国家与社会关系中的村民自治，本文主要内容关键词为：社会关系论文,村民自治论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，我国逐步放松了对社会的控制，村民自治在这个时期开始启动。它在理念设计上的初衷是作为社会领域的自我管理，但在实践上又作为一个准政权在履行其职能，所以很多问题由此而生。部分学者仍然习惯性地将村民自治放在国家制度的框架内去考察，进而在很多方面未能真正把握村民自治的问题所在。本文试图将村民自治置于国家与社会关系的框架下，对村民自治的一些相关问题进行初步的探讨。
一、村民自治在国家与社会关系中的定位
国家是社会发展到一定阶段的产物，在国家还没有出现之前，人类社会是以一定地域范围内的社会共同体的形式，通过“自治”以实现共同生活的目的。当国家“从社会中产生但又居于社会之上”的时候，国家与社会就形成了二元对立，分别出现了国家管理的领域与社会自我管理的领域。改革开放以后，我国农村社会从政社合一的体制下解放出来，村民委员会最初是为填补人民公社瓦解以后留下的权力真空而建立的，但它与人民公社体制的不同在于，村委会不属于政权机构序列。这就使村民自治面临着一个问题：村民自治该如何定位？
从概念上看，“自治”一般是相对被治理来说的。自治一般可以分为地方自治、民族区域自治和社会自治等。地方自治是实行中央与地方分权的一种国家结构形式。其特征是强调地方政府对于本地区的一些事务享有权力，体现的是一种与中央的分权。民族区域自治是在中国少数民族居住较集中的地方实行这种制度。主要强调由本民族的人担任当地政府首脑，相比其他区域更多的拥有一些发展本民族经济文化事务的权力，实质上属于一种特殊的地方自治。社会自治则一般是指社会相对与国家而言，在不受国家干涉的领域，如在经济领域、社区事务等方面实现自我治理。村民自治属于哪一种自治呢？《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”也就是说，村民自治是一种群众性自治。这在以前的各种自治理论中并没有出现过，是一种具有中国特色的自治模式：（1）自治的主体不是一级地方政府，也不是村级组织，而是村民。“村民自治”和“村自治”是不一样的。“村自治”是村级组织相对于上级政府来说，拥有对本区域事务管理的权限，属于地方自治，而“村民自治”的概念则重在指村民行使管理本区域事务的一种权利，和地方自治的概念完全不同。（2）自治的内容是村民根据国家法律规定自主管理的本村事务。其范围界定是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策。这和地方自治有很大的区别。（3）自治组织本身不是政权机关，国家不负担财政责任。村民自治向成员直接收取费用，即村提留，但不具有强制性。
通过分析村民自治的概念，我们可以知道，村民自治在理论上不是地方自治，不是村自治，也不是国家消亡以后的社会自治，法律规定村委会和村民代表会议由全体村民选举产生，负责处理本村的公共事务。但是在实践中，虽然村级组织在法律规定中不属于国家机关序列，人们仍把它看作是基层政权机构的延伸。目前基层国家政权通过以下几种方式保持对村自治组织的控制：一是通过各种方式对村委会的选举施加影响，尽量使符合上级意图的人员当选；二是通过村党支部对村委会的领导，保证国家政策的贯彻实施；三是让村委会在处理村务的同时，承担一定的政务，乡镇政府给予村委会成员一定的补贴。在这种治理模式下，村自治组织并不完全属于社会组织，而是一种准政权组织，横跨国家与社会两大领域。村自治组织既对村民负责，管理本村事务，又成为国家对农村社会低成本治理和资源汲取的通道，它适度抵制国家权力对农村社会的扩张和渗透，成为两者联系的桥梁。今后较长一段时期内，在国家政权保持对农村社会有力控制的情况下，村自治组织的这种属性不会发生变化。
二、村民自治的民主属性
村民自治在各种法律和文件中一般都被定性为“基层民主”，那么它属于国家民主的范畴吗？“民主”最初在西方产生的时候就是作为一个政治概念，是指人民的统治；作为政体而言，是一种有别于君主独裁和贵族寡头统治的政体，它实行多数人的统治。而列宁则总结为“民主是一种国家形式”，达尔也曾说过，“民主思想主要关注的，一直就是国家”。既然村自治组织并不属于国家政权，那么我们用基层“民主”来描述村民自治是基于一种什么样的逻辑呢？显然是基于村民自治下的村组织和国家政权的某种类似性，在一定程度上可以说是国家政权在村一级组织的复制。在村民自治的架构中，由全体村民选举村民代表会议作为议事机关，选举村民委员会作为行政机构，在一些地区还成立村民监督委员会和村民理财小组作为监督机构，甚至有的地方在村民代表大会之上设立村民大会会长、副会长、秘书长，组成会长会议，村党支部也照例作为村民自治法定的领导核心机构。这些机构无不是仿照国家政权的模式设立的。
作为基层民主的村民自治仿照国家民主的规则建构和运行，但又不属于国家民主的范畴，这就给它的实际操作带来许多问题。比如在村民自治的核心环节——民主选举中，有的地方曾多次发生过选民阻挠计票、砸坏票箱、强迫他人选自己的现象，造成选举中断。有的选民把选票抢过来撕毁了，使其他选民的劳动化为乌有。村民选举委员会就此告到法院后，法院表示因无法可依，不予受理。因此，对村委会选举违法行为，难以做到违法必纠。我国的选举法和刑法没有把村民自治权利纳入保护范围。民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法中，村民自治权利也不在其调节之内。村委会组织法也仅仅把村民自治权利的保障机制，界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。造成违反村委会组织法的行为屡见不鲜，而行政、司法部门查无依据，无可奈何。这也成为村民自治亟待解决的问题之一。
在理论上关于村民自治的属性，还出现另外一个发生争议的问题，即村民自治是否属于直接民主的范畴。由于村民在选举村委会成员时，是采用直接选举的方式，因此在论及村民自治的时候人们很容易受到直接民主思维的影响。如六届全国人大常委会委员长彭真在推动通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时表示：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践”[1](P608) 后来大部分人都把村民自治看成是直接民主，如徐勇说：“村民自治是一种基层直接民主形式”，“中国农村村民自治属于基层社会生活的人民群众自治，是一种具有中国特色的基层直接民主制度”[2]。类似的说法在其他官员和学者的著述中也非常普遍。
所谓直接民主，指的是统治者与被统治者的身份的重合，公民作为国家的主人直接管理自己的事务，而不通过中介和代表[3](P36)。直接民主要真正实施起来面临着巨大的困难。卢梭认为要实施直接民主需要满足很多条件，必须是领土小、人口少的民主共和国。实际上在当代国家，不具备建立直接民主政治体制的条件，只可能在某些具体事务上使用直接民主的方法，如全民公决等。另外，有直接选举并不意味着就是直接民主，如西方一些国家的议员和总统都是选民直接选举产生，但他们的政治体制仍然属于间接民主制。那么村民自治属不属于直接民主的一种形式呢？如果严格按直接民主的定义来对照，在村民自治中，只有村民大会就村内重大事务作出决策的环节属于直接民主的范畴。不过村民大会一般很少召开，从各地的实际看，做得很好的地方一年也只召开一次。事实上，在近千人至几千人的行政村范围内召开村民会议，在现在的农村并不是一件容易的事情，很难付诸实行，所以1998年修订实施的《村民委员会组织法》较试行法的一个重要不同是增补了第21条：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。”在村民自治中已经有了村民大会、村民代表会议（村民议事会）、村委会、村党支部等众多机构。在这些机构中，不仅村民会议很难起作用，就是连村民代表大会在大多数地方也是形同虚设，掌握实际权力的一般是两委，即村委会和村党支部。这就使得村组织中权力关系十分复杂。村民大会发挥的作用微乎其微。村民自治的构架在实践中基本上已经脱离了直接民主的范畴了。这一现象的出现并非是由于村级组织的治理走了样，背离了直接民主的初衷，而是由于实际操作的原因，直接民主哪怕在村一级都无法具体实施，它必须通过选举出来的村民代表大会和村委会来实施日常事务的管理。所以，将村民自治定义为一种直接民主，无论是在理论上，还是在实践上都是非常勉强的。
三、村务与政务的区分
按照《村民组织法》的规定和村民自治组织设立的初衷，村民自治组织的自治范围是村务而非政务，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。村的公共事务和国家的公共事务的范围是不同的，它只涉及到一村范围内的事情，关系到村民个人与个人，个人与村集体之间的利益，而政务是由政府管理的事务，需要国家强制力保障实施管理，也需要国家财政支持。实际上，村委会既履行了对村务的管理，又承担着部分政务的职责，而且承担的政务比村务还要多。这个事实已为各方所承认，村委会扮演着国家代理人和村民当家人的双重角色，在双重角色中，国家代理人的角色又往往更为突出。村自治组织负责收粮、收税、计划生育三大任务，还有诸如服兵役、大型农田水利建设、治安司法、义务教育、民政事项等事务，另外还有乡镇一级政府摊派给村委会的诸多任务。这些本都属于政务的范围，村组织都要协助执行或者承担主要任务。
村委会既处理村务，又处理政务的情况，给村委会的运行带来了沉重的负担，而乡级政府为了更好地让村委会完成它交代的任务，也必定会通过各种方式干涉村委会的选举，从而给村民自治带来不利的影响。由于政务占据村委主要职能，国家却又基本上不提供经费，村委会成员的报酬都由村民支付，客观上加重了农民的负担。更为重要的是，一些需要较大投资的公共事业，如办学、修路等，政府也推给村组织，诸如此类，国家在赋予村民自治自主权的同时又逃避了义务。对于村委会该不该处理政务的问题，目前有以下几种思考：如果由政府直接实施管理，比如由乡政府向农户收取税费，控制生育等等，这种交易费用太高；监督成本也太高，如果将乡镇行政设置向下延伸至村，设立派村人员，专管政务，与村组织彻底分开，成本也太高。还有人提出由村党组织主要负责政务，村民自治组织参与政务的处理，村民自治组织主要负责村务，村党组织在处理村务中发挥引导作用。这种方法虽然看起来比较实用，但是这样做党支部有越权之嫌，在实践中并不好操作。
从机构分工方面解决村务与政务合一的问题，在目前似乎找不到更好的办法。我们可以从另外一个角度考虑这个问题，用减少政务的方法，即国家政权在农村减少干预，退出部分领域来缓解这个矛盾。首先是税收的减免。随着工业化程度的提高，国家对农村资源的汲取需求也越来越弱了，全国每年500亿左右的农业税收入，占全国财政总收入的比例目前还不到3％。但是，征收成本高，难度大，征收成本可能在300亿到400亿元之间。所以最近一两年，在国务院的政策的基础上，各地纷纷免征农业税，这就大大减少乡镇政权所承担的职能，也减少了村委会的压力。其次是政府要转变职能，尽量避免通过村委会干涉农民经营自主权。目前很多政府为了调整农村产业结构，层层加压，侵犯农民经营自主权，县政府压乡政府，乡政府压村干部，村干部就只有压农民。在这种产业结构调整行为中，由于政府不是市场的主体，又干涉农民具体经营，导致了农村干群关系紧张，也容易发生农民与政府之间的纠纷。所以对于经济领域的事务，政府要尽量少干预多放权。通过政府主动退出一些领域，减少对农村资源的汲取和经济经营权的干涉，调整国家政权和农村社会的关系，加在村委会上的政务的担子将大大减轻，从而有利于村民自治的顺利开展。
四、村民自治运行之中的结构性矛盾
在村民自治过程中，乡镇一级政府和村组织的关系始终是村民自治发展中绕不开的矛盾。村委会组织法规定乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，而不是直接的领导与被领导关系。一般说来国家政权为了执行它的职能，都设有专门的机构，并配备一定的经费，其他社会组织协助政权机构处理政务，一般应当遵循自愿的原则，并获得一定的补偿。但是由于长期以来，村组织都是作为政府的下属机构，乡镇政府仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生和日常工作进行行政干预。不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认可的人当选。当然，不同的地区，乡镇施加影响的方式与效果也有所区别。相对说来，实行选举比较规范的地区，乡镇对选举一般不定调子，不划框子。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，其影响力依然存在，但不能完全左右选举结果。而其他地区的一些乡镇则存在直接干预甚至操纵选举的情况。现阶段，乡镇政权在村委会选举中大多能实现自己的目标。在日常的村务活动中，乡镇对村委会的控制不仅采用行政命令的方式，还往往运用手中的资源诱使村委会实现自己的意志。而村委会在威望不够，遇到难以解决的问题时也需要上面的支持，这样，许多村委会无形之中就接受乡政府的控制，对上面的一些不合理的要求也难以拒绝。另外在一些地区，由于村委会的财务情况不透明，为一些乡镇实行“村财乡管”提供了理由。虽然村里的钱仍归村委会使用，但是受到了乡政府的有力限制，这样乡政府无形之中也取得了支配村委会的权力。在乡镇政府力图控制村自治组织的格局中，村委会陷入了两难困境：村委会由村民选举产生，理应代表村民利益，而村委会又在事实上受制于乡镇政府，对于上面摊派下的任务，或者一些损害本村村民利益的事情，无法抗拒。在大多数情况下，乡镇政府对村委会的制约更为有效，这阻碍了村民自治的顺利实施，也使得村民对于村委会乃至村民自治的支持下降。
乡镇机构与村自治组织结构性矛盾产生的原因，在于国家与农村社会的关系仍然存在利益上的冲突。在现代化过程中，国家要从农村汲取资源，又没有能力为农村提供更多的公共服务，这就需要乡级政府保持对农村强大的控制能力。在自上而下的压力体制下，乡政府只能将压力转移到村组织。另外由于乡镇机构规模失控，使得乡镇机构为了自身的生存利益而向村民收取各种费用，若仅仅依靠《村组法》所规定的那种指导或协商方式，是很难支配作为自治组织的村委会的，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。
村民自治中还普遍存在着另外一个结构性的矛盾，即村委会和村党支部（两委）的矛盾。在《村委会组织法》颁布实施之后，两委冲突问题便越来越成为村民自治研究者关注的焦点。村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力这四个方面都有不同的特征，使得农村的党政关系出现二元权力结构。村委会是由村民选举出来的自治组织，承担管理村务的责任，但是村委会组织法又规定党的基层组织要在村民自治中发挥领导核心作用，而且由于村支部书记可由上级党委任命，乡镇党委政府一般更愿意支持村支部，以便更直接地掌控各个村庄。为了解决两委之间的矛盾，各地摸索一些经验，影响较大的有“两票制”和“一肩挑”的做法。两票制的基本含义是，选举党支部书记和支部成员时，先由全体有选举权的村民对村内党员投信任票，然后召开村党组织大会，由党员对候选人投选举票，选举产生党组织。两票制使得农村基层党组织至少在形式上具备了广泛的民意基础，进一步确立了村党组织权力来源的合法性，这就是两票制之于化解两委矛盾的意义。“一肩挑”，就是村支书、村主任由一人来兼任。作为“一肩挑”的配套措施，实行两委成员交叉任职，即支部成员可以兼任村委会成员，反之亦然，“一肩挑”是用取消人事上的矛盾来解决两委矛盾。
从某种意义上讲，“两委”冲突的实质就是行政权与自治权的冲突，是国家与农民紧张关系的外显。国家行政权力体现的是国家利益，是整体利益，而村民自治权力体现的是村庄社区成员利益，是局部利益。尽管国家利益与村民利益在根本上是一致的，但在特定的时期和特定的情况下，两者也会存在矛盾和冲突。村委会是由全体村民选举产生的，在利益代表上侧重于全体村民，而村党支部受到乡镇党委和政府制约的程度更大，或者说，乡镇党委、政府更愿意通过党支部实现对农村事务的控制。所以当村民利益与以乡镇政府为代表的国家利益发生冲突的时候，就会反映在两委之间。虽然村委组织法里规定党支部要在村民自治中发挥领导核心作用，但是村委会由村民直选产生，更具有民意上的合法性，在一些具体事务上也敢于向村党支部表达不同的意见。在党政关系的格局中，村支部的相对优势地位要比其他层级的党委小得多。另外，在基层组织中虽然也仿照国家政权建立了党政两套班子，但是其中的政治性事务并不多，两委无法象高层政权机构那样对党政机构进行大致分工，分管政治事务和行政事务，两委所管理的事务基本上是重合的。
五、村民自治与国家民主的互动
村民自治在农村取得初步成效以后，很多人对村民自治抱有越来越乐观的期待，希望它成为社会主义民主建设的起点和突破口。他们认为社会主义民主政治有可能在最薄弱的地方率先取得进展，在村民自治发展比较成熟的情况下再向乡、县乃至中央推进政治民主改革，因此对村民自治促进中国民主发展的作用给予了高度评价。当然也有部分学者提出对中国乡村自治的意义及前景不宜过分乐观，他们认为从过去历史看，没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，乡村政治的改革应该是全社会政治变革的最后一个环节，乡村社会很难产生推动全社会的政治变革的力量[4]。自下而上的演进不能代替自上而下的变革，”非国家”层面的群众自治也不能代替国家层面的民主宪政[5]。
村民自治经过初期的蓬勃发展后，确实遇到了一些限制条件，比如由于村民选举范围较小，选举更容易被恶势力操纵。在宗族势力强大的乡村，有演变为宗族自治之忧。在一些经济发达地区，经济能人和富人当选比例很高，出现一种新的“绅治”，甚至当地政府也乐见这种现象的发生。这些发展趋势和政治民主的方向并不一致。但从村民自治所起的积极作用来看，它也为国家今后民主的建设提供了众多有利的条件，首先在村民自治的实施过程中训练了农民的政治参与水平，特别是有利于培养农民的公共精神，使之养成关心公共事务的习惯，并愿意为此付出时间和精力；其次，成长起来的各种自治组织将有利于形成一种有序的政治参与，农民利益聚集和利益表达将有更多的渠道，多种多样的基层组织将构成建设民主社会的基础；第三，村民自治中直接选举的进行，冲破了过去的一些禁区，竞选、差额选举、秘密划票等方式都在村民自治中得以体现，初步建立了一整套选举制度，为其他选举提供了示范效应；第四，村民自治的发展已经对乡镇乃至县级政权的民主化提出了要求。在乡村矛盾中，乡一级政府不得不面对来自村民自治越来越大的压力。总之，农村社会内部有系统建设的形成、公民传统的形成、社会网络的健康发展，对于制衡政府的权力，在更大范围内推进国家民主化进程有着重要的意义。
不过在目前国家与社会的关系中，国家仍起着主导作用，相对于社会来说仍然是非常强大的。具体到村民自治的发展上，各级政府至今还扮演着极其重要的角色。发达国家在走向民主的进程中，依靠社会力量不断完成制度创新。整个过程充满了国家对社会的让步，制度创新大多来自社会。而发展中国家在发展过程中的制度创新，却更多地来自国家，由国家来完成，虽然出现了社会日益挣脱国家控制并逐步走向自治和独立的演变趋势，但是，“在国家与社会的关系中，国家的突出地位和作用仍旧是西方发达国家难以望其项背的”[6](P87)。首先，村民自治作为一种新鲜事务能够在农村发展壮大，其中大部动力来自于政治高层和法律的支持。在农村中甚至有这样的现象，当地的村民自治搞得好不好，和这个县的县委书记是否大力支持村民自治有相当大的关系。村民自治的发展仍需要外部提供强大的压力和动力。其次，村民自治的发展还要受制于整个国家民主的进程。村民自治不可能独立于整个社会之外而高歌猛进。现代化进程中，农村社会总体趋于萎缩，在组织化程度、信息交流和经济条件方面均处于落后地位，村民自治在初步运转起来以后，要进一步发展就要靠整个环境的带动。它受到各级政权特别是县、乡政权民主化程度的制约。从这个意义上讲，村民自治与国家民主之间是一个彼此互动的过程，两者的互动若表现为良性互动，则能较顺利地推进村民自治；反之，村民自治则势必困难重重。