借鉴西方经验完善我国的转移支付制度，本文主要内容关键词为：转移支付论文,经验论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 西方国家转移支付制度中所表现出来的某些共同特征，是市场经济的客观要求，对我国有许多借鉴意义和参考价值。针对我国转移支付制度所暴露出来的问题，应对其做进一步的改进和完善。
【关键词】 分税制 转移支付制度 税收返还 中央政府地方政府
推行分税制改革，必然要实行转移支付制度，这样才能体制性地解决中央财政与地方财政、全局利益与局部利益的矛盾，做到既能加强国家宏观调控的力度，又能充分调动地方的积极性。随着我国财税体制改革的进一步深入，转移支付制度的完善问题便现实地摆到了我们面前。本文试图借鉴西方国家转移支付制度的经验，探求完善我国转移支付制度的措施。
一、西方国家转移支付制度的共同特征
西方国家经过长期市场经济的实践，建立起了完善的分税制以及与之相配套的转移支付制度。虽然各国由于具体历史条件的不同，财税体制存在某种程度的差异，但由市场经济的共同规律所规定，它们的财税体制又显示出某些共同特征，具体到转移支付制度，共性更为明显。
（一）中央政府在转移支付中处于支配地位。首先，不论各国中央与地方是否设立共享税，实际上各国中央为了保证宏观调控的力度，都分别集中了税收的绝大部分比例。如美国联邦政府掌握了60%，日本中央政府集中了63%，澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国也实际集中了大约50%。这样，联邦或中央政府掌握了全国大部分的财力，为其实施转移支付制度奠定了基础。其次，各国的转移支付制度都紧紧围绕中央的宏观调控目标。西方国家由于市场经济发达，产业结构和产业布局往往不再是它们进行调控的首要目标。但由于其内部自然资源、人口因素、地理条件、传统因素以及科学技术发展水平的不平衡，各地区也出现了经济发展的基础条件和服务水平的不平衡，因而各国中央政府都把提供同等水平的公共产品作为宏观调控的首要目标，这同时也就成了转移支付的目的。各国政府在中央与地方之间通过分税制对财政收入进行初次分配之后，为了保证各地生活条件的基本一致和区域间社会经济发展的基本协调，它们都要通过中央对地方的转移支付来平衡。再次，西方各国转移支付的规模、方向，以及具体的支付办法，都要由中央统一制定，这也保证了中央政府进行宏观调控的方向。
（二）大多采用因素法来核定转移支付数额。西方国家在实行转移支付时，支付数额的确定都要依据某种“科学标准”。这里的“科学标准”，就是要找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族、 自然资源和社会发展情况等，按其影响程度的大小确定计分标准；各个地方都按这一标准计算其分数，并依此确定地方财政支出水平。然后再根据地方的税源、税种以及税基、税率等计算出各地方的“理论收入”数额。这样，根据二者的差额便可最后算出转移支付的数额。这样做，一方面可以避免中央与地方进行讨价还价的现象，另一方面也有利于调动地方政府的积极性。如日本，每年由大藏省根据各因素测定地方的基准财政需要额和基准财政收入额，凡是地方基准财政需要额大于基准财政收入额时，大藏省就会把国税中的所得税、法人税和酒税所得收入的32%下拨给地方，不指定专门用途，也不附加任何条件。再如前联邦德国，先由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，如果某州的“居民平均税收额”只相当于“全国居民平均税收额”95%以下时，那么该州即为贫困州，按照规定，富裕州就要上交一部分财政收入给联邦政府，用于补助贫困州。
（三）实行一般性补助与特殊性补助相结合。西方各国都把转移支付作为国家宏观调控的一个有力手段，都采取了一般性补助和特殊性补助两种方式。其中，一般性补助主要是有利于保证地区间社会服务水平的基本一致和调动地方政府自主理财的积极性；特殊性补助主要是为了解决某些特殊的问题，如一些中央授权地方的项目、一些大型工程项目建设等。前联邦德国主要实行财政平衡的转移支付政策，州与州之间的横向平衡主要是通过资金的直接划拨达到，联邦对州的纵向平衡则通过调整增值税的分享比例，对财力薄弱的州以资助或专项补助的方式来完成。美国、日本、澳大利亚等在转移支付制度中，则实行无条件的转移支付和有条件的转移支付方式。其它国家也与此相类似，都采取了一般性补助和特殊性补助相结合的转移支付方式。
二、我国现行转移支付制度存在的问题
考察我国现行的财税运行机制，我们不难发现，我国实际上还存在许多制约转移支付制度进一步规范化的因素。这主要表现在：
（一）我国政企还没有完全分开，政府职能还没有完全转到公共服务方面上来。政府在承担了一些不该由政府承担的任务的同时，又把一些本该由政府承担的公共职能转交给了企业和社会。
（二）中央与地方的事权与财权的划分还存在着错位、交叉和不对称的现象。
（三）我国财源建设还不尽人意。在我国这样一个地广人多、基础设施建设薄弱的国家，中央可用于转移支付的财政资金还十分有限。
（四）征管手段落后，偷税、漏税现象造成了我国大宗税收的流失。
（五）核定地方收支的技术手段落后，导致中央对地方的转移支付缺乏科学的依据。
受以上各因素的制约，我国现行的转移支付制度存在着以下几个方面的问题：
第一，企业所得税的征收按照行政隶属关系分别划归中央与地方的做法欠妥。我国《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，中央企业所得税划归中央固定收入，地方企业所得税划归地方固定收入。这种按企业行政隶属关系划分税收，是政企不分的一个表现，从长远看，既不利于保证中央充足的收入来源，又不能正确贯彻中央的宏观政策意图，转移支付也会变成空中楼阁，有名无实；只能造成地方保护主义的膨胀和经济的地方割据状态。道理很明显，在政企不分和这种财税体制下，地方政府为了扩展自己的财源，当然要积极鼓励本行政部门所属企业的发展，而对中央企业采取不闻不问甚至歧视的政策。在中央对自己所属企业难以全部顾及的情况下，最终的结果只能是地方财政收入的膨胀和中央财源被削弱，从而导致中央转移支付能力减弱。
第二，采用基数法核定地方收支欠科学。自1980年开始，我国中央对地方实行了不同形式的财政包干办法，逐步形成了地区间财政负担不合理和财力分配不公平的状况。我们实行转移支付制度，从初衷来看，主要是为了改变这种不合理和不公平的现象，通过转移支付手段，平衡各地区公共产品和社会服务的差距。但是，我们现行的转移支付数额是根据基数法计算出来的，这种计算方法虽然简单，并可在一定程度上保证各地区财政预算的稳定性，但从根本上来说，这种办法达不到地区间经济发展平衡的目的。因为基数法实际上把财政包干体制形成的那种各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化了，并将其弊端移植到了新体制中来。这种核定方法不能反映各地区收入能力与支出需求之间存在的客观差异。
第三，具体的转移支付办法也有待改进。我国现行分税制财税体制中转移支付的内容，主要体现在税收返还制度方面，这和世界上许多国家通行的做法了很不一致。表面上看，这只是一种形式上的差异，因为根据现行制度规定，中央财政对地方财政的税收返还也列为中央财政的支出。但仔细分析不难发现，我国转移支付制度和其它国家相比有着本质的区别，特别是我们的税收返还的不规范性特别明显。首先，这种税收返还只讲返还额，没有投向的规定，再加上中央对地方的补助拨款具有较大的随机性，投向也不明确，这样，中央政府就很难抑制地方政府资金投入结构不合理的现象，中央的宏观调控政策意图难以实现。其次，我国把共享税中央分摊的增值税和消费税的75%用于返还地方，并且返还额和全国增值税和消费税的平均增长速度挂钩，这极有可能进一步扩大地区间的差距，并容易造成中央财政收入增长相对缓慢的局面。再次，从现行转移支付的办法看，我国主要采取地方预留的方式，这在具体执行过程中，一方面可能造成中央税基的腐蚀，另一方面也无法贯彻国家的宏观调控意图。这种办法无论从财政的再分配还是资源的配置以及弥补各地公共服务的差距方面，都很难达到令人满意的效果。最后，税收返还这种提法，也很不规范，实际上没能体现中央进行转移支付的目的，并且也给人以徒增加一些环节之嫌。从中央政策的严肃性方面看，这种提法有些欠妥。
三、西方国家转移支付制度的借鉴意义以及我们的完善措施
如上所述，西方国家转移支付制度中所表现出来的某些共同特征，是市场经济的客观要求。虽然我国和它们的社会制度不同，但由于市场经济的本质规定，它们的转移支付制度对我们的实践有着许多的借鉴意义和参考价值。针对我国转移支付制度所暴露出来的问题，我认为，我们必须加强以下几方面的完善措施：
（一）科学地划分税种，确保中央财政的支配地位。我国现行的政企不分，按照行政隶属关系确定公司所得税归属，从长期看是行不通的。对此，借鉴西方经验，我们可以采取按率记征的办法，中央和地方各规定一个适当的比例，这样，既能保证中央财政收入的稳定性和不断增长，又能调动地方政府发展经济和组织税收的积极性。
实行转移支付，还必须保证中央集中必要的财力。目前西方国家中央集中的税收达60—70%， 相比之下， 我国中央所占税收的比重只有57%。这一比例是较低的，对于我国这样一个地广人多、地区发展极不平衡的国家来说，尤其不相适应。西方国家在二战后经济能得到快速发展，人民生活水平能得到较快提高，在很大程度上与它们实行的比较成功的转移支付制度密切相关。我国现在正在积极推进整体性的改革，提高中央财政在全国财政收入中的比重，对增强中央宏观调控能力和促进地区经济的协调发展，是非常必要的。
（二）采用基数、因素相结合的方法核定地方收支。我国现行的税收返还方式，由于建立在“基数法”的基础上，实际上只能继续维持原有财政资金的分配格局，很难在完善和规范现行财税体制方面发挥很大作用，也不可能在实现各地公共产品和社会服务水平均等化方面有所作为。正如前面所述，“基数法”没能打破原有的财政分配格局。借鉴西方经验，我国在确定转移支付数额时，也要逐步引入因素法，在现有基数的基础上，综合考察各有关因素，以便测定出各地区的财政收支状况。这种做法比较科学和规范。如，我们可以在明确划分地方收入的基础上，按照经济税基和标准税率来测算各地的“理论收入”，以此作为转移支付的衡量收入的标准。这样做，既可以鼓励地方加大税收征管力度，又可以避免地方藏富于地方而伸手向中央要钱的现象。同样，在考虑地方的支出要求时，也要选列出标准的支出项目和支出的标准，从而计算出各地方的“标准支出”，然后再根据“理论收入”与“标准支出”来测求各地方财政收支差额。中央在对各地区进行综合平衡后，就可设计出合理的转移支付数额。
（三）进一步突破税收返还的支出模式，建立起两种形式的转移支付模式。税收返还作为一种过渡模式，从长远来看，并不可取。我们在建立自己的转移支付制度模式时，一方面要借鉴西方国家的经验，另一方面要结合我国的具体实际情况来综合加以考虑。西方国家的转移支付方式有一般性补助和特殊性补助两种，前者主要是为了解决地区间经济和社会服务水平的一致；后者则是在考虑到某些特殊项目的需要时应用，因为这些特殊项目在一时还不具备均等化发展的条件，只能采用特殊的照顾政策。这样，既很好地体现了一般性，又照顾到了特殊性。作为同一问题所表现出来的共性，我认为，我国现在也应突破税收返还这一不规范、不科学的做法，而建立起一般性补助和特殊性补助两种方式的转移支付制度。考虑到我国各地区现在存在着巨大差异，我们更应该注重一般性补助方式，以为各地区发展创造一个均等公平的条件。
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