“维持一个人生存的基本需要”与“最低限度舒适生活的需要”标准作的测算，后者约为前者的两倍。西方经济学者一般认为，相当于中等收入水平的50%左右，即属于“相对贫困线”标准。世界银行经济专家杨叔进在测算投资项目的国民经济评估时，把“关键消费水平”定在“平均消费水平”的60%～70%。考虑到基本养老保险的界定是“维持基本生活水平”，将来还将通过企业补充养老保险计划和个人储蓄养老金计划等渠道对退休金作补充，基本养老保险金的给付标准应相当于同期“平均消费水平”的70%左右。
需要指出的是，“平均消费水平”在基本养老保险金给付期间，将随国民生产总值增长以及居民收入水平增长而增长。按我国“平均消费水平”的长期增长趋势年均增长3%，并按国内外通行计算退休期10 年测算，“平均消费水平”在第10年相当于期初的1.30倍。如期初按“平均消费水平”的70%设定基本养老保险金给付标准，并采取“等额年金”方式给付，则基本养老保险金相当于“平均消费水平”的百分比，将相应逐年下降，到第10年为53.7%。因此，基本养老保险金给付标准，还应考虑退休人员分享国民经济和社会发展的成果，随“平均消费水平”的增长，作相应调升。
按照同代企业职工工资收入的一定比例分别由职工和企业预提基本养老基金，在退休时点上累积的基金本息和，折算为退休期给付的等额年金，是国外采用基金式“个人帐户”基本养老保险制度的做法。其测算方法，是在设定给付标准、给付期限、基金存款利率后，运用“等额年金与期初时值等值”的折算公式，推算出退休时点上应给付基金总额的时值。设定同代企业职工就业期期初工资、就业期工资增长曲线、基金存款利率，通过试算，可求得等于退休时点应给付基金总额的各期预提比例和预提基金金额。
设计和测算基金式“个人帐户”基本养老保险制度改革方案的难点，不在于计算公式的选用，而在于有关经济变量的预测和有关参数的选取。就业期限在40年左右，退休期限国内外通行做法设定为10年，超过10年退休期以后老龄人口的基本生活费用，由老年社会保障基金解决。预测期间在50年左右。在50年左右预测期间，国民生产总值、人均工资收入、社会平均消费水平等经济变量的长期增长趋势、基金存款的长期利率变化等，只能参照国内外有关统计资料和有关经济变量相互间比例关系的经济数据，作多方案设定和测算。由于基本养老保险金给付标准，以及相关的“平均消费水平”，从保障基本生活消费的需求考虑，需剔除物价变动因素。有关经济变量及相关比例，也要相应剔除物价变动因素。因此，基金式“个人帐户”方案的基本养老保险基金的财务长期收支平衡，是按可比价格测算的，并不反映包含通货膨胀因素的财务收支平衡状况。为了比较基金式“人个帐户”方案与原有劳动保险制按退休前工资的一定百分比给付的规定，也需要对有关数据作处理，保持可比性。
根据90年代初期截止的湖南省统计资料，在测算湖南省基本养老保险制度改革方案时，属于“个人帐户”部分的年预提基金，相当于工资收入的16%。按职工和企业分担考虑，经过分年度逐步提高职工缴付的百分点，最终达到职工、企业各分担8个百分点。
三
我国社会保障制度的改革，是在人口年龄结构正接近老龄化、离退休人员已接近和超过在职职工人数的20%的情况下，由原有劳动保险制度向基本养老保险制度过渡。仅仅考虑新参加社会就业人员今后退休的基本生活保障，仍无法解决已退休和已就业人员的退休后基本生活保障的基金来源问题。现实状况是，过去几十年并没有预提并形成相应的基本养老保险基金，目前财政状况难以为已退休和已就业人员的未缴费年限补充相应的预提缴存基金。基本养老保险制度改革方案的过渡，不得不考虑另一种长期收支平衡、略有结余的关系，即各年离退休人员的基本养老保险金给付额与按在职职工工资收入一定百分比预提额之间的现收现付收支平衡、略有结余。当年基本养老保险金给付总额占在职职工工资总额的百分比，就是相当于在职职工工资总额的基本养老保险基金的应预提百分比。这一应预提百分比，在各年是变动的，在测算现收现付长期平衡、略有节余的“社会统筹与个人帐户相结合”方案时，应考虑预提百分比能适应基金各年现收现支的长期平衡。基本养老保险金给付总额，可以分解为领取基本养老保险金人数和人均基本养老保险金额；同理，在职职工工资总额，可以分解为在职职工人数和人均工资额。经验数据表明，人均基本养老保险金与在职职工人均工资额的比例，在60～65%之间。而在人口年龄结构趋向老龄化的今后几十年间，老龄人口占劳动年龄人口的比例，退休人员占在职职工人数的比例，将逐年提高。与之相应的基本养老保险金给付额占在职职工工资总额的比例，也将逐步提高。据90年代初期湖南统计资料预测，湖南省人口老龄化进程，在2000年即进入“人口老龄化社会”（老年系数为11.6%〉10%），总人口峰值为2023年，劳动年龄人口峰值为2015年。到2050年，老年系数为33.02%，老年人口占劳动年龄人口的比重为68.94%。即使在职职工人数占劳动年龄人口比重由1995年的18.47%上升到2040年的28.92%，据预测离退休人员年均增长率比企业职工年均增长率要高出1.5～2个百分点，今后数十年，离退休人员占在职职工人数的比例，将由1995年的18.99%上升到2040年的51.93%左右。参考以上预测，按逐年现收现付收支平衡、略有节余，基金余额按复利计算本息和，用以弥补今后年份的收支逆差考虑，则包含社会统筹和个人帐户的应预提基本养老基金，占在职职工工资比例应为26～27%。也就是说，还要加上10～11个百分点的社会统筹部分。当基本养老保险基金的预提额分担，逐年提高职工预提缴存比例到8个百分点，企业逐年降低到18～19个百分点， 税前列支，国家免征企业部分的33%的所得税，则职工分担29.63%或30.77%，企业分担46.38%或47.15%，国家间接分担22.5%或23.22%。
从财务收支来看，列入社会统筹基金的10～11个百分点的预提额，主要是用来支付已退休和已就业人员视同缴费部分的缺额，而实际上各年基金货币收支余额滚存形成的基本养老基金，将小于账户计息的基金余额。从实质上来说，由原有劳动保险制度向基本养老保险的“社会统筹与个人帐户相结合”方案过渡，还是靠代际间转移支付来实现各年收支平衡、略有节余的。随着各年基本养老保险金给付总额，因离退休人员占在职职工人数比重增加而上升，从“个人帐户”计息基金本息和中转移支付（或借支）的比例也将逐年加大。“个人帐户”上计息基金本息和，实质上只是为退休时点确定基本养老金给付标准，提供了一个计算依据。基本养老金给付的货币支出，仍然要靠下代在职职工和企业预提基金的货币收入来支付。基本养老保险基金的帐面财务收支和实际货币收支状况的差异，是在原有劳动保险制度未能存积相应基金的状况下，向“社会统筹与个人帐户相结合”的基本养老保险制度过渡时，必然出现的长期现象。数十年滚动收支平衡测算结果表明，各年实际货币收支的代际转移支付，意味着在职职工在当年创造的国民收入上，不仅要为基本养老保险金给付额提供转移支付，而且要为基本养老保险金给付额的消费实现提供相应的生活资料商品和服务。随退休人员占在职职工人数比例的逐年上升，基本养老保险金给付额及其消费实现也将逐年有所上升，国民收入再分配的这一变化趋势，将逐年影响国民收入使用额中消费与积累的比例。
数十年经济发展的长期趋势，必然伴随着不同周期的经济波动，国民生产总值、就业、职工工资、物价指数……等宏观经济变量的周期波动，势必影响到基本养老保险基金的各年实际货币收支。消费趋势和消费倾向的长期演变，科技进步因素的长期趋势及影响，以及开放经济条件下国际经济交往关系的长期变动趋势等关键因素，也将直接或间接影响到基本养老保险基金的收支平衡和消费实现。在设计和测算基本养老保险制度改革方案时，对上述因素的影响难以加以考虑，只有留待方案实施过程中适时跟踪调控去解决了。
四
“社会统筹与个人帐户相结合”的基本养老保险制度改革方案能否正常运行，达到测算的两种标准的“长期收支平衡、略有结余”，还取决于基本养老保险基金管理上的改革能否到位。有关基金的征缴、给付、基金余额运营以及管理体制、机构设置、法律法规及管理程序，国内外已多有论述，不再赘述。我以为，基本养老保险基金管理改革的目标是：（1）扩大覆盖面，保证基金征缴率；（2）提高征缴和给付业务效率，降低经办费用率；（3）规范基金滚存余额的投资运营， 减少风险，保持投资运营资金的安全性、流动性、收益性。
统一的基金预提比例，是按照社会平均状况测算的。对于不同类型的企业和企业职工来说，对企业财务状况和职工收支状况的影响也就各不相同。据湖南省1996年独立核算工业企业各种分组的主要生产指标测算，本年应付工资占工业增加值的比重，在不同所有制中，国营企业最高，达30.54%，私营企业最低，为5.13%；在中央与地方企业分组， 中央企业为19.63%，地方企业为41.87%；轻工业为18.43%， 重工业为32.01%；采掘工业为49.03%，中型企业为38.45%， 各工业门类中，煤气生产和供应业应付工资为工业增加值的2.56 倍， 煤炭采选业为65.78%，烟草加工业为4.85%，食品加工业为10.63%。据有关方面调查，国有企业养老保险费率（缴纳的保险费占工资总额的比重）平均为23%，医疗保险为10%，住房公积金率为5%，工伤、 失业等保险费率各为1%，企业负担的上述各项社会保险缴费率合计为40%左右。 各类企业工业增加值中应付工资比重不同，同为40%的各项社会保险缴费率，对各类企业财务状况来说，影响大小也就不同。
从企业职工收支状况来看，不同生活费收入分组的负担能力也有较大差异。参考湖南省城镇居民1996年调查户基本情况的抽样调查资料，以“平均每人每年消费性支出”占“平均每人每年实际收入”的比重，作为城镇居民的“消费倾向”指数，按收入分组比较：1000户居民家庭的总平均为0.80999，最低收入组（2626元）为0.9800， 其中更低收入组（2330元）为0.9511，低收入组（3458元）为0.8670，中等偏下组（4055元）为0.8661，而中等收入组（4806元）为0.8120，中等偏上组（5810元）为0.7719，高收入组（7006元）为0.8310，最高收入组（9495元）为0.6977。由此可以推断，按相同的基本养老保险和其它各项社会保险缴费率，对于不同收入分组的企业职工及其家属来说，相对负担能力也有很大差异。如果考虑到地区间收入差距，各类企业和企业职工负担能力也将有不同。不同所有制形式、不同地区、不同行业的各类企业，还因经营期限不同，离退休人员占在职职工人数的比例不同，基本养老保险金的当年预提缴存额与应给付额，也会出现不同的收支差额。因此，扩大基本养老保险的覆盖面，逐步提高社会统筹协调的层次，在起步阶段，妥善处理好相对负担较重的企业和职工的缴费率，妥善处理好经营状况不好、停产半停产企业和职工实际难以负担的问题，同时加强对有负担能力的企业和职工的有效征缴，破除行业、地区分割状态，强化社会统筹功能，以保证有效的社会缴费率，是基本养老保险制度改革方案正常运行的关键之一。通过社会统筹，在基本养老保险基金的收支上调剂余缺，这种基金的转移支付，是国民收入的“横向”再分配。
影响基本养老保险制度改革方案的另一个突出问题是基金征缴、给付、运营等经办管理活动效率低、人浮于事、费用大。美国社会保障制度的一大弊端，正在于此。我国基本养老保险基金征缴、给付、运营等经办管理活动，因涉及人数更多，每月发生的业务量更大，因此提高效率、降低费用尤为重要。按照国家有关规定，基本养老保险基金是作为财政性基金，由劳动部归口管理，由财政部按财政性基金专户储存。我认为，基本养老保险基金是属于依法设立的社会公益性信托基金，应由中央和地方政府劳动部门依法统一进行行政管理。基本养老保险基金的征缴、给付过程实际发生的具体业务活动，如有关会计、统计活动，应由工会基层组织经办。除了建国以来我国各级工会组织有多年经办劳动保险工作的历史这一理由以外，还因为在社会主义市场经济体制下，公有制为主体、多种经济成分并存的生产资料所有制结构，决定了多种所有制实现形式的企业和经济实体的长期存在。按照国际劳工法和我国有关法律，各类企业都应建立基层工会组织，配置工作人员和经费。基层工会组织经办基本养老保险的具体业务，既不增加企业额外负担，又能更好地体现工会作为企业职工合法权益的代表。通过各级工会组织能有效汇集基本养老保险的基础资料，对征缴和给付进行有效监督。基本养老保险基金的征缴、给付等货币收支业务，可委托政府有关税、费征缴部门代征，也可委托金融机构依法代扣代转存和给付。总之，基本养老基金的征缴、给付等业务活动，应充分利用社会经济系统中已有的经济和社会组织系统及计算机网络等现代技术手段，无须由行政主管部门另立组织系统去经办，以分清行政管理和业务经办的各自职责，提高办事效率，降低费用水平。
按照国家有关规定，基本养老保险基金滚存余额的投资运营，应采取稳妥安全原则，限定购买国库券和存入财政专户。这对于纠正一度出现挤占、挪用基金余额，进行高风险投资和炒作房地产的行为，是很必要的。随着我国公用工程、基础设施等投资领域和金融资产投资领域融投资和交易活动的逐步规范，基本养老保险基金的滚存余额，作为社会公益性信托基金，将逐步进入投资市场。我认为，基金余额的直接或间接投资活动，应参照信托法规和投资基金管理法规，采取信托投资方式，形成各方相互制衡，由基金投资的专业机构运作的规范性基金投资运营程序，以保证基金投资运营的安全性、流动性、收益性。应杜绝由基本养老保险基金行政主管部门或经办单位自营投资业务的危险做法。
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