区域污水处理项目绩效审计方法初探，本文主要内容关键词为：污水处理论文,绩效论文,区域论文,方法论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的发展，水污染问题日益复杂化，污染已从单一污染发展到复合型污染，生活污水、工业废水和农业面源污染汇集形成水体水质污染的主要来源，对饮水安全构成威胁，成为制约我国经济协调可持续发展的重要问题。针对日益严重的问题，国家每年投入大量专项资金用于建设和完善排水管网及建设污水处理厂，并鼓励企业和个人投资采用BOT（建设—合作—移交）、BT（建设—移交）等多种方式建设污水处理厂，作为治理水污染的综合措施之一。对于整治措施的实施是否真正有助于防治环境污染，能否达到预期的效果和目标，成为公众关注的热点问题，也是审计部门重点关注的问题。概括地说，对区域污水处理项目绩效审计的范围，可以选择以自然区域为审计对象范围，如广东省珠江流域污水处理项目绩效审计，范围包括北江、东江、西江三个区域的13个市约200家污水处理厂；审计也可以选择以行政区域作为审计对象范围，如对某市或某地区审计，范围包括其辖区内多家污水处理厂。
区域污水处理项目绩效审计的主要内容和审计目标，是在对区域内污水处理厂布局规划的合理性和经济性、区域污水处理能力、区域项目投资建设运营效益情况以及其他影响项目运营效益的因素等方面的审计分析基础上，对区域污水处理厂运营管理的经济性、效率性及效果性进行审计，以促进当地政府投资的科学决策、规范管理，提高投资效益。现结合对珠江水环境审计调查案例，就实施区域污水处理项目的绩效审计重点关注问题作些探讨。
审计主要内容和方法
（一）分析区域内污水处理厂布局规划的合理性和经济性
污水处理厂布局规划是区域污水管道和污水处理厂建设的关键，科学合理的区域处理厂规划方案，可以降低区域污水管道和处理厂的建设和运行费用，并有利于污水的回用和排放。审计通过以下三个方面进行分析：
1.调查核实污水处理厂建设规模的确定依据
本着污水处理厂建设规模是否实行分阶段、分步实施的原则，按照远期规划确定最终规模，以现状水量为主要依据确定近期规模。现状水量包括生活污水量估算和工业废水量预测。可研报告对生活污水量估算一般按规划期城镇人口（包括流动人口）、人均生活污水量指标估算，同时考虑污水的收集率。预测现有工业废水排放量则通过有关部门的统计资料获得。
对现状水量的预测，直接关系到污水处理厂近期规模的确定和投资效益的实现程度。审计通过到供水部门取得设计期间的年度供水量，区分工业用水和居民用水，乘以一定的系数，可得出全年污水排放总量，排放总量乘以污水的收集率为实际现状水量。据此核对可研报告测算的差异程度。
2.关注区域污水处理厂规模是否考虑大中小相结合
北京市环科院曾总结污水处理厂费用函数，根据该费用函数计算，大型污水处理厂在单位水量投资和运行费方面较小型污水处理厂有明显的优势，大型集中污水处理厂具有明显的规模效益，易于日常运行管理。但大型处理厂过于集中，容易造成污水管道工程量加大，整个污水系统的初期投资较高，实施困难，也容易造成各厂污水处理量不饱和。因此，审计应从合理性和经济性的角度，对区域污水处理厂布局是否考虑因地制宜，规模大、中、小相结合作出评价。
3.关注区域污水处理厂布局有无按照“统筹规划，合理布局，就近处理，有利使用”的原则合理布局
审计根据区域的特点综合考虑流域上、中、下游的分布，以及城镇现状污水管道系统、处理厂用地条件、污水排放与回用情况等因素，综合分析区域污水处理厂布局的合理性。城镇污水作为城镇第二水资源，回用于工业及市政清扫、绿化，是解决水资源紧缺的一条有效途径，审计关注污水处理厂规划建设时是否同步规划污水回用工程的建设。在进行污水回用工程评价时，需分析回用水的利用途径、可行性和因此产生的环境问题。
对于区域污水处理厂厂址的选择，关注是否符合区域总体规划的要求，并结合区域布局和地形地貌等自然条件，满足水源保护要求及受纳水体水污染控制要求。审计可按下列步骤进行检查：1.到城市供水部门了解城市水源地，检查污水处理厂是否位于城镇水源地的下游，并有一定的卫生防护距离；2.到气象部门了解当地的夏季主导风向，检查污水处理厂是否建在夏季主导风向的上风向而造成空气污染；3.实地抽看污水处理厂的厂址和排污口位置，拍照取证；4.检查污水处理厂是否与周围居民区和公共建筑保持了一定的卫生防护距离，特别是污水排放口是否临近城市取水口；5.检查工程勘查、设计单位是否具备相应资质，并与建设单位签订书面合同，项目建设地点是否具有良好的工程地质条件；6.检查项目建设是否节省土地资源，是否有适宜的发展需要，以及是否靠近污水、污泥的排放或利用的地点；7.关注建设地点是否有方便的交通、运输、水电条件以减少投资和降低运行费用。
（二）采用数据统计及对比分析方法分析区域污水处理厂污水处理能力能否与污水排放量相适应
1.计算区域未经处理的污水排放量，分析污水处理能力与实际需要的差距
审计人员可通过审计调查或发调查表格的方式向环保部门了解取得区域现有污水年处理能力资料，与通过供水部门取得年供水量计算出全年污水排放总量的对比，从总体上了解区域污水在污水处理厂满负荷运作的情况下，每年仍有多少污水未经收集处理直接排放。据此分析该区域仍需要建设年处理量达到多少万吨污水处理厂，才能达到阶段污染防治的目标。这种计算方法，是建立在城市雨污分流管网建设完善的情况下计算的。目前，我省大部分地区的雨污分流管网建设仍待完善。
2.对区域现有污水处理能力与实际污水处理量对比分析，分析产生差异的原因
审计调查通过对区域污水处理厂的实际污水处理量的统计，与原设计方案设计污水处理能力对比，以分析闲置生产能力及设施利用率。通过对比，可发现厂方满负荷运作的情况较少。查找原因，可能存在如下两个方面的主要原因：
(1)集污管网等配套设施建设滞后，影响污水处理量。
由于管网的建设工程量大，涉及面广，规划设计对施工难度预计不足，造成污水处理厂的建设与配套管网的建设不同步，已成为相当普遍的问题，直接影响污水处理量。
(2)可研报告对区域污水量的预测偏大。
污水处理厂的规划设计对片区污水处理量的预测存在偏大的可能，原因是可研报告对现状水量的预测偏大，以及对远期居民的增加人数与产业发展有过高的估计，造成设计规模偏大。
3.污水处理厂记录实际污水处理量真实性审核
污水处理厂的污水处理量是向当地政府收取污水处理费的依据，可通过运行天数、仪表流量记录及用电量等指标反映。但现实中，污水处理厂往往没有完整的仪表流量记录，或手工记录不完整，存在人为改动等因素，影响数据的可信程度。要核实厂方的处理量，审计可采用外部证据用电量与设计方案对比分析，以实际耗电占设计方案设计满负荷运作耗电的比例推算实际处理量。
（三）采用指标对比分析方法审核污水处理厂其他项目效益的实现情况
1.项目建设程序及投资控制情况分析。审计通过收集建设项目前期工作阶段各个环节的文字资料，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计和开工报告，检查上述资料的真实性与完整性，检查是否缺少某一环节的资料或存在弄虚作假的行为；检查是否存在前一项工作尚未结束即转入下一环节的问题；检查各个环节的文件中所提到的投资规模的一致性；检查项目建设是否经过招投标，工程造价是否真实、合规、合理。
审计通过实际投资与计划投资总额、概算投资总额相比，分析投资总额控制情况。
2.工程合同执行情况分析及建设成本核算检查。根据项目的可行性研究报告或初步设计规定的项目建设期限，判断项目的实际工期是否达到设计要求。对已完工项目，检查是否及时进行竣工决算，有无长期不进行竣工决算、拖欠工程款等问题。通过工程结算（审定）金额与签定合同金额比较，分析造价增加的原因：是否属于设计变更、合同外增加工程内容等原因。
对于工程造价是否真实、合规、合理的问题，审计重点关注采用BOT形式合作建设项目，其建设成本构成向政府收取污水处理费的依据。其特许授权文件（协议）、建设成本成为关键控制点。
3.工程质量与清洁生产的量化指标目标实现情况。检查建设项目技术工艺是否符合国家《室外排水技术规范》要求，土建工程质量和设备质量是否符合国家或合同规定验收标准。
检查污水处理厂清洁生产的量化指标实现情况，包括以下内容：处理单位水量占地面积、处理单位水量能耗、自用水率、污泥产生率等。
4.处理污水及出水水质达标情况。检查区域内是否建立水质监测系统对工业废水排放口、污水处理厂污水人口进行跟踪监测，以防止含有毒有害污染物的工业废水进入污水处理厂。检查实际出水水质指标，比较是否达到设计排放标准，以及国家排放标准。
（四）通过现场观察了解污水处理厂的运作是否持续正常
1.关注项目选址。到项目现场，观察污水处理厂的选址是否符合有关规定，如果厂址所占地势较高，需要通过泵站提升才能输送污水，关注厂方有无建立应急机制，以防止泵站不能正常运转时仍能保证污水可以输送到污水处理厂，确保污水不因泵站失灵而将废水直接排放，污染水源。
2.关注污水处理厂的运作过程
(1)观察运作是否正常。污水处理厂建成后，由于种种原因，不能持续正常运行的为数不少，项目能否及时、持续发挥效益，应引起关注。
(2)关注污泥处理。污泥是污水处理过程中产生的固体废弃物。污泥中除了含有大量的有机物，还存在重金属、致病菌和寄生虫等有毒有害成分。污泥处理的最基本原则是减容化、稳定化、无害化处置和综合利用。污水处理厂每日产生大量污泥，目前，大多数的污水处理厂产生的污泥未进行无害化处理，基本采取运往垃圾填埋场填埋或者采取堆肥的方式进行处理，存在二次污染的风险。
（五）检查评价政府及部门履职情况
审计通过查阅区域整治方案目标、污染总量控制指标、年度工作分解执行、整治措施的落实等，检查当地政府和监管部门的职责履行情况。调查了解：
(1)地方政府（发改部门）是否按照国家、省产业结构调整要求按期淘汰严重污染企业和落后的生产能力；新增投资（工业园区）是否投放高排放、高污染行业；部分地区为经济均衡发展进行产业调整、产业转移过程中所造成转入地区水污染程度和范围加大，转入地区水污染防治投入是否相应增加，防治措施和制度是否提前建立和健全。
(2)区域污水处理厂的布局、建设、运营，涉及环保、财政、发改、建设、农业、水利等部门和单位，需要各相关职能部门共同合作完成。审计要重点关注各部门之间的沟通协调机制是否健全有效。同时，针对污水处理厂存在的外部风险，如配套管网设施未能同步建设，或管网系统出现事故，造成污水处理厂不能正常运行，产生污水的污染事故；污泥最终处置场未配套建设，污泥综合利用措施未落实，造成污水处理厂污泥无出路而无法正常运行或产生二次污染；以及运行费用得不到保障，污水处理厂难以维持正常运转等问题，检查当地政府和相关部门有无制定以下一些对策和措施以防范风险：
(1)建立城镇污水处理厂应急排放措施；
(2)同步建设配套管网设施，建立管网维护基金和应急处理机构；
(3)同步规划和建设配套污泥最终处置设施；
(4)建立城镇污水处理厂运行费用保障机制，确保资金的落实。
审计评价的原则
（一）全面性原则
区域污水处理厂的审计对象是整个自然或行政区域的污水处理厂，相应的审计评价要着眼于区域整体，应涵盖区域内涉及审计事项的各项和各个层面，包括污水处理厂有关政策的制定、政策执行和执行效果以及有关部门履职情况等，充分体现区域污水处理厂审计的绩效。
（二）客观性原则
区域污水处理厂的审计评价应客观反映审计区域内的真实情况，评价应有可靠的证据支撑。作为依据的证据资料，除来源于审计人员的审计证据，可以充分利用专业技术检测部门提供的检测报告以及相关部门的正式文件。
（三）谨慎性原则
区域污水处理厂的审计评价具有很强的专业性，评价要充分考虑谨慎性原则，以规避审计风险。
运用上述方法的审计调查案例
（一）项目背景
2009年，广东省审计厅农资处组织实施对广东省珠江流域水环境综合治理情况的审计调查，本次审计调查的一项重点就是对珠江流域13个市约200家（含已立项在建部分）污水处理厂布局的合理性和经济性、区域污水处理能力、项目投资建设运营效益情况以及其他影响项目运营效益的因素、政府及其相关部门履职情况等方面的调查。
（二）审计发现主要问题
1.流域城市污水处理厂的布局不尽合理
审计发现流域城市污水处理厂的布局不尽合理，现有的污水处理设施大部分集中在流域下游的经济发达地区，上游城市相对缺乏足够的污水处理设施。据统计，某年度，其中下游4个市已建成污水处理厂人均每日的污水处理能力为0.134吨／人，而上游某4个市人均每日的污水处理能力为0.026吨／人，处理能力较上游某4个市多335.25万吨／日。
审计发现一些市没有专门对污水处理的相关内容进行系统规划，只有部分市进行了系统的规划，但需因市政建设的规划变动而变动。
2.区域污水处理厂污水处理能力不能与污水排放量相适应
(1)流域污水处理能力与实际需要的差距较大。
流域污水处理厂污水处理能力与污水排放量相比，仍然有较大差距，流域生活污水处理率较低，大量生活污水未经处理直接排放。如某市，某年，污水处理率仅为42%，当年未能处理污水达4330万吨。建设任务艰巨、紧迫。
(2)集污管网等配套设施建设滞后影响污水处理量。
J市审计组根据环保部门提供的资料，发现该市在运行的11个污水处理厂，设计管网88公里，实际建成管网62公里，为设计的70%。由于管网未能完全配套，导致部分污水处理厂实际处理量较低。其中，某厂2004年1月开工建设，10月份进行试运行，但由于管网配套建设缓慢，达不到验收标准（设计规模的75%），致使污水处理厂在长达二年多的时间内处于试运行状态。另外，为了在管网不配套的情况下，维持污水处理厂的基本运营，部分污水处理厂直接从附近的河涌抽取废水进行处理，影响污水处理厂整体效能的发挥，也造成污水处理厂的进水负荷过低，政府所支付的运营费用并没有发挥应有的社会效益。
(3)实际处理量达不到设计要求。
Z市通过对两间污水处理厂的用电量与设计方案对比分析，发现两间污水处理厂的处理量均未能够达到设计的污水处理量，有些年份处理量甚至在设计处理量的50%以下。在污水处理厂采用BOT形式运作的情况下，BOT运营方如按虚大的污水处理量或按设计的污水处理量向政府收取污水处理费，可能导致政府多付BOT运营方污水处理费，造成国家和公众利益受损。
3.可行性研究不充分影响污水处理项目及时发挥效益
审计发现某污水处理厂由于建设工艺设计、施工和进水水质达不到设计标准，多个处理池的防渗膜出现爆裂，无法继续使用而被迫停止试运行。另有某厂由于可行性研究不充分，厂外尾水排放引管需要修改设计，试运行停止半年多。影响污水处理项目及时发挥效益。
4.污泥处置存在二次污染的风险
审计发现大部分污水处理厂的污泥未进行无害化处理，基本采取运往垃圾填埋场填埋或者采取堆肥的方式进行处理，部分污水处理厂甚至不能提供产生污泥的完整资料及运送资料，存在二次污染的风险。此外，审计调查发现一特殊案例引起关注，某厂由于初步设计中没有设计污泥浓缩池，致使污水处理过程中产生的污泥大部分漂浮水面，未能经压泥机处理，只能由人工打捞污泥，污泥含水分更高，不符合环保要求。
5.职能部门未能有效履职
审计调查发现某市水利部门虽然在2005-2006年对入河排污口进行了普查登记工作，并对重点入河排污口进行了监测，但未对入河排污口设置进行全面的跟踪监督管理，未能有效履责。另外，某市对三家正在运行的生活污水处理厂污泥处理监管不到位；对BOT项目建设程序、配套工程设施和运行等未能实施全过程有效监督。
（三）审计建议
针对流域污水处理厂存在的问题，审计从推动水环境治理的角度，提出审计建议：1.针对地域和经济发展特点研究解决环保面临的新问题，加大对经济欠发达地区的环保投入，重视流域污水处理厂的合理规划布局，保护饮用水源；2.加强对项目的可行性研究的审核把关，落实集污管网配套设施的同步建设，严格进度控制和项目验收制度，及时进行工程竣工决算审核或审计，保证工程质量和投资成本控制；3.切实落实对项目管理监督的问责、问效机制，制定相关法规、规章或制度，加强引导和管理监控，有效规范BOT项目运作；4.研究解决污水处理厂产生的污泥无害化处理的技术方法和管理模式，有效避免二次污染。5.建议当地政府责成职能部门有效履责，并建立应急预案，以便在污水处理厂发生危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，政府能有效应对；6.保障项目顺利建设和正常运营，使项目达到预期目标。
结束语
区域污水处理厂的规划建设在区域的污染治理中发挥着重要的作用。对区域污水处理项目的审计是今后环境审计的一项重要内容，由于该项目的综合性强，涉及工程、环保、财务等多方面的知识，且条件相对艰苦，对审计人员的知识结构和综合分析能力提出了更高的要求。参审人员应具有高度的社会责任感和使命感，愿意接受恶劣环境的挑战。所以，实施审计调查，人员安排应作充分考虑。
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