美国TSP计划及其对我国事业单位职业年金制度的借鉴_职业年金论文

美国TSP计划及其对中国机关事业单位职业年金制度的借鉴启示，本文主要内容关键词为：年金论文,美国论文,中国论文,启示论文,机关事业单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F84 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2015)01-0152-09

      养老保险“双轨制”是近年来广受诟病的一个社会焦点问题，机关事业单位的养老保险制度改革迫在眉睫。解决养老保险“双轨制”问题的一个基本方向，就是让机关事业单位职工参加“第一支柱”即社会基本养老保险，同时建立“第二支柱”即职业年金①，对第一支柱进行补充。因此，职业年金的建立是机关事业单位养老保险制度改革的有机组成，也是解决养老保险“双轨制”的必要举措。20世纪80年代，美国也经历了一个将联邦政府雇员从传统独立的公务员养老保险制度融入社会基本养老保险制度、并建立针对联邦政府雇员的职业年金制度的过程。从中美两国对比情况看，美国联邦雇员退休制度中的第三层次即节俭储蓄计划(Thrift Savings Plan，以下简称“TSP计划”)与酝酿规划中的中国机关事业单位职业年金最为相似，对中国的借鉴意义最大。因此，本文以美国在1986年设立的TSP计划及其对中国机关事业单位职业年金制度的借鉴启示为对象展开研究。

      一、美国TSP计划的概况

      (一)TSP计划的基本背景

      现行美国联邦雇员退休制度(Federal Employees Retirement System，FERS)包括三个层次：第一层次是社会保障(Social Security Benefits)，即面对所有社会成员的基本养老保险；第二层次是基本福利计划(Basic Benefit Plan)，即一项针对联邦政府雇员的待遇确定型(DB型)的补充养老保险；第三层次是节俭储蓄计划(Thrift Savings Plan，TSP)，即一项针对联邦政府雇员的缴费确定型(DC型)的补充养老保险。

      TSP计划由美国国会通过1986年《联邦雇员退休制度法案》设立。从制度模式看，TSP计划属于缴费确定型(DC型)计划，该计划下参保人退休后养老金的多寡取决于缴费的多少和投资收益的高低，具有一定的不确定性。在联邦雇员退休制度官方宣传手册的几个代表性示例中，TSP计划提供的养老金约占联邦雇员养老金的30%左右(United States Office of Personnel Management，1998)。

      (二)TSP计划的管理

      TSP计划由联邦退休节俭投资理事会(Federal Retirement Thrift Investment Board，FRTIB)负责管理。FRTIB理事会是一个独立的政府机构，由五位总统任命的理事(其中1人为理事会主席)和一位执行理事组成，法律要求他们要完全谨慎地为参保人的利益服务。依据法律，TSP的财务报表每年接受一次审计，经审计的财务报表在TSP网站公布。

      依相关法律设立的雇员节俭咨询委员会(Employee Thrift Advisory Council，ETAC)为理事会提供咨询意见，该咨询委员会成员包括雇员组织、工会等机构(如美国政府雇员联合会、全国联邦雇员联合会等)的代表，目前有15名委员，其中1人为咨询委员会主席，1人为副主席。该咨询委员会主要向理事会提供有关TSP计划投资政策和管理的建议。

      一些私营机构也为FRTIB理事会提供服务支持，比如提供TSP日常账户管理、养老金支付处理和电话中心等服务。此外，在参保人受雇于联邦政府机构期间，其所供职的机构是参保人有关TSP计划的主要联络机构；当参保人离开联邦政府机构之后，TSP本身成为参保人的主要联络机构。

      二、TSP计划的基础制度安排——缴费和税收政策

      (一)TSP计划的缴费安排

      1.个人缴费和单位缴费。TSP计划的缴费包括个人缴费和单位缴费。个人缴费分为常规缴费(regular contributions)和追加缴费(catch-up contributions)。其中，追加缴费适用于50岁以上的参保人，并且只有缴满常规缴费才能进行追加缴费。单位缴费分为自动缴费(automatic contributions)和配比缴费(matching contributions)。

      单位自动缴费为雇员基本工资的1%，自动缴费与个人缴费无关，不论个人是否缴费或缴费多少，只要服务满三年，雇员就将自动获得这1%的自动缴费。

      单位配比缴费为个人缴费的前5%进行配比，前3%个人缴费的单位配比是1∶1，之后2%个人缴费的单位配比是0.5∶1，对于个人缴费5%以上部分则不再有单位配比缴费。如表1所示，当个人缴费为3%时，单位自动缴费为1%，单位配比缴费为3%，总缴费为7%；当个人缴费为5%时，单位自动缴费为1%，单位配比缴费为4%，总缴费为10%。通常，TSP计划鼓励参保人个人缴费至少达到5%，以获得最高的单位配比缴费(4%)。

      

      2.缴费上限。对于TSP计划的年度缴费，美国国内税务局有若干上限规定，缴费上限主要分为三项：一是个人缴费上限，二是总缴费上限(包括个人缴费、单位自动缴费、单位配比缴费)，三是追加缴费上限(与个人缴费上限、总缴费上限分开计算)。美国国内税务局每年计算并公布这些缴费上限，2014年TSP计划的各项缴费上限分别为：个人缴费上限17，500美元，总缴费上限52，000美元，追加缴费上限5500美元。

      (二)TSP计划的税收政策与参保人选择

      1.税收政策。以个人缴费的税收政策为标准，TSP计划分为“传统TSP计划”和“罗斯TSP计划②”。传统计划在TSP设立之初就存在，罗斯计划是在2012年5月被引入的。TSP计划参保人可以在传统计划和罗斯计划之间自由选择，亦可同时参加传统计划和罗斯计划；如果没有做出明示选择，则默认参加传统TSP计划。

      在传统TSP计划下，个人缴费及投资收益递延纳税，递延至年金领取环节才需纳税，即采用的是EET模式③。在罗斯TSP计划下，个人缴费需要当期纳税，但在年金领取环节免税(只要符合满5年且达到59.5岁等条件)，即采用的是TEE模式。

      2.参保人对传统TSP与罗斯TSP计划的选择。从参保人个体的视角看，如何在传统TSP计划和罗斯TSP计划之间进行选择，主要看税收对缴费期收入和领取期收入的综合影响，传统TSP计划和罗斯TSP计划本身并没有绝对的孰优孰劣之分。

      表2～4列示了一个具体的例子。我们假设该参保人年毛收入40，000美元，TSP缴费为毛收入的5%，利率为5%，累积十年；所得税率在缴费期为20%，在领取期分别为10%、20%和25%。表2显示了传统TSP计划对收入的影响，表3则显示了罗斯TSP计划对收入的影响，表4显示了二者的对比。

      

      

      

      从缴费期的情况看，因为传统TSP计划的个人缴费可以递延纳税，而罗斯TSP计划需要当期纳税，所以传统TSP计划通常比罗斯TSP计划更具优势。比如，在缴费期，传统TSP计划的可支配收入为30，400美元，罗斯TSP计划的可支配收入为30，000美元，传统TSP比罗斯TSP计划高400美元，这400美元差额的十年累积价值为652美元。

      从领取期看，由于罗斯TSP计划不再涉及纳税问题，因此累积价值固定为3258美元；而传统TSP计划因为在领取期需要纳税，因此，同样是2000美元的TSP缴费，税后累积价值却会低于罗斯TSP计划，税率越高，差距越大。比如，在10%、20%和25%的税率下，传统TSP比罗斯TSP计划分别低326、652和814美元。

      如果将缴费期和领取期的情况综合在一起，那么，在10%税率下，传统TSP计划的累积价值比罗斯TSP高326美元；在20%税率下，传统TSP与罗斯TSP一样高；在25%税率下，传统TSP比罗斯TSP低163美元。

      由此，我们发现一个规律：当领取期的税率低于缴费期时，传统TSP计划的综合累积价值高；当领取期的税率高于缴费期时，罗斯TSP计划的综合累积价值高；当领取期的税率等于缴费期时，传统TSP与罗斯TSP计划的综合累积价值相等。因此，从参保人个体的视角看，需要通过比较缴费期和领取期的税率来对两种计划进行选择。

      三、TSP计划的核心制度安排——投资选择

      TSP计划提供两类投资基金供参保人选择：一类是单项基金，另一类是生命周期(Lifecycle)基金。

      (一)单项基金

      单项基金分为五个：一是G基金(政府债券投资基金)，投资于美国政府债券；二是F基金(固定收益指数投资基金)，投资跟踪“巴克莱资本美国综合债券指数”，包括政府债券、公司债券、抵押支持债券等；三是C基金(普通股指投资基金)，投资跟踪“标准普尔500股票指数”，即大中型公司股票指数；四是S基金(小型股指基金)，投资跟踪“道琼斯美国完整TSM指数”，即中小型公司股票指数；五是I基金(国际股指投资基金)，投资跟踪来自21个发达市场的大型公司股票。

      (二)生命周期基金

      生命周期基金(L基金)，适合那些没有时间、经验或兴趣去管理他们TSP计划的参保人，根据自己预期的领取养老金的时间选择具体的L基金。目前L基金包括五个基金：一是L2050基金，适合2045年或之后领取养老金的参保人；二是L2040基金，适合2035至2044年领取养老金的参保人；三是L2030基金，适合2025至2034年领取养老金的参保人；四是L2020基金，适合2015至2024年领取养老金的参保人；五是L Income基金，适合已经开始领取或在2015年之前领取养老金的参保人。

      每个L基金投资于一个由五个单项基金构成的组合，不同的L基金对应的投资组合不同。具体的投资组合由专家选择，目标是在一定的风险水平下追求最高的预期收益。

      表5显示了2014年L基金的投资组合目标，从中可以看出一些变化特点：其一，G基金在L基金中的占比随着领取期延长而明显下降，从最高74%降至11%；其二，F基金在L基金中的占比随着领取期延长而稳中有降，从6%降至3%；其三，C基金在L基金中的占比随着领取期延长而明显上升，从12%升至42%；其四，S基金在L基金中的占比随着领取期延长而明显上升，从3%升至18%；其五，I基金在L基金中的占比随着领取期延长而明显上升，从5%升至26%。

      

      L基金投资组合的变化特点显示了一个共性规律，即预期领取时间越远的L基金，其低风险资产(如G基金、F基金)占比越低，高风险资产(如C基金、S基金、I基金)占比越高，投资风格越激进；反之，预期领取时间越近的L基金，其低风险资产(如G基金、F基金)占比越高，高风险资产(如C基金、S基金、I基金)占比越低，投资风格越保守。

      TSP计划参保人可以在两类投资基金(单项基金、L基金)中进行自由选择，可以选择其中一类，亦可同时选择两类。在五个单项基金中，可以投资其中一个，亦可同时投资五个。在五个L基金中，可以投资其中一个，亦可同时投资五个。但是，TSP计划建议参保人将其所有TSP资金投资于一个时间最匹配的L基金，以获得最佳的预期风险—收益组合效果。当然，投资风险总是存在的，TSP计划并不对投资收益作任何保证或承诺。

      四、中国机关事业单位养老保险制度改革的困境与反思

      (一)改革困境

      我国机关事业单位养老保险制度改革始于1992年。1992年1月，原国家人事部出台《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，标志着机关事业单位养老保险制度改革的启动。该《通知》提出，“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于‘按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度’的决定精神。逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。本着既要保证经济的发展，也要有适当积累的思想，统筹安排养老保险基金。要在总结我国现行干部退休制度的基础上，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度”。

      2008年3月，国务院发布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，适用于事业单位分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员，决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展试点，标志着新一轮事业单位养老保险制度改革的开始。改革的主要内容包括：实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度、改革基本养老金计发办法、建立基本养老金正常调整机制、建立职业年金制度、逐步实行省级统筹等。

      20多年来，机关事业单位养老保险制度改革开展了一定探索，但总体不成功。1992年启动的机关事业单位养老保险制度改革没有取得预期进展，而且2008年启动的新一轮五省市事业单位养老保险制度改革试点也陷入困境，试点五省市均未出台正式实施方案。

      在此背景下，2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。2014年3月的《政府工作报告》再次提出“改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”。

      (二)反思：缺乏“三个配套”

      机关事业单位养老保险制度改革总体不成功有很多原因，主要可以归纳为缺乏“三个配套”——大配套、中配套、小配套。

      首先，“大配套”是指“事业单位”与“机关”改革的配套。事业单位类型复杂，其改革难度超过机关，2008年五省市改革仅改革事业单位，没有同时对机关的养老保险制度进行改革，必然遭遇来自事业单位的很大阻力。

      其次，“中配套”是指事业单位“养老保险改革”与“事业单位改革”(包括事业单位分类改革、人事管理改革、收入分配制度改革等)的配套。2008年五省市改革仅改革事业单位的养老保险制度，而没有同步推进事业单位的相关配套改革，因此养老保险制度改革必然难以推进。

      最后，“小配套”是指养老保险制度内“基本养老保险”与“职业年金”的配套。2008年五省市改革仅改革基本养老保险(而且没有改革养老金计发办法)，而没有配套建立职业年金制度。我们知道，机关事业单位的退休养老金水平高于企业基本养老金水平，所以，如果要推进机关事业单位养老保险制度改革，就要一方面将机关事业单位工作人员纳入社会基本养老保险，另一方面同时配套建立职业年金制度，构建多层次社会保障体系，否则改革难以深化。因此，建立机关事业单位职业年金制度是推进机关事业单位养老保险制度改革的必然要求，这也是为何十八届三中全会《决定》和2014年《政府工作报告》提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”、“加快(鼓励)发展职业年金”的缘由所在。

      五、美国TSP计划对中国的借鉴与启示

      从美国TSP计划1986年设立以来近30年的运行情况看，总体相当成功，其中有不少做法和经验，对于当前正在酝酿规划的中国机关事业单位的职业年金制度具有重要的借鉴与启示价值。

      第一，机关事业单位养老保险改革应有配套的职业年金制度，否则养老保险改革不可能顺利推进。目前国家正在紧锣密鼓地推进机关事业单位养老保险制度改革，改革的大方向是与第一支柱社会基本养老保险融合并轨(2014年7月1日施行的《事业单位人事管理条例》规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”)。这项改革欲顺利推进，一个重要前提是要有配套制度，其中最直接的配套制度就是第二支柱“职业年金”制度，否则改革难以推进。而且根据经验，可以按照“老人老办法，新人新办法”的思路，对于“老人”给予一定的选择权，可以选择留在老制度内，也可以选择进入新制度；对“新人”，都进入新制度。比如，美国现行联邦雇员退休制度(FERS)始于1987年1月1日，老雇员有一定的权利选择留在老制度或进入新制度，而1983年12月31日之后入职的新雇员几乎都被这一新制度自动覆盖，TSP计划是这一新制度的三个层次之一。

      第二，职业年金应有一套完善的制度体系，否则不可能树立制度公信力。这套制度体系包括立法、管理机构、咨询机构、私营服务机构和审计监督等。比如，美国的TSP计划由1986年国会通过的《联邦雇员退休制度法案》设立，有一个独立的政府机构——联邦退休节俭投资理事会(FRTIB)专司管理职责，雇员节俭咨询委员会(ETAC)为理事会提供咨询意见，若干私营机构提供日常账户管理等服务支持，TSP财务报表每年接受一次审计监督。许多改革的经验教训表明，只有建立一套完善的制度体系，才能树立职业年金制度的公信力。

      第三，职业年金的缴费安排应兼顾“激励”和“约束”机制，否则不可能兼顾效率与公平。一方面，为激励个人参加职业年金，可实行单位配比缴费；对于一定年龄以上的参保人，还可以允许追加缴费。另一方面，为保证公平和防止滥用，单位配比比例应逐渐递减，直至消失，且应对年度缴费设置上限。比如，在美国TSP计划中，单位配比比例为1︰1或0.5︰1，50岁以上的参保人还可以追加缴费；但单位配比缴费仅为个人缴费的前5%进行配比，且配比比例逐渐递减，5%以上部分则不再配比；同时，美国国内税务局对TSP计划的个人缴费、总缴费和追加缴费等都设有上限。许多改革的经验教训表明，只有兼顾缴费的激励和约束机制，才能兼顾效率与公平。

      第四，职业年金的税收安排应兼有“EET”和“TEE”两种模式，否则可能产生制度歧视。目前国内在讨论职业年金等补充养老保险制度的税收安排时，很多人非常推崇EET模式，但其实EET和TEE两种模式各有利弊。EET模式适用于领取期税率低于缴费期的参保人，TEE模式适用于领取期税率高于缴费期的参保人(比如刚参加工作的年轻雇员，缴费期的税率可能很低)。由于每个参保人面临的税率情况不同，因此职业年金应同时提供两种税收安排供参保人选择。比如，在美国的TSP计划中，传统TSP计划属于EET模式，罗斯TSP计划属于TEE模式，参保人可以根据自身情况进行自由选择。

      第五，职业年金的投资安排应兼顾“选择自由”和“默认配置”，否则可能犯顾此失彼的错误。目前国内在讨论职业年金等补充养老保险制度的投资安排时，很多人过于强调参保人的自由的投资选择权，其实包括美国在内的国际经验给我们传递的一个重要信息是，很多参保人实际上并没有时间、经验或兴趣进行养老金的投资管理，因此在职业年金的投资安排中应当同时注重“选择自由”和“默认配置”。一方面，应给参保人足够的投资选择空间，既有以低风险资产为主的保守型投资组合，又有以高风险资产为主的激进型投资组合，让参保人自由选择；另一方面，还要考虑有一部分(甚至相当部分)参保人没有时间、经验或兴趣去管理他们的TSP计划，对于这部分参保人，应有一个投资组合的“默认配置”，让专家来替他们进行投资理财，省去他们的后顾之忧。比如，在美国TSP计划中，设有生命周期基金(即L基金)，参保人可以根据自己预期的养老金领取时间来选择一个最匹配的L基金(共有五个备选)，然后基本上就可以“高枕无忧”了。因为在基金设计中，不同预期领取时间的L基金，其投资组合的结构和风格不同(或激进或保守)，已经内嵌考虑了如何获得最佳的预期风险—收益组合效果。对于中国机关事业单位职业年金的投资安排，我们认为，参保人的“选择自由”固然重要，投资教育也固然十分重要，但是投资组合的“默认配置”同样重要。

      ①职业年金是指根据国家相关政策规定，机关事业单位及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。

      ②英文为Roth TSP，以相关立法首席发起人Roth参议员的名字命名。

      ③EET模式指在养老年金的三个阶段(缴费、投资、领取)的税收安排分别为：免税、免税、纳税；TEE模式指在养老年金的三个阶段(缴费、投资、领取)的税收安排分别为：纳税、免税、免税。

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