入世十年来我国科技创新政策与WTO规则的协调及展望，本文主要内容关键词为：科技创新论文,十年来论文,规则论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入世界贸易组织(WTO)十年来，我国的经济开放速度不断加快，开放程度不断加深。我国已初步建立起符合WTO规则要求的经济贸易体制，成为全球开放市场中的一员。WTO的各项规则，虽然直接反映为对国际贸易活动的协调，但对产业发展、技术进步也具有明显的影响。因此，这十年也是我国科技创新政策与WTO规则不断协调的十年。随着国际金融危机引发的全球经济低迷及格局调整，我国科技创新的国际环境正发生着深刻变化，科技创新政策也需要进一步适应国际惯例，深入落实更加积极主动的开放战略，更好地发挥对提高自主创新能力的保障作用。
1 入世之初各界对科技创新政策协调性的关注重点
WTO的基本原则包括：最惠国待遇原则、国民待遇原则、互惠互利原则等。这些原则有的与创新政策具有直接联系，有的则间接影响创新政策的制定与实施。在WTO框架下，对科技创新政策有影响的协议有6项，即《与贸易相联系的知识产权协议》(Agreement on Trade-related Aspects of Intellectual Property Right，TRIPs)，《补贴与反补贴措施协议》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCM)，《与贸易有关的投资措施协议》(Agreement on Trade-related Investment Measures，TRIMs)，《技术性贸易壁垒协议》(Agreement on Technical Barriers to Trade，TBT)，《实施卫生与植物卫生措施协定》(Agreement on the Applications of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS)以及《政府采购协议》(Government Procurement Agreement，GPA)。
我国在加入WTO前后一段时期内，各界就 WTO规则对我国科技创新政策的影响进行了广泛的讨论，当时关注的重点集中在四个领域：
第一，研发补贴。由于SCM协议对成员国研发补贴的范围和比例有明确规定，除部分成果转化、进口替代补贴等政策需要调整外，我国财政科技投入主要支持竞争前研发，基本符合WTO规则。
第二，投资和税收优惠。WTO规则要求在投资、生产原料和货物采购方面给予外商投资企业与其他企业同等待遇，这在当时对“以市场换技术”等策略形成了直接挑战。
第三，知识产权。对这方面政策的适应与否，对我国产业技术进步，特别是高技术产业的整体发展具有强烈的影响。突破以专利为代表的知识产权封锁，在对“由跟踪模仿为主向自主创新为主”的认识转变及战略决策过程中，发挥了关键作用。
第四，技术标准及相关的贸易壁垒。以技术标准、技术法规为基础形成的贸易壁垒，由于具有合理性、复杂性、隐蔽性以及灵活性的特点，对我国机电、化学品、农产品等各大行业的出口均造成巨大影响。这也是与科技相关的WTO规则中，对我国出口贸易甚至经济发展最为直接的领域。因此，与加入WTO基本同步，我国在“十五”之初就提出了技术标准战略。
2 入世后各国以WTO规则为由对我国科技创新政策的关注
《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》及其配套政策中，大部分与 WTO规则存在联系(见表2)。针对这些政策，主要发达国家给予了密切关注，甚至在一些领域进行了不同层次、不同角度的多次交涉。这些领域主要集中在技术标准、产品认定、政府采购等方面。
2.1 税收优惠
2000年我国发布了《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》及其相关具体优惠、鼓励规则和办法，其中一项优惠政策是我国对进口集成电路征收法定17％的增值税而对国内生产的同类产品则实行增值税大部分退税。美国认为我国的这一做法不符合《关贸总协定》和《服务贸易总协定》有关国民待遇的规定，是不公平的增值税政策，构成了对外国半导体生产企业和设计企业的歧视性待遇。2004年3月，美国就我国集成电路增值税退税政策在WTO启动争端解决程序，最后该案经双方磋商，以我国承诺取消对国产集成电路产品的增值税退税政策而告结束[1]。
2007年2月，美国和墨西哥就我国政府实施的一系列税收优惠措施，向WTO争端解决机构提出申诉，认为中国政府实施的进口替代型税收优惠措施违反了国民待遇原则并构成禁止性补贴。美国和墨西哥对华申诉的目标包括退税、减税和免税措施，两国认为这些措施对许多行业的进口产品形成歧视。最终，中、美、墨三国达成和解，我国承诺在2008年1月1日前采取措施，永久性取消所指控的WTO下的禁止性补贴。
2.2 技术标准
2006年6月，美国全美亚洲研究所发表了特别报告《标准就是力量?中国国家标准化战略制定中的技术、机构和政治》(下文简称《报告》)，反映了美国产业界、商业界的一些声音。《报告》认为我国技术标准战略源于为摆脱“技术陷阱”而提出的自主创新政策，中国的技术政策及标准战略在许多方面具有所谓的“技术民族主义”的特征，并认为“狭隘的技术民族主义很可能会损害中国自己的利益”。《报告》将技术标准问题当做一个国家(民族)利益的问题来讨论，而不是站在世界产业技术发展秩序的角度来看待技术标准问题，没有考察技术标准体系的技术进步和不断变化。也就是说，《报告》将我国制定和推动技术标准的应用与国际化，简单理解为国家间产业利益的冲突。因此，“技术民族主义”仅仅是从利益的分配角度而言的，是对我国实施标准战略的误解或歪曲。实际上，我国的市场也是世界上作为开放的市场之一，几乎各行各业都可以发现来自不同发达国家的产品或跨国公司投资的企业。2010年，美国商会发布的《中国自主创新的浪潮》报告中，也对我国技术标准、认证等相关领域提出了类似的非议。
2.3 产品认定
2010年，国外对我国自主创新政策的关注集中在自主创新产品认定领域。2006年12月，我国出台了《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》，并开展了相关工作，进入认定目录的产品可在政府采购活动中享受政策扶持。对此，美国商会、美国制造业协会、美国政府认为我国的自主创新政策有贸易保护主义之嫌。对此，我国多次表示，中国的自主创新，是在开放条件下的自主创新，鼓励国际合作，对内外资企业一视同仁、平等对待。2010年4月和5月间，有关部门对2010年认定文件草案公开征求意见，并邀请美、欧、日、韩等国跨国公司的代表沟通意见。从征求意见的情况看，内外资企业对调整后的认定文件都比较满意，认为体现了“非歧视、市场导向和保护知识产权”的原则。
3 未来需要加强的几个方面
科技创新是我国加快转变经济发展方式，赢得发展先机和主动权的根本力量，也是促进对外贸易良性发展，提高国际竞争力和话语权的重要手段。面对国际经济贸易发展的新形势，科技创新需要更加积极主动地服务于开放战略，在政策上需要关注以下方面：
3.1 政策的制定实施需要具有更广阔的国际视野
目前，我国已成为世界第二大经济体，货物贸易额的全球排名由第六位上升到第二位，其中出口额跃居第一位。特别是在高新技术产品领域，2008年我国出口占国际市场份额首次超过美国(13.07％)，达到14.49％；2010年出口额达到4260亿美元，不仅巩固了全球第一的位置，国际市场份额还首次超过欧盟，高出欧盟1.66个百分点[2]。
在此背景下，我国出台的部分科技创新政策已具有世界影响力，对产业技术路径选择、新产品的市场前景等方面将具有直接作用，进而影响到国际产业和贸易格局，势必引起各国的密切关注。同时，一国对我国科技创新政策的关注和交涉，往往会引发连锁效应，引导多个国家或地区对我国相关政策采取类似的态度或措施。因此，在制订科技政策之前，就需要以更广阔的国际视野开展调查研究。
3.2 积极拓展新的开放领域和空间
当前，我国面临着国际产业转移、科技资源转移两大历史性机遇。一方面，2010年全球外国直接投资达到1.24万亿美元。发达国家为赢得全球竞争优势，进一步加速了国际产业转移；发展中国家也不甘落后，为实现赶超战略，也进一步扩大对国际产业转移的承接，加速本国产业结构的升级[3]。目前，我国吸引外商投资额，高居发展中国家和地区实际使用外资金额首位，占发展中国家吸收外资总额的1/4。
另一方面，跨国公司产业技术研发活动呈现向发展中国家转移的趋势，主要方向是向东转移，包括东欧、中国和印度。2003年，我国外商投资大中型工业企业R&D经费占我国全部大中型工业企业R&D经费的比重为15％，2007年增长到20.4％；国际金融危机后，这一比例有所下降，但 R&D经费总额保持增长，从2003年的108亿元增加到2009年的554亿元。此外，几乎所有的预测研究都预计中国是当前和今后一段时间外资研发活动增长最快的国家[4]。
因此，科技创新政策的出发点，需要更加注重加强国际经济技术交流合作，面对传统制造业向价值链高端延伸、战略性新兴产业发展等重大需求，在立足自主创新的同时，继续通过开放市场、引进先进技术提升制造业国际竞争力。
3.3 充分发挥对解决国际贸易争端的支撑作用
技术标准、检验检测能力是解决国际贸易争端的基础条件之一。对GATF和WTO争端解决实践的统计表明，从WTO成立到2005年，WTO争端解决机构受理的贸易争端案已达324件[5]。发达国家一贯重视双边与区域合作和协调机制。除利用多边贸易体制以外，发达国家还很重视利用双边和区域合作机制以实现本国利益的最大化[6]。近年，各类贸易争端中涉及我国实质利益的案件很多，例如美国对我国彩电的反倾销案，对我国多种纺织品的设限案，对中国、泰国等国冷冻及罐装暖水虾的反倾销案等，都存在涉嫌违反世贸组织反倾销协定有关规定现象。有些成员已将美国起诉到世贸组织争端解决机构，而我国作为实质利益受害方，出于对技术证据的应用能力不足，难以进行多边或双边的技术协调等因素，却始终没有成为原告，从而难以启动或参与争端协调机制[7]。
4 政策建议
4.1 针对WTO框架下的经济技术规则开展情景分析与跟踪比对
第一，开展对国际影响的情景分析。在与 WTO规则相关的科技政策制定过程中，建议增加情景分析环节，对政策与WTO规则的协调性、政策实施可能对他国的影响以及他国可能采取的措施进行分析，并制订相应预案。
第二，就拟颁布的政策进行必要的前期沟通。利用多边双边科技合作机制、国际会议、驻外科技机构等渠道，就我国拟公开发布的、特别是与经贸相关的政策，开展前期沟通交流，宣传政策要点，将国外反馈情况作为政策修改完善的参考。
第三，定期收集整理与WTO规则相关的各国技术信息。选取美国、欧盟等主要发达国家，巴西、印度等新兴经济体，通过WTO公开文件、各国国别贸易投资环境报告、新闻媒体等渠道，定期收集各国在TBT/SPS通报、贸易争端诉讼方面的科技信息，作为我国科技政策制订的参考。
4.2 稳步开放国家科技计划以吸引国际科技资源，用好国际科技合作形成的技术基础
第一，稳步开放国家科技计划，吸引国际科技资源。建议在现有国际科技合作框架基础上，以科技计划为依托，积极吸纳拥有先进技术的外资研发机构参与项目研发，利用国际人才资源、设备资源和科技资金，缩短我国有关技术领域的研发周期，为我国学习、借鉴、吸收国外先进的技术能力提供便利。在创新阶段的选择上，可优先考虑市场化程度较高、竞争充分的领域，对开放基础或应用基础研究类国家科技计划进一步开展试点；在技术领域选择上，可优先考虑从双边或多边科技合作协议涉及的领域，如清洁能源、气候变化等入手。
第二，利用国际科技合作形成的技术基础，提高我国在国际活动中的影响力。通过国际科技合作，在技术层面形成更广泛的共识，以提高我国在标准制定、认证认可活动中的话语权；也可考虑将标准、认证、工程建设等领域的技术合作、转让和交流，作为我国在国际磋商中的谈判条件。
4.3 理性认识WTO规则，通过WTO争端解决机制最大限度维护自身利益
WTO各类协议是在不断磋商中逐渐完善的，对于WTO规则要有科学和理性的认识，不能绝对化、僵硬化，更不能完全被其限制。从一定程度上说，WTO规则是不断协调磋商出来的，而不是遵守出来的。建议在国外提出科技创新政策与 WTO规则出现抵触时，我们要合理利用WTO框架下的争端解决机制，充分发挥科技支撑作用，在涉及国家利益的关键问题上据理力争，为我国行业、企业提升创新能力、争取市场主动权赢得时间。同时，加强政策协调的软科学研究，建立稳定的研究队伍和专门的信息收集系统，积累形成争端案例库，分析技术、贸易、国际法间协同机制，关注国外因技术变化而可能引发的产业、贸易冲突，为解决国际争端提供理论和政策研究支撑。
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