政府信息服务失范与制度安排，本文主要内容关键词为：信息服务论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息是一个国家重要的战略资源和巨大财富，开发政府信息资源，服务公众，是政府信息服务的基本目的，也是提高政府行政效率，开创电子化时代政府公共管理、公共服务新局面的重要举措。那么，在信息化和政府机构转型时期，如何保证政府信息服务，体现信息优化，其中一个重要问题就是制度安排。文章从政府信息服务内涵与特点入手，分析其存在的问题及其成因，并提出政府信息服务的制度安排。
1 政府信息服务内涵及其特点
从传播学角度看，政府行政的首要职能就是处理信息。[1]“政府治理的过程便是信息的收集、加工与处理的过程”。[2]因此，政府的组织结构与运行机制都应围绕公共管理过程的信息流动规律进行。政府决策、组织、执行、监督等环节既是政府信息的处理过程，也是政府信息流的直接表现。而政府信息服务则是对政府信息流处理的全面概括，是政府根据特定的信息需求，通过多种途径、方法，利用各种信息资源收集、加工、整理、传播与交流信息，实现提供公共服务，满足公众需求的目的。可见，政府行政过程不仅是政府信息流的处理过程，更是政府信息服务的过程。
政府信息服务是一个内涵广泛的概念，从服务对象来看，主要包括对内信息服务与对外信息服务两个层面，对内信息服务主要指利用政府内网、专网和局域数据库在政府内部开展信息共享与服务，其目的是提高政府行政效率；对外信息服务则主要是指利用政府外网、宣传栏和共享数据库开展以公众满意为目标的信息公开与信息反馈服务，其具体目的是提高政府公共服务能力，增强公众满意度。从服务内容来看，主要是提供国家重大经济战略规划、产业政策、企业资信、产品质量、法律法规、劳动就业等公众需求的政务信息。从服务类型上来看，可分为信息查询服务、信息开放服务、信息指引服务和信息处理服务等。从提供服务态度上来看，又可分为主动信息服务和被动信息服务。
与其他社会组织的信息服务相比，政府信息服务有着自身的特点。其一，信息的权威性。政府信息是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。[3]政府主体地位决定了其政务信息必须准确、可靠、具有权威说服力，并要求社会各界能遵守，指导人们的日常活动。其二，信息的广泛性。目前，我国有80%的信息资源掌握在政府手中，政府拥有绝对的信息资源优势，涉及社会的方方面面，其信息来源之多、范围之广和内容之丰富是其他信息组织不可相比的，各种政务信息、市场信息、服务信息和决策咨询信息等主要由政府调控。其三，服务的公平性。从本质上来讲，政府信息是一种公共信息，应为公众所有，体现公平性。一方面，政府信息服务是实现特定政治目的的手段，是政府公共服务的表现形式之一，具有全民性，任何人无论贫富、等级高低，都享有对政府信息的获取权和知情权；另一方面，政府信息服务通过政府网站、公布栏、咨询服务等快捷方式为公众提供内容丰富的信息服务，这种服务方式和服务界面在定位上和技术上达成平等与一致，将公众因“公关技巧”和“沟通技巧”的差异缩小，满足不同人群意愿。
2 政府信息服务失范的表现及其成因
从20世纪80年代中期，邓小平同志在为《经济参考报》题词中作出“开发信息资源，服务四化建设”的重要批示始，我国政府信息服务取得了长足发展，信息公开立法、政务公开、政府上网、电子政务等相继开展，推动了政府信息服务向纵深发展。但是，随着信息时代的来临，公众民主意识的提高，知识产权保护得到重视，政府信息服务表现出了服务功能滞后，信息结构不合理，信息形式单一等问题。主要表现在：第一，政府信息服务定位片面。目前，政府信息服务被当作政府行政的辅助性手段，充当政府决策、计划、执行、控制等信息的“传话筒”工具，没有上升为政府行政职能范畴，并且，政府信息服务对象主要是政府行政系统内部的决策型用户，无论是政府内部及其所属信息部门，还是其他社会信息组织，其信息服务定位都是围绕政府决策开展，“以民为本”的信息服务意识薄弱。第二，政府信息服务形式主义严重。政府在履行政务信息服务职责时，形式上的信息公开多，实质上的信息公开少；结果性信息公开多，过程性信息公开少；原则方面信息公开多，具体内容信息公开少；公众被动接受的信息多，主动参与的信息少；传达性信息多，解决问题性信息少；浅层次信息服务多，深层次挖掘性信息服务少等。第三，政府信息服务资源分散。目前推行的各种形式政府信息服务往往具有各自为政的局限，相互之间缺少统一性和协调性，缺少权威性的机构统一协调信息公开政策，统一服务标准，统一数据格式，特别是缺少相关法律的规制，导致政府信息服务资源分散，服务技术传统，共享成本增高。第四，政府信息服务与知识产权保护、保密法矛盾与冲突。知识产权保护与政府信息公开是一对长期存在的矛盾，政府信息公开代表的是广大社会化公众的利益，而知识产权是一种私权，代表权利人的个体利益，他们集中表现为知识产权制度对信息资源共享的约束与信息资源共享对知识产权的侵犯两个方面。[4]同时，现行的《保密法》制定于10多年前，在诸如定密、解密、泄密处罚等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要，如何处理好保密与公开服务的关系，成为我们在立法上必须尽快解决的一个问题。
政府信息服务失范主要源于主观障碍因素和客观障碍因素，具体表现在四个方面。其一，传统文化障碍因素。政府信息服务的阻力，首先来自传统文化的消极影响，虽然政府信息服务已受到关注，但并没有成为社会各界特别是各级政府的普遍共识，缺乏信息服务与共享文化。由于我国传统的官僚政治，早已形成了“法藏官府，威严莫测”的习惯。在新中国成立前的战争年代也形成了保密的传统；在新中国成立后，信息公开在很长时间内也没有引起政府的重视，不少行政机关的领导者对其下属强调得更多的是对政府信息的保密而非披露，而公众也认为政府信息资源具有保密性，不愿或不敢要求政府提供信息。在这样的传统文化的“熏陶”下，公众没有要求政府信息服务的知情权意识，政府也缺乏主动提供信息服务的责任意识，从而直接影响了政府信息服务发展。其二，传统政府运行机制障碍因素。现代信息社会里，信息是一种资源，甚至是一种可能带来巨大收益的稀缺资源，掌握了信息资源，从经济学的角度分析，就有可能获得利益。而目前我国政府管理体制与运行机制多数形成于计划经济时代，采用“金字塔式”集权制，当这种政府角色尚未真正转变为市场的宏观调控者和公正的裁判者时，它会扮演一个与民争利的角色，对“信息财富”实行“垄断”，并将“垄断信息”作为其寻租敛财的工具。因此政府信息服务的主动性和奉献性将受到极大的阻力。其三，“数字鸿沟”问题障碍因素。数字鸿沟是指在全球数字化进程中，不同国家、地区、企业、人群之间由于对信息、网络技术发展，应用程度的不同以及创新能力的差别造成的“信息落差”、“知识分隔”和“贫富分化”的问题。[5]根据国情专家胡鞍刚先生的分类，我国的数字鸿沟可以概括为与世界的差距、东西部地区的差距、城乡之间的差距和技术界面的差距。例如，2003年城乡互联网分布情况，农民占网络用户的0.3%，也就是说，城市普及率为农村的740倍。[6]这种“数字鸿沟”现象对政府信息服务的公平和质量造成了很大的困难，也就意味着不是每个公民或社会组织都能平等地享有政府信息服务机会的。其四，政府信息服务制度障碍因素。虽然国家在推进政府信息服务进程中，不断强调制度建设的重要性与关键性，但是，目前建立的制度基本上以宏观指挥为主，原则性条款居多，在实际过程中的可操作性差，且部门、地区间自成体系，标准不一，进程各异，政策法规的系统性不够，在政府信息披露、提供制度，政府信息服务经费保障制度，信息流通、保真制度，政府信息服务监督与评价制度等方面不完善，相互衔接不够。同时，各地区或部门在执行政府信息服务制度上也存在着差异。
3 政府信息服务优化的制度安排
根据《辞海》解释，制度是指要求组织成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。政府信息服务是一个循环的流动过程，是政府行政部门有组织、按步骤进行的活动。是否有制度规范与约束直接影响政府信息服务质量和效果。政府信息服务伦理优化的制度安排主要内容有完善政府信息服务立法体系、科学规范政府信息服务程序、建立健全政府信息服务保真制度与绩效评价制度。
3.1 完善政府信息服务立法体系
解决政府信息服务失范，最根本的方法是从立法上给予支持和保障，完善我国政府信息服务立法体系。首先，要确立知情权在宪法中的基本权利地位。知情权作为社会公民的一项基本权利，是指“知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息的权利。”它被学界普遍认为是政府信息服务的理论基础，目前的信息公开制度是基于公民享有知情权和信息自由权而建立的。因而，加强宪法对知情权的保护，是捍卫公民知情权的根本方式和健全政府信息公开制度的根本保证。其次，制定与完善政府信息公开法。迄今为止，世界上已有40多个国家以立法形式，确立了信息公开制度。如1951年芬兰颁布的《文件公开法》，1966年美国制定了世界上最具影响力的《信息自由法》，1982年加拿大制定的《信息公开法》，2000年英国制定的《信息权利法案》等。我国已在2007年4月5日制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，但这还不够，应当借鉴国外经验，将信息公开条例上升到法律层面，以法的形式保证政府信息公开。再次，完善有关政府信息服务监督法律规范。通过立法赋予社会主体监督政府信息服务的权利，特别是提高新闻监督的法律效力，保证新闻媒介对政府信息服务的报道权以及行政相对人对政府信息服务的评论权，这也是保证行政相对人信息自由权，实现政府信息服务的重要方面。
3.2 科学规范政府信息服务程序
行政程序(Administration procedure)是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。[7]政府信息服务作为政府行政的重要内容，也须遵循相应的行政程序，并有计划、有方式、有步骤地开展。科学规范政府信息服务程序是保护公民知情权得以实现的一条途径，也是监督促进政府信息服务的必要手段。借鉴国外经验，根据我国政府信息服务实践，我们认为，政府信息服务的基本程序有信息组织、信息整合、信息公开、信息反馈等四个步骤（如图所示）。
其一，政府信息组织。政府各职能部门在其职能范围内形成或收集的信息资源，通过一定的原则与程序组织到政府范围的政府信息数据总库。这实质上是政府信息资源的原始积累过程，是开展信息服务的前提和基础。其二，政府信息整合。政府信息服务部门根据服务要求，对政府信息数据总库资源分类、整理、编研等程序进行整合，形成有规则、便利用、符合公众需要的信息。其三，政府信息公开。政府信息服务部门将已经整合的信息资源，依据信息公开法律法规，通过政府信息服务平台（政府网站、公布栏等）向公众公开，满足公众对政府信息的需求愿望。其四，公众信息反馈。公众信息反馈是对政府信息服务的社会回应、互动，它既是政府信息服务持续进行的基本条件，也是考察政府信息服务效应的依据。这种回应与互动可以向政府职能部门传达建议，找出差距，总结经验，促进政府信息服务效应为正。
政府信息服务程序图
3.3 建立健全政府信息服务保真制度
政府信息的真实，是政府信息服务的生命线。如果政府信息失真，就会在服务过程中提供不客观、不公正、不准确的信息服务，不仅损坏政府形象，更会败坏社会风气，影响公众对政府的信任等。因此，建立健全政府信息服务保真制度是政府信息服务伦理优化的制度安排内在要求。
首先，建立健全观念保真制度。观念保真主要是指政府信息服务工作者的价值观念、职业道德、业务素质、意识形态、伦理规范等观念上的保真意识，属非正式约束范畴。目前，我国正处于社会转型时期，要特别注意对政府信息提供者（如政策研究人员、统计人员、财会人员等）进行诚实、守信、合作、敬业等价值观的教育，防止和杜绝不讲诚信、虚报造假、官出数字、数字出官现象，从思想上帮助他们树立正确的人生观、价值观、权力观，这是政府信息观念保真的核心。其次，建立健全约束保真制度。约束保真制度主要是指为保证政府信息真实性而有意识设定的一系列政策法规。主要做好以下三点：其一，规范政府信息流通管理制度，主要是政府信息的生成、收集、传播等管理的规范化与制度化；其二，建立健全和落实政府信息质量责任制，强化全员管理和全程管理制度；其三，建立和完善政府信息甄别制度，去粗存精、去伪存真，整合信息资源。再次，建立健全技术保真制度。技术保真主要是从信息安全视角考虑，这是政府信息服务保真的一个关键环节。可从以下三个方面来进行：一是制定安全管理措施，包括硬件管理、软件开发、密钥机制、网络维护机制等；二是构建空间层（内网和外网）、网络应用层（网络层、用户应用层以及业务层）等技术层面的多角度体系结构；三是采用CA技术、加密技术、智能防火墙等各种安全技术来构筑技术安全防线。
3.4 建立健全政府信息服务绩效评价制度
从公共治理角度来看，“不可衡量，则无法管理。”[8]决定了政府信息服务绩效评价的必然性。政府信息服务绩效评价是指由专门机构和人员依据客观事实和数据，按照专门的规范和程序，遵循统一的标准，对政府信息服务的投入和产效（产出和效益）所做出的客观、公正和准确的评判。一般来说，包括三个阶段的内容。首先，确定政府信息服务绩效评价目标，评估什么、为什么评估、怎么评估等。这是政府信息服务绩效评价首先要解决的问题，在整个评价体系中处于指导地位。其次，构建政府信息服务绩效评价指标体系。指标体系是政府信息服务绩效评价体系的核心内容。依据政府信息服务的“服务性”和“技术性”特点，参照平衡计分卡(BSC)[9]模式，我们可以设计其指标体系包括政府信息服务成本投入（硬件、软件、信息资源等成本）、业绩（经济业绩、社会业绩、顾客满意）、内部管理流程（电子政府、后续服务等）、学习与发展（组织学习、员工学习）等四个维度内容。再次，建立健全绩效评价结果运用制度。结果反馈与运用既是绩效评价的延续，又是其目的所在。政府信息服务绩效评价目的就是根据评价结果，反馈信息，找到差距，总结经验，促进政府信息服务质量与效率。如果只强调评价，不注重增强绩效评价反馈与运用，评价也将变得毫无意义。因而，我们须增强绩效评价的反馈力、完善按实绩论奖惩的激励和约束机制，发扬积极，推进政府信息服务向更深、更高层次发展。
收稿日期：2007-12-06
标签：政府信息公开条例论文; 信息公开论文; 数字鸿沟论文; 时政论文;