新时期农村基层民主政治建设的进程及其政治学分析，本文主要内容关键词为：政治学论文,新时期论文,农村基层论文,进程论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人们关于“基层”的理解，莫衷一是。但是，归纳起来无非是广义与狭义的两种表述 。根据我国宪法和地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法的规定，从行政区 划角度来说，基层应是指包括农村乡(民族乡)、镇和城市街道。这是狭义的基层观。以 上述表述为限，向上扩大到县(含县级市)和城市区一级、不设区的市一级，向下延伸到 行政村，这种上浮下移的基层范畴，则是广义的基层观。本文所指的基层是特指乡(民 族乡)、镇和城市街道及其属下的行政村范围。
农村基层政权民主建设是基层民主建设的重要组成部分。从宏观上说，我国的民主政 治运行机制中，从中央到地方、再到基层的每一层面都有四类政治主体，即政党、国家 (包括各级人民代表大会与各级人民政府)、社会团体、经济文化组织。(注：施九青、 倪家泰：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版。)而在国家政权运行 机制中，每一层面都有政党、国家两类政治主体。就一般意义而言的政权，特指国家， 包括各级的立法机关和政府机关。基层一级也一样。农村基层政权是特指乡(民族乡)、 镇的人民代表大会与同级人民政府两者有机构成的统一体。这是农村基层民主政治的最 主要组成部分。
此外，实行村民自治建设也是农村基层民主政治建设的一个部分。其“民主建设”主 要是指以维护和实现村民政治权利为核心的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 等“四个民主”制度建设。其中又以“民主选举”为民主政治建设的前提和基础。
新时期农村基层民主政治建设的进程
新时期是指十一届三中全会以后的改革、开放的历史时期。党的十一届三中全会以后 ，以否定政社合一的人民公社高度集权化和实行家庭联产承包经营责任制为逻辑起点的 农村改革，使农村社会发生了历史性的变化，推动了以民主选举和村民自治为核心的农 村基层民主政治建设的大发展。其表现为两个方面：法律规定的健全与完善，实践活动 的深化与发展。
(一)法律规定的健全与完善
广大农村通过经济体制改革，村民不仅成为生产经营的主体和相对独立的财产主体， 而且，广大村民的民主意识也不断增强，越来越要求有知事、议事和决事的权利，要求 直接参与村里大事的决策和财务的管理。1982年宪法根据我国农村的这种变化情况，规 定了乡、镇政府为农村基层政权，取消了人民公社体制；规定了村民委员会是农村基层 群众自治组织，村委会成员由村民选举产生，负责办理本地的公共事务和公益事业，调 解民间纠纷，维护社会治安等。这为广大村民行使自己的民主权利和进行新的实践与探 索提供了宪法依据。1985年吉林省黎树县的“海选”模式，从参与候选人的最初提名到 正式选举，完全由村民无计名投票产生，每个选民都有提名权和被提名权，充分体现了 广大村民的意志和愿望。
在全国各地村民自治试验摸索所积累的经验基础上，1987年11月14日，全国人大常委 会第23次会议通过了《村民委员会组织法(试行)》。这部法律的制定和施行，使1982年 宪法关于村民自治的规定更加具体化，使以村民委员会直接选举为标志的村民自治制度 获得了实质性的进展。1998年10月14日，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农 业和农村工作若干重大问题的决定》，全面总结了我国农村改革20年的基本经验，对加 强农村基层民主政治建设提出了新要求，进一步明确了扩大农村基层民主的核心内容就 是要全面推进村级民主选举、全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推 进村级民主监督。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议修订并通过了《中 华人民共和国村民委员会组织法》。这部法律是党对加强农村基层民主政治建设各项方 针、政策的法律化和具体化；充分反映了广大村民在社会主义市场经济条件下更好地行 使当家作主权利的愿望，将极大地推动着我国农村以村民自治为内容的社会主义民主政 治建设的历史进程。
以村民自治为内容的农村基层民主政治建设，也推动了以加强和完善农村基层政权建 设为内容的基层民主政治建设。农村基层政权的发展主要表现为农村乡镇人民政府和乡 镇人民代表大会的发展，而这又主要体现在乡镇人民代表大会的选举，即乡镇人民代表 大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的选举上。本文主要是就选举过程中 ，候选人的产生与选举范围的发展历程进行阐述。
1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级 人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，是我国第二部地方组织法，它就人民公社 、镇人民代表大会的选举中，候选人的产生和选举范围作了如下规定：人民公社、镇人 民代表大会只选举人民公社主任、副主任，管理委员会委员，决定镇长、副镇长人选； 镇长、副镇长、人民公社管理委员会组成人员的人选，由本级人民代表大会主席团或者 代表联合提名；候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进 行预选，根据多数人意见，确定正式候选人名单；取消对人民公社管理委员会和镇人民 政府组成人员数额的规定。
我国第二部地方组织法的制定还是处在改革开放之初和思想上的拔乱反正时期，所以 带有明显的过渡性质。1982年12月10日对第二部地方组织法进行了第一次修改，有关乡 镇人民代表大会候选人的产生和选举范围修改为：涉及人民公社的，一律改称为乡、民 族乡；将乡、民族乡、镇人民代表大会选举的范围限定为选举乡长、副乡长、镇长、副 镇长，不再选举政府其他组成人员；选举可以采用候选人数多于应选人数的办法，也可 以经过预选产生候选人名单，然后进行选举。
1982年对地方组织法所作的修改，是以新宪法为依据，在候选人的产生和选举范围等 方面，形成了新时期我国农村基层政权建设的雏形。随着经济体制改革的深入开展和政 治体制改革被提到议事日程，1986年12月2日，对我国第二部地方组织法进行第二次修 改成为必要。其修改的主要内容有：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候， 选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会；乡长、副乡 长、镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联合提名；乡 长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可 以等额选举；副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一至三人，进行差额选举；如 果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交代表酝酿、讨论，根据 多数代表的意见确定正式候选人名单；补选乡长、副乡长、镇长、副镇长时，候选人选 可以多于应选人数，也可以同应选人数相等；主席团或者1/5以上代表联名，可以提出 对乡长、副乡长、镇长、副镇长的罢免案。
1986年我国地方组织法的修改，使候选人的产生、选举范围更加明确、具体，可操作 性更强，从而把我国农村基层政权建设大大向前推进了一步。但随着我国社会主义市场 经济体制的确立和深入发展，地方组织法又表现出了与经济发展要求的不相适应性。于 是，1995年2月28日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于修 改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》，对地 方组织法进行了第三次修改。
第三次修改后的地方组织法，除了重申乡、民族乡、镇人民代表大会选举乡长、副乡 长、镇长、副镇长外，增加了选举本级人民代表大会主席、副主席的内容；对候选人的 提名作出更为严密的规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会十人以上书面联名，可以提 出本级人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单 位选出的代表可以酝酿并联合提出候选人。主席团提名的候选人人数，每一代表与其他 代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。提名人应当如实介绍所提名的候选 人的情况。在确定正式候选人的方式上，新修正的地方组织法恢复了预选的内容，并就 乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席、人民政府正职、副职四种职务候选人的 确定，作出了更为详细的规定。
(二)实践探索与发展
新修改的地方组织法的实行，推动了我国现行乡镇国家机关领导人员的选举的改革探 索。这种选举改革包括了选举前的人事考察程序，以民主评议与民主测评、民主推荐、 组织考察与党委决定、酝酿协商为人事考察的主要步骤；设立大会主席团程序；通过选 举办法程序；组织提名与代表提名候选人程序；确定与介绍候选人程序；投票选举程序 等。由于各个地方政治、经济、文化发展程度的不同，使得一些地方在乡镇人大主席、 副主席、乡长、副乡长、镇长、副镇长选举中，并不是完全固守这种已有的选举模式， 而是结合本地的实际情况进行了改革与探索，采取了一些新的做法。诸如四川绵阳市进 行的乡镇人大代表提名选举乡镇长的改革探索，其中心内容就是将乡镇长、副乡镇长候 选人由主席团、代表提名两种方式改为由代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政 演讲、答辩和代表秘密画票、公开计票等程序。山西省临猗县在村民自治组织村民委员 会选举的基础上，探索出了两票选任制，即在乡镇人民代表大会选举人大主席和乡镇长 、乡镇党员代表大会选举党委书记之前的人事考察中，将民主评议和民主测评的范围扩 大到全体选民的一种新型选举制度。其实际内容就是村民投信任票推荐候选人，人大代 表和党员投选举票选举人大主席、乡镇长和党委书记及党委成员。四川省遂宁市市中区 改革探索出了“公选制”，这是公开推荐、选拔乡镇长、乡镇党委书记的制度设计。其 具体做法就是改变组织提拔干部为干部自荐，在干部候选人提名方式中引入竞争机制和 自我选择机制；增加了考试程序，以“考”的办法来筛选预备候选人人选；建立了通过 对考试选拔之后的候选人人选进行民意测评投票的预选程序，以确定候选人选；确定公 选过程的透明度，一改过去选拔干部前的人事考察的秘密状态或半秘密状态。深圳市龙 岗区探索出了两票制推选乡镇领导的做法，试行群众推荐镇长预备人选。他们实行两票 制中的第一票是推荐票，或叫民意票，即民意测评中的赞成票。通过这一票，由村民推 荐产生镇长的初步人选，并作为确定正式候选人的依据；第二票是人大选举票，即区、 镇党委对已推荐的候选人进行资格审查后，提交镇人大主席团，由镇人大作为正式候选 人进行投票选举。(注：中共深圳市龙岗区委组织部：《推进基层民主政治建设的新尝 试》1999年版。)1998年11月，四川省遂宁市市中区在“公选制”的基础上，进行了选 民直接选举乡镇长的改革探索。直选制的实行，使选民由直接提名乡镇长候选人发展到 选民直接选举乡镇长。
我国各地在以农村基层政权建设为内容的社会主义民主政治建设改革探索过程中所出 现的上述做法，不论它们叫什么名称，也不论它们采取何种外在形式，在实际内容上都 包含了如何产生候选人以及如何对候选人进行投票选举两个部分。因此，我们用宽泛意 义上的“两票制”来概括上述的各种形式。本文正是在这种宽泛的意义上使用“两票制 ”的概念，不是某个具体地方所实行的具体制度。这种“两票制”形式的出现和推行， 是新时期中国农村基层民主政治建设的新尝试。“两票制”真正体现和贯穿了民主选举 的基本原则。“两票制”对候选人的确定体现了由下而上的民主集中原则。“两票制” 有效地体现了民主选举的量度，具有广泛性。“两票制”体现了直接民主选举。(注： 张军：《关于村民自治的思考》，《中国农村观察》2000年第1期。)
新时期农村基层民主政治建设进程的政治学思考
“两票制”围绕着我国乡镇国家机关领导人员候选人的产生及其选举所作的改革和探 索，从整体上有利于全面加强乡镇一级党委和政权组织建设，是基层民主政治建设的又 一重大突破。由选民直接投票推荐乡镇国家机关领导人员的候选人，使我党选拔干部从 机关到机关的考核向社会、向选民进行民意测评的转变，扩大选拔乡镇国家机关领导人 员民意测验的范围，将人选直接交给选民选择，这正是“两票制”所蕴含的民主选举精 神。无疑地，这必将对当代中国农村基层民主政治建设的发展与推动，产生非常深远的 影响。对此，下面试做三方面的政治学分析。
(一)农村基层政权建设的性质定位分析
农村基层政权建设是农村基层民主政治建设的重要内容，属于我国社会主义民主政治 建设的范畴。农村基层政权建设实践中创造出来的“两票制”及其所蕴含的民主选举精 神，既有利于加强和完善基层政权建设，又推动着我国农村基层民主政治建设的发展。 因此，正是这种民主选举的精神，把基层政权建设和基层民主政治建设有机地联系在一 起。没有民主选举，就没有基层政权建设的加强与完善，就没有基层民主政治建设。
我们将农村基层政权建设定位于社会主义民主政治建设的范畴，其意义并不只是对以 往农村基层政权建设的经验总结，更重要的是表明了农村基层政权建设将来的发展方向 。马克思主义政治学理论认为，民主是指公民与政权之间的关系。这种关系表现为公民 权利，主要是指公民管理国家事务的权利。一个国家的公民权利表明这个国家的民主性 质和民主程度。根据马克思主义的这一民主理论，我国农村基层民主政治无疑地也是表 明了村民与基层政权之间的关系。农村基层政权是我国社会主义政权体系的重要组成部 分，村民应是农村基层政权的当然主人。要使村民能够真正成为农村基层政权的主人， 就必须使村民在农村基层政权建设过程中，充分享有民主选举、民主决策、民主管理和 民主监督的民主权利。因此，农村基层民主政治是使村民真正成为农村基层政权的主人 的制度保障。我们决不能脱离民主政治来谈农村基层政权建设，或者说，农村基层政权 建设决不能没有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实在内容。各个地方政治 、经济、文化发展程度的不同，农村基层政权建设可以、而且应该采取不同的方式或模 式，但内核只有一个，这就是村民必须是基层政权的主人。
同时，应当看到，农村自治组织是农村基层政权的基础。因此，我们不应该把农村基 层政权狭隘化。忽视村民自治委员会的存在，忽视村民自治委员会亦是党和政府联系群 众的桥梁和纽带，忽视村民自治委员会在我国国家政治生活中所具有的不可替代的职能 ，而否认村民自治的民主政治属性的观点，是有悖于客观事实和历史发展的，在理论上 是站不住脚的，在实践中是有害的。
(二)农村基层政权建设的绩效价值分析
我们认为，农村基层政权建设作为基层民主政治建设的重要内容，其所引发的理论价 值和实践功效，远远地超出了农村基层的范围，而是对整个国家的政治发展和经济、社 会的全面进步产生了积极的、深远的影响。在村民直接选举村民自治委员会领导的基础 上发展成长起来的以“两票制”形式选举乡镇国家机关领导人员，这在相当程度上不只 是对村民自治的拓展和提升，而是从更深的层次上促进了农村民主型政治文化的形成， 从而为制度层面和行为层面的国家政治民主的发展提供了坚强的文化支撑和精神动力。 我们的国家是一个具有悠久封建专制传统的国家，缺乏法制，更缺乏民主。在封建专制 统治的高压下，人民不敢为主人，也不能为主人。社会主义国家制度的建立，虽然解决 了人民敢为主人的问题，但人民如何才能有能力去行使主人可以行使的权利?这可以说 是摆在我国政治现代化、民主化任务面前的首要问题。正是从解决这一首要问题出发， 实行村民自治，并在此基础上对加强和完善乡镇政权建设所作的各种形式的改革和探索 ，最终发展成为从选民直接推荐乡镇国家机关领导人候选人到选民直接选举乡镇国家机 关领导人，其目的就是要在各种自治形式中，在各种形式的改革和探索中，培育和融入 一种现代民主政治的观念。
一方面，实行村民自治，村民自我教育、自我管理和自我服务，将逐渐清除村民对强 权的依赖，锻炼村民的民主管理能力，培养村民的政治素质，提高村民政治参与的积极 性，使村民逐步熟悉和习惯于民主的操作规程，培育独立的政治品格。另一方面，有利 于重构国家与村民的关系。(注：金太军：《从国家的视角看村委会选举的成员与效益 》，《南京师大学报》2001年第5期。)在旧有的计划经济体制下，国家与村民的关系是 管理与被管理、命令与服从的不平等关系；在社会主义市场经济体制下，由于生产资料 所有权和使用权的分离，原有的不平等关系使国家与村民之间产生的磨擦和冲突越来越 多，也越来越激烈。因此，迫切需要调整与重构国家与村民的关系，“需要解决的核心 问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性 并转换成具有现代化导向的政治核心”。(注：参见[法]托克维尔《论美国的民主》， 商务印书馆1988年版。)而国家与村民关系的调整与重构，通过农村具有民主政治属性 的基层政权建设才能完成。村民从关心与维护自身合法权益的角度参与到基层政权建设 中。能否维护村民的合法权益已成为村民选举和撤换村委会成员、乡镇国家机关领导人 员的重要标准；抵制上级行政的如乱摊派等不合理行为，也已成为村民对新任领导的最 重要的期望。因此，正是通过这种具有民主政治性质的基层政权建设，使国家与村民的 关系重构为：政治上将国家与村民的关系置于宪法、法律的规范与监督之下，国家依法 对农村基层和村民实行领导，村民依法履行对国家的义务，并约束自己的行为；经济上 按照市场经济的等价交换原则，处理国家与村民之间的利益问题。同时，也使村民可以 有力地监督和约束上级政府的不合理收费和摊派。这种监督和约束本身必然使农村基层 民主由村级扩展延伸到乡镇，乃至更高一级，并成为推动国家民主、支持国家改革的基 础性工程。
(三)基层民主政治建设的动力机制分析
农村基层民主政治建设的动力机制问题，实质是指农村基层民主政治建设的动力来源 问题，弄清楚这个问题对于如何搞好农村基层民主政治建设具有十分重要的意义。
马克思主义关于社会物质生产方式最终决定着社会的政治、文化制度的理论，是人类 社会发展过程的总结。低下的生产力水平和小农经济，对于中央集权模式的强化有着极 其重要的作用，这种分散的、封闭式的自给自足的自然经济，必然要求一个强有力的中 央集权的政治结构与之相适应。在这种情况下，个人依附于自然环境而存在；在社会中 ，则表现出对于社会团体的极大依从性。人还只是作为物种的个体而非独立的个体。所 以，马克思指出：“我们越往前追溯历史，个体，从而也是进行生产的个体，就越表现 为不独立，从属于一个较大的集体。”(注：《马克思恩格斯全集》第46卷(上)，第21 页。)
但是，随着社会生产力的发展和物质生产水平的提高，特别是进入到商品经济条件下 ，人的依赖关系已经发展到人的独立发展形态。由于商品经济是一种以主体的平等独立 和平等自由的交换为基础的经济形式，大量的经济关系和经济行为表现为独立的市场主 体之间横向平等的契约关系和平等的竞争关系，以及行使约定的权利和履行约定的义务 行为，市场主体为着各自的利益而进行经济活动，参与市场竞争和交易。因此，这种经 济形式，它一方面要求具有强制力的国家制度以其内含的统治阶级所认可的价值标准对 利益是否正当、合理作出权威的区分与认定，并以法定权利鼓励对正当、合理利益的追 求；另一方面又内在地要求由权威化的国家制度来保护平等与自由，限制或阻止对不当 的非法利益的追求，从而维护经济秩序，实现主体自身的最大化利益。由此，必然会产 生这样的政治要求：第一，政府的权力和法来自个体公民的赞同，例如，在自由选举中 ，体现了这种关系；第二，政治代议制，作为一种制度，它不是秩序、等级、社会功能 和阶层的体现，而是个人的体现；第三，政府的目的在于满足个人的需要，保护个人的 权力，使个人能够去追求他自身的利益。(注：参见景天魁、杨音莱《社会学方法论与 马克思》(第一分册)，人民出版社1993年版，第107页。)
由此，我们可以得出这样的结论，生产力的发展和物质生产水平的提高，使人之间的 关系改变了，社会结构也必须随之而改变。由于社会制度是社会结构的组织形式，即社 会组织及其管理形式，因此，社会结构的改变也会引起社会制度的变化。马克思主义的 这一理论原理为我们正确认识农村基层民主政治建设的动力来源提供了理论依据。我们 可以肯定地说，农村基层民主政治建设的动力来源于生产力的发展和物质生产水平的提 高及其所引起的经济形式、农村社会结构形式的变化。
因此，把农村基层民主政治建设的动力来源与如何建设基层民主政治混为一谈，误认 为政府的规范和政策指导是农村基层民主政治建设的主要动力来源，这恐怕是不切合实 际的。片面认为农村基层民主政治源于政府自上而下的推动的理论观点，将会导致实践 中忽视社会物质生产方式的决定作用，忽视村民的主体作用，忽视提高村民民主素质的 重要性和迫切性。农村基层民主政治作为社会上层建筑的重要组成部分，它并不是任何 人、任何组织和任何集团从外部强加给社会的，而是农村社会发展的必然结果。新时期 的基层民主政治建设正是适应了家庭联产承包经营责任制的要求，从社会政治方面保证 了村民生产经营主体地位的需要，从而实现了我国农村治理模式的创造性转换。
广大村民作为农村基层民主的主体，在基层民主政治建设中应具有主体作用。同时， 我们也应当看到，基于政府的独特的作用和我国目前村民素质不高、尚未养成民主习惯 的现实，由政府加以规范的政策指导，是非常必要的，政府的这种规范与政策指导，从 国家制度的层面上看，主要体现在对基层民主政治建设的制度供给上；从各地方实行民 主政治建设的实际情况来看，则主要体现为地方政权系统的不同层级部门推行基层民主 政治的意愿和行为对该地村民民主政治建设效果的直接影响上。如果没有有关基层民主 政治建设的政策导向，没有地方政府的组织规范，村民所要求的民主选举、民主决策、 民主管理和民主监督是不可能迅速落实到我国农村基层的。政府这只“看得见的手”在 农村基层民主政治建设中具有重要的作用。但政府的这种规范与政策指导并不等于基层 民主政治本身，而应是对基层民主政治的制度化、法律化和具体化。因此，强调政府的 规范与政策指导，又不能偏离村民的意愿与要求。加强农村基层民主政治建设，应当把 充分发挥村民自下而上的主体作用和政府的规范、政策指导作用相结合，这样才能全面 而有效地推动农村基层民主政治的健康发展。
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