新中国60年农村信用社改革发展的回顾与展望，本文主要内容关键词为：新中国论文,改革发展论文,农村信用社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新中国60年农村信用社改革发展的历程
我国现有的农村信用社是20世纪初50年代农业合作化运动中，在国家大力扶持下建立和发展起来的。新中国60年农村信用社经历了一个反复曲折和波浪式的改革发展过程。我国农村信用社改革和发展具体经历了以下几个阶段。
1.第一阶段：形成阶段(合作化时期)。这一阶段从1951年开始至1956年，根据其形成历程又可分为四个阶段：(1)试点阶段。1951年5月，第一次全国农村金融工作会议提出积极发展信用合作社的任务。同年，中国人民银行制定了农村信用社的组织章程和农村信用社试点的组织形式。1951年下半年，开始在全国进行信用合作社的试点，当时主要采取三种组织模式(信用合作社、信用互助社和供销社的信用部)。到1953年5月，全国已建立农村信用社6871个，信用社互助社14000多个，供销社信用部2137个。(2)1954年信用合作化高潮阶段。在全国农业生产合作化运动的推动下，农村信用社的发展也出现了“大跃进”。当年年底，农村信用社发展到12.6万个，70%左右的乡镇建立了农村信用社。(3)1955年巩固阶段。由于前一阶段农村信用社发展速度过快，出现不少问题，1955年3月，中国人民银行对农村信用社确定了“坚决停止发展，全力转向巩固”的方针。(4)1956年在批判“右倾保守”观点推动下，农村信用社得到大发展，实现“一乡一社”。年初，农村信用社发展到16万个，97.5%的乡镇建立了农村信用社，入社农户近一亿户。至此，在全国范围内实现了信用合作化。
2.第二阶段：异化阶段。这一阶段从1957年至1979年。由于人民公社制度的确立和调整，农村信用社所处的制度环境不断变动，使农村信用社管理体制反复调整，最终异化为国家银行。就管理体制变动角度来看，经历了以下几个阶段：1958年把农村信用社和银行营业所合并下放给人民公社，成为公社的信用部；1959年4月把农村信用社下放给生产大队，改为信用分部；1962年又把农村信用社划归银行管理；1969年又把农村信用社改为由贫下中农领导和管理；1977年把农村信用社重新收归国家银行管理，成为银行的基层机构。这一时期的农村信用社的管理权先后三度下放，又两度被收回。农村信用社的合作性质完全被异化，具体表现为：农村信用社的“三会”制度完全被废止；农村信用社职工待遇“干部化”；农村信用社盈亏由国家负责；农村信用社成为国家的基层银行。
3.第三阶段：恢复“三性”与合作制规范阶段。这一阶段从1980年至2002年，期间又可分为三个阶段。(1)扩大农村信用社自主权阶段。农村信用社成为农业银行的基层机构后，其运行模式完全银行化，离农民越来越远，效率低下。在此背景下，1980年开始以扩大农村信用社业务自主权为主要内容的改革。同时，也增加农村信用社营业网点和适当提高农村信用社贷款利率。(2)恢复“三性”的改革。尽管前一阶段的改革收到一定成效，但是它只是原有体制内的微调，长期以来积累的深层次矛盾并未触及。于是1982年开始了以恢复农村信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性等“三性”为主要内容的改革，目的就是力图恢复农村信用社的合作性质，把农村信用社办成真正的群众性合作金融组织。(3)合作制规范阶段。经过十多年恢复“三性”的改革，农村信用社有了一定的自主权和灵活性，但由于改革是在农业银行的领导下进行的，利益博弈的最终结果是“三性”流于形式。1996年8月国务院出台了《国务院关于农村金融体制改革的决定》，该决定基于我国农村经济形式多层次性的现实提出了在我国要建立以合作金融为基础、商业金融和政策金融分工协作的新的农村金融体系。改革的主要内容是，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。
4.第四阶段：新一轮产权制度和管理体制改革阶段。2003年6月，国务院首批选择吉林等8省(市)开展农村信用社改革试点工作，在总结首批试点经验的基础上，于2004年8月将北京等21个省(市、区)纳入改革试点范围。这次农村信用社改革的初始状态是，农村信用社“产权不明确，法人治理结构不完善，经营机制和内在制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大”。即农村信用社在产权及其法人治理、管理体制和资产质量三个方面存在严重缺陷。基于上述问题，这次农村信用社改革试点工作的总体要求是“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”。即通过“国家适当扶持”，帮助农村信用社化解历史包袱，并将农村信用社的管理权交由“地方政府负责”，为农村信用社的稳定健康发展创造良好的外部环境；通过“明晰产权关系、强化约束机制”完善农村信用社的法人治理结构，促使农村信用社健全稳定发展的激励机制与约束机制；以此实现农村信用社改革的最终目标“增强服务功能”(易刚，2006)。按照上述总体要求，深化农村信用社改革试点的主要内容：一是以法人为单位改革农村信用社产权制度；二是农村信用社的管理交由地方政府负责。
数据显示，截至2008年6月末，全国已组建农村商业银行17家，农村合作银行131家，以县(市)为单位的统一法人社1844家。部分农村信用社在构建多种产权结构和组织形式，明晰产权关系、完善法人治理方面进行了有益探索并取得一定成效。与此同时，随着农村信用社资金实力不断增强，其支农力度也在明显加大，金融支农主力军作用得到进一步发挥。2008年6月末，农村信用社农业贷款余额1.7万亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40%提高到47%；占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81%提高到93%。农户贷款余额1.15万亿元，农户贷款户数超过7000万户，约占全国农户数的三分之一。
二、新中国60年农村信用社改革发展的特征
新中国60年农村信用社改革与发展的历程实际上也就是新中国农村金融制度变迁史，它是在我国特定的历史环境中诞生，并在我国特定的政治与经济制度环境中发展与运行，显示了独有的特征，将对农村信用社运行模式与效率及发展方向产生深远影响。
1.政府主导性的强制性制度变迁过程。从合作金融理论和国外农村合作金融发展历程来看，农村合作金融是在自愿、平等、民主的基础上，通过诱致性制度变迁方式自下而上形成的。而我国农村信用合作社是在特定的政治背景和经济环境条件下，政府为实现其政治目标和经济目标以强制性制度变迁方式自上而下产生的。在建立农村信用社制度之初，我国政府把合作社当作是实现由新民主主义向社会主义过渡的一种途径，即组织个体经济向集体经济转变，进而巩固无产阶级在国家政权中的领导权的一种手段(周脉伏，2006)。而1953年提出的过渡时期总路线以及由此产生的工业化发展战略决定了农村信用社制度变迁的具体方式。这时的农村信用社制度变迁方式面临两种选择，即选择诱致性制度变迁方式还是强制性制度变迁方式。按照制度变迁理论，在诱致性制度变迁方式中扮演“第一行动集团”角色的是“企业家”或“能人”，政府在此只能扮演“次级行动集团”角色；同时，其自发性、渐进性和“自下而上”性特征决定了这种制度变迁方式需要花费较长时间。而强制性制度变迁方式则不一样，政府可以利用其“第一行动集团”的角色，“自上而下”强制性地推进改革，从而快速、低成本实现制度变迁。所以，我国政府选择了强制性制度变迁方式。强制性制度变迁方式使政府成为农村信用社的所有者和管理者，政府通过操控农村信用社来控制农村金融资源，获取自身收益最大化。
在合作化时期，基于“工业化战略”和“把合作制作为实现由新民主主义向社会主义过渡的手段”双重因素的考虑，决定了政府必然选择强制性制度变迁方式。在人民公社化时期，浓厚的政治色彩和不同经济利益主体的反复博弈导致农村信用社完全成为政府的附属物，更加强化了这种强制性制度变迁特征。在恢复“三性”与合作规范化时期，政府作为农村信用社产权的实际所有者，多元化目标冲突导致农村信用社改革难以摆脱强制性制度变迁轨迹。在新一轮农村信用社产权制度和管理体制改革时期，这时的“第一行为集团”不是中央政府而是省级政府，制度变迁的刚性和路径依赖等原因致使无法实现由强制性制度变迁方式向诱致性变迁方式转变。总之，自始至终，我国农村信用社改革都表现出典型的强制性制度变迁特性。
2.农村信用社改革是不同利益集团博弈的结果。在农村信用社强制性制度变迁过程中，形成了多种利益集团，现有利益集团博弈的结果决定了农村信用社改革的路径和效率。人民公社化时期农村信用社的管理权经历了由中央政府(国家银行)→地方政府(人民公社——生产大队)→中央政府(国家银行)→地方政府(贫下中农)→中央政府(国家银行)的反复调整过程。这个过程实际上就是中央政府和地方政府两个利益集团不断博弈的过程，中央政府拥有对农村信用社最终的控制权，通过对农村信用社的管理权来“要挟”地方政府，地方政府利用信息优势来获取农村金融资源，通过“搭便车”方式损害中央政府的利益。中央政府始终处于两难境地：把农村信用社交由地方政府管理，可提高农村信用社经营的灵活性和农户获得贷款的便利性，但地方政府又把农村信用社的资金视为“救济金”，形成大量不良资产，经营难以为继；若把农村信用社管理权上收到中央政府，委托中国人民银行或中国农业银行来管理，那么其经营目标离“三农”越来越远，将出现“非农化”现象。在恢复“三性”与合作规范时期，中央政府想通过避开地方政府把管理权直接交给农村信用社来解决上述问题，进而实现真正的合作制。但地方政府由于利益驱使难以真正退出，结果形成了中央政府、地方政府、农村信用社三个利益集团，中央政府的目标函数是通过恢复“三性”来实现真正的合作制，建立一个为“三农”服务的高效率的农村信用社；地方政府的目标函数是通过直接或间接干预农村信用社经营管理来控制农村金融资源，为地方经济发展服务；农村信用社的目标函数是通过“内部人控制”来实现自身福利最大化，经营目标远离“三农”。博弈的最后结果是，地方政府的干预导致农村信用社无法恢复“三性”；农村信用社为维护自身利益阻碍改革，搞形式上而非实质上的合作规范制；中央政府在无法达到改革目标时，就会寻求新的改革方式，于是，2003年启动了新一轮农村信用社改革。在这次改革中，中央政府通过“花钱买机制”方式把农村信用社的管理权和风险承担责任交给地方政府，试图从博弈中退出。其结果是，在改革初期，形成了中央银行与地方政府(农村信用社与地方政府合谋)在获得中央银行资金支持方面的博弈；在改革后期，形成了地方政府与农村信用社在管理权与控制权上的博弈。
3.具有明显的路径依赖特征。诺思的路径依赖理论有两层含义，路径依赖Ⅰ的含义是初始制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便些；路径依赖Ⅱ的含义是路径依赖形成的深层次原因就是利益因素，且一种制度一旦形成后，会形成某种在现存体制中既得利益的压力集团，他们对已有制度(路径)有着强烈的需求，并力求巩固现存制度，阻碍进一步的改革，即便是新的制度比现存制度更有效率。
农村信用社回归合作制的历程具有典型的路径依赖特征。尽管我国农村信用社成立之时就把“三性”作为重要的原则和目标，但从农村信用社60年发展过程来看，“三性”原则一直流于形式。在人民公社化时期(异化时期)，农村信用社的管理权先后三度下放，又两度被收回，农村信用社的合作性质完全被异化。在恢复“三性”与合作制规范时期，尽管以恢复“三性”为改革目标，并进行十多年努力与尝试，最终“三会”制度形同虚设，民主管理流于形式。新一轮产权制度和管理体制改革也未能真正恢复“三性”原则。主要原因还是在反反复复的农村信用社改革过程中，形成了多元化的利益集团，各种利益集团的利益博弈导致改革往往选择次优解而不是最优解，形成典型的路径依赖现象。对于新一轮农村信用社改革方案，许多学者批评之为“进入某种路径依赖”。他们认为，农村信用社交由省级政府管理进入行政干预的“路径依赖”；成立省级联社是进入道德风险扩大的“路径依赖”；国家对农村信用社增资扩股是进入了所有权缺位的“路径依赖”；农村信用社改革目标的多质性是进入利益主体多元化的“路径依赖”；农村信用社改革方案缺乏科学的评价体系是进入了无效监管的“路径依赖”等等。
通过分析我国农村信用社改革发展特征，我们就比较容易理解我国农村信用社改革为什么会出现反复曲折和为什么有些问题总是不能有效解决。其主要原因还是我国农村信用社改革发展的固有特征所决定的，即强制性制度变迁方式，导致不同利益集团反复博弈，最终形成路径依赖所致。
三、新中国60年农村信用社改革发展带来的展望与启示
新中国60年农村信用社改革与发展经历了一个曲折和反复的发展过程，呈现出波浪式发展特征。尤其是2003年新一轮改革以来，日益显示出更多的市场化、理性化和规范化发展特征。经过这一轮发展，以风险管理和风险责任全面移交省级人民政府为标志，农村信用社管理体制首轮改革顺利结束，农村信用社改革已经取得了重要进展和阶段性成果。这次改革的成效主要表现在：扶持政策落实到位，资产质量明显改善；各项业务快速发展，资金实力明显增强；财务状况逐步改善，盈利能力明显提升；支农投放不断增加，支农力度明显加大；产权制度改革开始起步，法人治理框架初步建立。但是，随着改革深入，当前改革面临的问题突出，主要表现为“三个高于预期”，即化解历史包袱、改善资产质量的难度高于预期；加强内部管理、转换经营机制的难度高于预期；明晰产权关系、完善法人治理的艰巨性明显高于预期。目前，农村信用社改革又处于一个全面深化产权制度的关键时期，如何解决这些上述问题，理论界和决策部门都在研究这些问题，并且采取各种措施。本文认为，要有效解决改革中出现的问题，使农村信用社改革走上良性发展轨道，必须处理好以下四大关系。
1.农村信用社与政府的关系。这个问题的实质是政府在农村信用社改革中究竟应该扮演什么角色?也就是界定政府的行为边界，政府的定位问题。由于农村信用社改革是一种强制性制度变迁过程，政府在整个改革过程中都处于主导地位，结果导致了农村信用社的“三性”完全异化。基于这种状况，在新一轮农村信用社改革中，中央政府把农村信用社交给地方政府管理。虽然中央政府退出了直接干预农村信用社经营管理等具体事务，由省联社代表地方政府对农村信用社行使“管理、指导、协调和服务”四大职能。但在这次由地方政府主导、行政推动的改革中又出现了新的问题。正如花旗银行中国区首席经济学家沈明高(2008)指出的那样：“信用社改革到目前为止，完成的基本还是财务重组，但公司治理改革则没有抓到要害。要么是内部人控制，要么是省联社控制，管理层甚至不知道该对谁负责。尤其是省联社，不是农信社的股东，却可以对贷款规模进行审批，甚至进行人事安排，但又不对经营业绩负责，实则是个怪胎。”出现了地方政府“越位、错位和缺位”现象。如何处理农村信用社与地方政府的关系问题是新一轮农村信用社改革面临的新问题，也是下一步改革必须处理好的主要问题，这实际上也涉及省级联社改革模式选择问题。
2.农村信用社与“三农”的关系。农村信用社改革始终与“三农”问题联系在一起，从理论上讲，农村信用社与“三农”是一种“共生”关系。一方面，农村信用社生存和发展的空间在农村，与农村有着天然联系，在服务“三农”方面具有独特优势；另一方面，“三农”发展离不开农村信用社的金融支持，农村信用社的“三农”贷款占全部农村贷款的比例在90%以上，发挥着绝对主力作用。但是，由于农业生产具有周期长、收益低和风险高等固有特点，导致农业贷款风险大、不良资产率高，严重影响了农村信用社对风险控制的要求和自身可持续发展，出现农村信用社贷款“非农化”现象。所以，改革的最终目标是要实现农村信用社自身的可持续发展与服务“三农”两者的均衡。这种均衡是一种动态均衡，在发展中不断寻求新的平衡点。从短期来看，两者存在一定矛盾，但从长期来看，两者又是一种良性互动关系。“三农”问题的解决离不开农村信用社的金融支持，农村信用社要获得可持续发展必须立足于农村、服务于农村。
3.存量改革与增量改革的关系。前面所论述的农村信用社改革都是存量改革范畴，不管是恢复“三性”与合作制规范改革，还是新一轮产权制度和管理体制改革都是存量改革。通过对农村信用社历程的考察及其发展问题的原因分析可知，农村信用社发展面临“存量改革难突破”问题。按照我国渐进式改革逻辑，先进行存量改革再进行增量改革，通过增量改革引入竞争机制来促使存量改革的深化和发展。所以，在做强做大存量的同时，也积极推动“增量激活存量式”的改革方式。近年来我国出台了多项放宽农村金融市场准入的政策，培育了一批新型农村金融机构(含村镇银行、贷款公司和农村资金互助社)，截至2008年10月31日，全国共有77家新型农村金融机构开业，其中村镇银行62家；还有35家机构正在筹建。如何处理存量改革与增量改革的关系，总的原则是，稳定发展“存量”，寻求“增量”发展，以“增量”促进“存量”发展。增量与存量的辩证关系应是：战略上，积极扶持增量发展，作为存量的未来替代者和现在的竞争者；战术上，由于发展增量不可能一蹴而就，“三农”发展又不允许出现农村金融空白，故应通过政府扶持、改造，尽量发挥存量支农的作用；通过增量与存量的长期公平竞争，实现增量最终取代存量或促进存量改造的目标。
4.合作制与股份制的关系。关于农村信用社产权制度改革问题的理论争论从来没有停止过，政府对农村信用社产权的改革也在践行着“纠错机制”。存在三种观点，第一种观点认为，我国农村信用社应该采取合作制产权模式。何广文(2001)和陈雪飞(2005)认为采取合作制的原因是因为合作金融具有旺盛生命力和良好适应性，并且能兼顾公平与效率。第二种观点认为，农村信用社应该采取股份制产权模式，因为合作制在我国农村行不通。谢平(2001)认为农村信用社目前体制不具备向真正合作制过渡的可能性，我国从来没有真正存在过正规合作金融；曾康霖(2001)支持上述观点，认为目前我国还不具备发展合作金融的经济基础、思想基础和制度基础。第三种观点认为，合作制与股份制是两种并行不悖的制度选择，不存在优劣问题，具体采取哪种模式，要结合当地农村实际情况。比如，在经济发达地区实行股份制，在经济不发达地区实行合作制，在属于两者之间的“中间地带”则采取股份合作制。新一轮农村信用社产权改革模式正是体现这种理念，采取多元化产权模式。从我国农村信用社改革实际来看，正向商业化和股份制方向发展，股份制趋势越来越明显。所以，现在不是争论“合作制”与“股份制”的优劣问题，而是应该在尊重农村金融市场发展规律和农村信用社本身发展的内在规律的基础上，由市场来选择其发展模式。
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