中国的扶贫问题和政策，本文主要内容关键词为：中国论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
中国自1979年农业经济体制改革以来，贫困人口得到了很大的缓解，全国贫困人口由1978年的2.5亿人陡降到1985年的9600万人，贫困人口净减少63%。贫困人口由1978年占全国乡村总人口的32%，下降到1985年的12%（见表1）。这一时期乡村贫困人口急速下降，一般认为主要是由于农村家庭联产承包责任制实行而带来的农村经济高速增长的结果，因为大规模的政府扶贫工程是从1986年才开始的。1986年，正式成立了国家扶贫领导小组，省、地、县也相继成立了相应的扶贫机构，并设立以贴息贷款、财政发展基金和以工代赈为主的扶贫专项基金。据统计，从1986年到1997年政府累计投入以上三项扶贫资金961亿元，1997年度投入扶贫资金已增加到146亿元。全国贫困人口从1986年的9600万人减少到1996年的5800万人，下降到全国乡村总人口的6.7%（见表1）。中国农村贫困人口的下降有多少归功于扶贫政策，作过详细和深入研究的不多，但有一点可以肯定，就是经济增长对贫困人口的下降有显著的影响，因此，不少国外学者（Lardy，1988；Park等，1996；Tong等，1994；Jyatua等，1997）均对中国扶贫计划的有效性表示怀疑。
他们认为，尽管中国政府自1986年以来投入了大量的扶贫资金，但是脱贫的效果不十分明显。从表1看出，从1978～1985年中国乡村贫困人口下降速度相当迅速，每年减少2340万人，然而，从1986年政府启动大规模扶贫工程以来(1985～1996)，贫困人口每年平均减少只有280多万人。按照这样的脱贫速度，到本世纪末中国仍有4680万（5800-280×4年）贫困人口。
中国政府扶贫的决心毋庸质疑。然而，面对目前存在的种种扶贫困难，一系列问题有待解决。为什么80年代中期以来贫困发生率下降速度减缓？中国的扶贫投入资金是多了还是少了？中国政府的扶贫资金使用效果如何？如何提高扶贫资金的使用效益？如何确定扶贫投资的优先领域和部门？扶贫政策如何促进贫困地区的经济发展？本文的主要目的就是想对以上问题进行分析并得出简要的回答，探讨提高中国扶贫投资效果的基本途径和政策取向。
二、中国贫困人口下降速度缓慢原因的基本判断
中国贫困人口下降速度减慢是指80年代中期政府实行大规模的扶贫工程以来。从前面的分析中可以看出，近十年来中国贫困人口的下降速度远不能与前十年相比。然而，人们会问为什么政府实施大规模的扶贫工程以后，脱贫的速度却下降了呢？回答这个问题对于我们正确地评价中国政府的扶贫政策是必不可少的。
（一）80年代中期以来贫困人口下降速度减慢的根本原因是农村经济增长乏力。
从1978年到1985年，中国贫困人口的显著降低，是由于农村家庭联产承包责任制的实行大大激发了农民的生产积极性，从而带动中国农村经济的高速增长的结果。从表2可以看出，1978年到1984年整个农村经济增长十分迅速，人均实际纯收入增长率在改革初期（1978～1984年）年均达19.1%。农业增加值和农业总产值的年递增速度在7%以上，油料作物增长率高达14.9%。然而，从农业经济改革后期（1984～1995年），农村实际人均纯收入增长率却下降到3.2%，各项农业生产指标的增长速度均有较大程度的下降，如谷物生产下降到1.7%，种植业不足4%，而棉花生产出现负增长(-0.3%)。因此，农村经济改革后期，我们很难想象，在整个农村经济发展乏力的大环境下，中国的扶贫工作会取得多大的进展。中国自80年代中后期正式启动扶贫工程以来，贫困人口下降速度反而降低这一经济现象，隐藏着一个更深层次的社会经济原因。
进一步的分析研究说明，中国贫困人口的下降速度与整个农村经济的增长速度呈强烈的相关性。贫困地区的脱贫，一方面借助于政府的扶贫政策，而另一方面更重要的要以整个农村经济的发展为前提。为了证明这一点，我们用1978～1996年的数据，估算出贫困发生率PI(%)与农村人均实际纯收入(Y)和扶贫资金的实际投入PF（亿元）的简单回归模型如下：
(1)
(2)
模型(1)表明农民人均收入对贫困发生率有着显著的影响，而且这种影响是非线性的，即贫困发生率随收入的增长而下降，下降的速度逐渐减慢。根据模型(2)，我们对中国贫困发生率作了模拟分析，模拟的预测值与实际值极其吻合，其拟合度R[2]=0.98[**]。模型(1)也同时揭示一个现象：政府扶贫资金的投入基本上对贫困发生率无多大的影响（统计检验不显著）。当然，扶贫资金的投入可能对农民人均纯收入有一定的影响，即收入变量在模型中可能存在内生变量对统计估计的问题，但比较模型(1)和模型(2)，增加政府扶贫资金对模型的解释几乎无任何作用。
总之，政府扶贫投资对中国贫困发生率在统计上没有显著的关系，即说明扶贫投资对脱贫的解释力不足。同时模型估计结果还说明，贫困地区的脱贫不仅需要政府的扶贫投资政策，而且更需要农村经济的高速发展。造成扶贫投资对贫困发生率影响不大的原因可能很多，如扶贫投资的力度问题、扶贫投资的瞄准问题、扶贫投资的效益问题等等。下面将对这些问题进一步展开讨论。
（二）扶贫难度加大。
现有的贫困地区由于其自然、社会、经济基础较差，脱贫难度更大：第一，贫困地区农业生产基础薄弱。据1996年的数据统计，贫困地区人均有效灌溉面积低（0.0383公顷／人），比全国的平均水平低43%；单位粮食播面化肥施用量是217公斤／公顷，比全国平均水平低57%；粮食单产低（2819公斤／公顷），比全国平均水平低59%；单位播种面积农业机械总动力拥有量为1.428千瓦／公顷，比全国平均水平低78%。第二，贫困地区生态条件较差。中国的现有贫困县分布与生态敏感地带有强烈的相关性；在划入生态敏感地带的县中约有76%的县是贫困县，贫困县数量约占这些省区贫困县的73%；在划入生态敏感地带的耕地面积中约有68%的耕地面积在贫困县内；在划入自然敏感地带的人口中，约有74%的人口在贫困县内，贫困人口约占这些省区贫困县的81%（李周等，1997年）。第三，贫困地区财政缺口较大。比如1995年和1996年度，陕北、渭南地区33个老区县的财政硬缺口大都在1000万元以上，有些县的财政挂账累计超过1亿元以上（霍学喜等，1997年）。第四，现有贫困地区劳动力素质较低。农户劳动力素质的高低，既代表一个国家或地区农村经济的发展水平，又体现其社会和文化教育事业的发展程度。以广西、贵州和云南等西南三省区扶贫项目县为例，1995年贫困地区农村劳动力文化素质比全国农村平均水平相差很远（见表3），劳动力的文盲半文盲率高达28.7%，比全国平均水平高113%；文盲半文盲及小学比例高达74%，比全国平均水平要高20个百分点。而中专以上的劳动力比例却比全国平均水平低200%。特别是贵州和广西省的贫困地区，劳动力的文化程度更低，文盲和半文盲率达35%。
（三）扶贫投资数量不足，且呈下降的趋势。
1997年中国扶贫资金的总投入量已达146亿元，这对一个发展中国家来说，足以证明政府对解决农村贫困人口问题的决心。然而，如果我们稍作分析和比较，就可以清楚地看到要想达到2000年扶贫计划的目标，中国扶贫资金投入力度远远不够。
首先我们来分析由于物价因素的变动对扶贫总投资的影响。以1985年的农村居民消费价格指数为基础，我们计算出各项扶贫资金投入量的实际数和名义数（见表4）。从表4可以看出，尽管中国政府自1986年以来投入了大量资金，名义上是每年都有所增加，但扣除物价上涨因素的影响以后，实际的投资不但没有增加反而呈递减的趋势。累计名义投资总额是961亿元，而按1985年不变价格计算实际投资总额却只有462亿元。也就是说，在历年的扶贫总投资中，有50%的资金被物价的上涨抵销，而真正对贫困地区的生产和生活起作用的不足50%。从这里我们也可以窥测出近几年来中国贫困人口下降速度缓慢的一个原因。
其次，我们再从扶贫资金的人均占有量角度来分析。扶贫资金的投入应达到一定的规模，即必须等于或高于使贫困户脱贫的资金需求量，即人均占有量要达到一定的水平。在这方面，国内外学者有些研究。根据陕西省的经验及典型调查分析，要稳定地解决一个农村人口的温饱问题，需要投资1500～2000元／人（霍学喜等，1997）；《中国农业发展报告，1996》认为，要稳定地解决贫困人口的温饱问题，人均资金投入强度需达到1600～1800元以上；而袁德法(1997)认为，据以往的扶贫经验和典型调查，要比较稳定地解决一个农村贫困人口的温饱问题至少要投入1600～3000元，世界银行等国际组织的扶贫标准则是人均5000元。假如按1997年国家总的扶贫投资146亿和农村贫困人口5800万计算，到本世纪末（有4年的时间）农村贫困人口平均占有的扶贫资金是1007元。这与人均扶贫资金占有量的最低标准（1500元）相比尚缺少33%，即人均扶贫资金缺口493元。
（四）政府扶贫的短期行为和急躁心理导致扶贫瞄准的转移。
贫困对一个发展中的国家来说是正常的，连发达地区或国家也存在着贫困问题，关键是政府采用什么样的利益分配政策。经济增长可以绝对地降低贫困的程度，但同时又扩大了贫富的差距。即是说贫困是客观的、相对的概念，扶贫是政府的一项长期的、艰巨的任务。政府的工作之一就是鼓励强者、扶持弱者。然而，从中国政府扶贫策略的演变中可以看出，政府对扶贫的长期性认识不足。这是政府短期行为的表现。1989年起扶贫贷款转向瞄准经济实体，一是基于一个错误的理论假设，二是来自于扶贫领导小组对整个农村经济估计不足，没有充分认识到农村经济的徘徊对扶贫工作产生的负面影响。因此，在整个农村经济萧条、徘徊时期，领导小组把80年代中期以来脱贫进程缓慢的原因，归结为农民自身能力的局限性是缺乏理论根据的。扶贫政策的转移，降低了扶贫资金的使用效益和瞄准率。
三、中国扶贫政策的回顾及存在的问题
中国政府的反贫实践积累了许多成功的经验，收到了显著的效果。对口支援、包扶工程、区域协作、干部交流等形式，加快了东部较发达地区与西部贫困地区的经济合作进程。“异地开发”“移民迁徙”拓宽了扶贫开发的思路，推动了自然资源匮乏或缺少基本生存条件的贫困地区的脱贫。在贫困地区建立商品基地、发展支柱产业，提高了扶贫资金的综合使用效益。加强了科技扶贫的力度，扶贫工作的重点向依靠科技进步和提高贫困人口素质的轨道上来。尽管中国政府有了较成熟的扶贫经验，但是，回顾分析以往扶贫工作中存在的问题，对于更好地完成扶贫目标，将有很大的帮助。
中国的扶贫工作大体上分为三个阶段：第一个阶段是1978年到1985年农业制度的有效供给，效果十分明显。第二阶段是1986年到1993年的稳定扶贫阶段，中央成立了正式扶贫领导小组。由于农业制度效用基本耗尽，政府在此基础上又增加了外生资金投入变量以期进一步降低乡村贫困人口。该期政府工作是积极的、主动的，然而其脱贫的速度是缓慢的。第三阶段是1994～2000年的《“八七”扶贫攻坚计划》。
在这十多年的扶贫工作中，政府扶贫政策曾经发生过一次战略性的转移。主要是扶贫资金的瞄准问题。1986年初，中央扶贫工作领导小组基于贫困的根源是贫困户的资金供给不足的理论假设，实行扶贫资金投向主要瞄准贫困户政策。据1987年一项官方统计，扶贫计划实施的第一年，92%的政府贴息贷款直接或间接的瞄准了贫困户，而不是县办、乡办和村办企业，由于各种政治压力以及扶贫贷款的回收问题和急于求成的扶贫心理，中央扶贫领导小组认为贫困户缺乏技术和管理，不成经济规模，不能很好地利用扶贫资金等，而应该依靠经济实体组织贫困户形成规模经营。因此，基于这种理论假设，加上强调提高扶贫贷款的生产率和扶贫贷款的还贷率，所以，从90年代初期扶贫贷款又转向瞄准经济实体。据调查，90年代初期，70%以上的扶贫资金进入了经济实体。扶贫政策这一转移受到许多学者的严厉批评。将扶贫贷款给经济实体的主要问题在于，贷款与穷人间缺乏直接的联系，从而可能损害贷款计划最初的目标群体，而实际上大部分贷款发放给对提高地方政府财政收入有利的乡镇企业或县办企业，并没有给贫困户带来多少利益（吴国宝，1994年）。这一扶贫政策的转变，不但没有达到扶贫预定的目标，反而出现了部分本已脱贫的农户的返贫现象。由于这一战略转变所带来的负效应，1996年9月的扶贫工作会议上，再一次将扶贫资金瞄准贫困户。
中国扶贫政策运行问题较多，总结目前的研究文献和作者的实地调查，主要有如下几点：
(1)扶贫资金的漏出率高、无效投入大、目标瞄准率低。虽然没有对扶贫资金漏出率的系统的统计数据，但据张宝民（1997年）的调查，大约有40%的扶贫资金没有用于扶贫，而据另一估计扶贫资金的漏出率超过50%，甚至高达70%以上。据《经济日报》(1996.5.25)报道，贵州省从1986年到1996年初共投入扶贫资金累计24亿元，开发近5000个项目，但有成效的仅占1/4，也就是说有75%（约18亿元）的扶贫资金是无效投入；另据《光明日报》(1995.9.20)报道，山西省扶贫工业项目的1/3因种种原因而被迫停产，使70%的资金形成呆滞贷款。扶贫资金的漏出率高，导致目标瞄准率低。根据我们对八个省的村级随机调查结果，贫困户户均贷款是60元，而非贫困户却高达148元，贫困户和非贫困户贷款的入户率分别是15.6%和27.2%。贵州黄平县扶贫项目的入户率只有8.5%，资金的入户率只有1.5%（袁德法，1997年）。
造成扶贫资金入户率低的原因主要有：政府扶贫政策战略性的转移、贫困地区的财政缺口（工资和行政事业费）大；非贫困户的截留；经济实体截留，即县办、乡（镇）办企业及村办企业的截留。乡镇企业和县办企业的截留与扶贫瞄准的转移有很大的关系，1989年以后，70～80%的扶贫贷款资金流入经济实体（汪三贵等，1997年）。
(2)扶贫资金还贷率较低。据农发行统计，1995年扶贫贷款和扶贫贴息贷款的回收率分别是8.4%和57.7%，1996年分别是32.9%和48.7%；而一般的贷款回收率，1995和1996年分别是73.9%和74.6%，即是说（1996年）扶贫贷款和扶贫贴息贷款的回收率比一般的贷款回收率分别要低45%和65%。据陕西省一位银行官员说，陕北地区的贴息贷款的还贷率不到40%；另据四川省扶贫办官员说，全部还贷的经济实体仅有25%，部分还贷的才50%多一点。
(3)非农产业占用的资金比例大、效益差。在90年代初期由于扶贫目标瞄准的转移，大约有70～80%的扶贫资金流入经济实体。如1992年和1993年毕节地区扶贫资金工业项目的投资占74.6%（袁德法，1997年）；陕西省商州市1987～1993年投放的5255万元扶贫资金中，乡镇企业、市办企业等占60.1%（霍学喜等，1997年）。
对于非农产业占用扶贫资金比例过大要作具体的分析，否则，中国的扶贫策略瞄准就不会发生一次战略性的转移，也不会有人说贫困就在于附加值高的产业发展不足（张宝民等，1997年）。非农产业的发展从理论上讲对农村的脱贫有很大的促进作用，但我们要从中国目前贫困地区的客观实际出发，不能生搬硬套。许多贷款给乡村企业或县办企业，提高了当地政府的税入，但贫困的家庭收益甚少（吴国宝，1994）。扶贫贷款瞄准经济实体并没有达到扶贫的最终目的。非农产业的投资在经济上又令人失望。据有关研究，贫困地区的乡、村企业的损益率分别是56%和14%，而全国平均只有35%和6%，就是说贫困地区乡、村企业的损益率分别是全国平均值的1.6和2.3倍。
(4)扶贫项目的可行性研究较差。如果扶贫是以项目的形式瞄准的话，那么扶贫项目的可行性研究就变得至关重要。扶贫项目有成功的，也有失败的。扶贫项目失败的原因很多，但总的来讲是不少扶贫项目不适应贫困县当地的自然条件、经济条件和社会条件。简单地说，就是没有对扶贫项目进行深入、系统的可行性研究。如陕西的地区范围内的二期梯田兴修工程，由于设计的不合理，结果并没有提高产量，反而恶化了土地的排水系统（李周，1994年）。河北省扶贫办公室支出70万元扶持当地一个国营肉类加工企业，工程选择10个村庄，签订合同，但是由于项目的参与者没有养兔的经验，加之技术服务没有及时跟上，造成大量的死亡，严重挫伤参与者的积极性，更是人们常提的例子。再如淮滨县1987年县拨款2.4万元用于王岗、吴岗养殖绵羊，由于品种不适应气候等原因而失败；1989年县财政拨款52.5万元用于植桑、养蚕，投放于毛庄、新村、郑营等村，由于群众积极性不高、水害和管理不善，导致失败；1990～1995年县政府又拨专款用于养殖绵羊、植柳、养殖家禽和长毛兔、推广中药材以及乡里集资、贷款建马赛克厂等项目，由于各种原因，除种植中药材一项成功外，其余效果不佳。
四、中国扶贫计划的政策取向
（一）牢固树立扶贫是一项长远性任务的思想。
自农业改革以来，中国的贫困人口得以迅速下降。但是，应当看到在贫困人口下降的同时，现有5800万贫困人口由于种种自然的、经济的和社会的原因，需要投入的扶贫资金更多、解决温饱问题的难度更大。所以，现有贫困人口的脱贫不可能在短时期内实现。从前面的分析中可以看出，贫困人口的脱贫不但与政府的扶贫政策有关，而且与整个经济的发展有关。贫困人口的脱贫要依赖于经济稳定增长，经济上不去扶贫终将成为一句空话。尽管中国的扶贫工作已经列入政府的《“八七”扶贫攻关计划》，拉开了本世纪末中国政府扶贫攻坚的序幕，但是，中国政府的扶贫任务是长期的、艰苦的。为此，必须牢固树立扶贫是政府的一项长期的任务的思想。
（二）加大扶贫资金的投入力度，确保前期扶贫工作成果。
根据前面的分析可以看出，若要达到国家2000年的计划扶贫目标，中国的扶贫资金不足，而且资金的缺口很大。如果按人均占有的最低标准（1500元／人）估计，以1997年的扶贫资金水平（146亿）为基数，年均净缺口在71亿元以上，即是说中国的扶贫投资力度最低临界额是217亿元（据《中国农业发展报告，1996》估计为220亿元）。如果考虑到物价上涨的影响以及资金使用效益低的影响的话，这个数值还应相应增加。根据现有的研究成果，我们可以计算出各种扶贫资金占有标准的资金缺口情况，见表5。
加大扶贫资金的投资力度，不仅因为中国政府现有的扶贫资金注入同规定的反贫目标相比缺口较大（与国际组织的标准无法相比，国内研究的最低标准也没达到），而且要考虑巩固前期的扶贫工作成果。换句话说，如果中国政府不继续追加扶贫资金投入，不仅达不到扶贫的目的，反而有很大的可能会断送前期扶贫资金的投入。过去出现过的返贫现象足以说明这一点。返贫的解释很多，但不外乎两点：一是本来就没有脱贫而被误认为脱贫；二是尽管人均收入已经达到或高于政府规定的贫困线标准，但是经济基础很不稳定，遇有较小的经济波动也会再次加入到贫困的行列。扶贫资金投入相对越多，返贫的可能性就越小，扶贫的成果就越稳固。
（三）确定优先考虑的投资方向。
根据以上的分析不难发现，贫困的根源并不是附加值高的产业占的比例小，而是由于贫困地区的基础条件差、劳动生产率低、经济增长缓慢。因此，以提高贫困地区的劳动生产率为导向的扶贫投资政策是贫困地区扶贫投资的必然选择。提高贫困地区的劳动生产率，必须提高各要素的生产率。贫困地区劳动力素质低下、基础设施落后、土地生产率较低、科技的有效供给不足等，是导致贫困地区劳动生产率低的基本原因。所以，贫困地区扶贫投资的方向是提高各生产要素的生产率。主要包括四个方面：教育和卫生、基础设施、土地改良、研究和推广。
(1)教育和卫生。基础投资应包括硬件和软件两部分。对贫困地区来说，软件就是要加大教育的投资、提高贫困人口的素质、提高贫困地区的企业管理水平、教育和卫生投资的社会回报率在发展中国家是非常高的，一般在20%以上，它是提高劳动生产力的最直接的方式。高水平的教育投资是东亚经济迅速增长的关键因素。知识和技术是经济增长的原动力。由于贫困地区的财政拮据，公共设施投资资金供给严重不足，因此，公共教育的沉重负担大都落在居民的肩上。财政收入恶化导致教育投资不足、学校设施简陋、教师报酬低下。校舍塌方危及学生的报道不计其数。据在陕西一贫困村庄调查，教师工资每月只有72元。另一方面，由于家庭负担的教育成本太高（约占年人均收入的5～25%），又进一步降低了贫困户对教育的需求。文化素质的低下，反过来又进一步加剧了贫困人口就业的难度，从而大大降低了贫困人口就业的机会。所以，贫困地区的基础教育和职业培训的投资是贫困人口脱贫致富的基础环节。
(2)基础设施建设。基础设施投资对贫困地区的作用是多方面的：加强贫困地区同外界的经济联系，开创贸易环境；促进劳动力流动，提高贫困人口的就业机会；使贫困地区的经济发展同整个经济融为一体，充分发挥贫困地区的比较优势；能获得较完备的市场信息，降低项目实施的盲目性，促进具有当地优势的乡镇企业的成功发展。但是，基础设施的建设需要考虑其种类和位置。事实上，不同种类和等级的公路网络对贫困地区的影响有显著的差异。近十年来，中国交通网络有了突飞猛进的发展。然而，高等级、全封闭的高速公路与贫困地区对交通网络的需求极不相称。因此，必须加大满足贫困地区有效供给的交通网络建设。
(3)土地改良。土地改良投资是重要的提高扶贫投资生产效率的目标之一。土地是贫困地区主要生产资料，只有提高土地的质量和数量才能提高贫困人口的劳动生产率。中国大部分贫困地区的土地产出率较低，1996年全国贫困地区的粮食单产为3.34吨／公顷，而全国粮食平均单产是4.48吨／公顷，贫困地区的粮食单产比全国平均水平要低34%，而且贫困地区的收入又主要来自农业（大约为60～70%）。然而不幸的是，近几年来国家在基本农田上的投资明显下降，占国家财政预算的份额不足3%。尽管一些经济较发达地区有一定财力增加对农业的投入，但是，面对越来越大的财政赤字，贫困地区对农业投资仅有的份额已经消失。国家及省级对贫困地区农业基础改良的投资近几年来大大降低，而许多基层单位又将农业基础设施改良的预算份额挪作他用。在中国，许多贫困地区对土地的投资几乎仅仅来自于农业劳动的积累。尽管这是开发当地劳动力的较好方式，但是不应当视为一种无偿的投资。以资金注入的土地改良和贫困地区的基础设施建设项目，已经收到较高的回报，但如果管理不善，缺乏激励，加之模糊的产权界定，则不会有任何好的效果。因此，加大贫困地区土地改良的投资，提高土地的生产率，是解决贫困地区温饱问题的基础。
(4)研究和推广。技术和信息是一种重要的资产。研究和技术推广对提高农产品生产的潜力很大，是中国改革后期产出增加和总要素生产力提高的最重要来源（世界银行，1997）。然而，国家和省级农业科技和推广体系近几年来的优先地位大大削弱，对适合贫困地区生产发展的农业技术研究和推广甚至更差。事业费和推广经费不足已经导致农业技术推广体系人散网破（农业科技政策研究课题组，1998）。在中国贫困地区，种植业和畜牧业还将是一个长远的优势项目，维持或进一步加强农业科技推广仍然应给予优先的考虑。因为，贫困地区在一个相当长的时期内要依赖于农业生产的发展，所以，贫困地区的脱贫要依赖于对种植业和畜牧业新技术的投资是毫无疑问的。
（四）确定贫困地区发展的部分优先原则。
在确定了贫困地区以提高劳动生产率的扶贫投资方向后，必须合理确定优先投资的部门，以便使现有的扶贫资源达到最佳的分配效果；而这一问题又依赖于贫困地区的资源禀赋和商业化的程度。在这一方面有很多研究成果我们可以借鉴。
(1)农作物生产相对优势的行业。在资源的分配越来越依赖于市场信号以及市场整合程度不断提高的情况下（Rozelle等，1998；喻闻，黄季焜，1998），成功的经济增长主要依赖于优势产品的生产和营销。从理论上讲，有效的资源分配的最基本条件之一是生产者必须生产较其他地区更具优势的产品。然而，对于贫困地区来讲，由于恐于谷物消费缺乏的心理，导致他们投入更多的土地和劳力于谷物生产，即使是谷物生产不具有相对优势。当决定谷物生产而不是回报率更高的作物生产时，农户又招致了更高的生产成本。生产和价格的不稳定性使农民不愿意将自己的消费需求依赖于市场，加之还有一个技术风险和不稳定性问题。
在这种情况下，政府所扮演的角色是：改进市场基础设施，制定补贴和价格稳定政策，以促进商业化的发展。产品的生产要依据当地的自然禀赋、农业潜力和进入市场的可能进行。最好的策略是让生产者自己作决策，政府仅起一个改善市场环境、纠正市场失灵和扭曲的价格信号，如促进新技术的采用等。我们在陕西、江西实地调查发现，当给家庭生产者更直接的资源（贷款和津贴）控制权时，其对经济增长的影响要大于给集体组织资源的控制权。一个重要的原因是农民会利用这些资金从事有比较优势的经济活动以使利润最大化，从而使收入加速地增长。
(2)慎重考虑发展非农产业。与家庭应当追求的生产活动有关的问题是贫困地区有多大的可能促进乡镇企业的增长。低下的劳动力素质、缺乏有能力的管理人才、投资不足、运费高昂和市场信息闭塞等被视为贫困地区乡镇企业业绩不佳的主要原因。然而，许多当地领导都感到唯有通过成功的高附加值的工业发展才能扭转贫困地区的困境。同时工业的增长也被看作是解决财政危机的关键，因为，即使是贫困地区政府岁入的绝大部分也是来自于工商业的税收。
然而，贫困地区乡镇企业的高失败率导致了国家稀缺金融资本的浪费，所以贫困地区乡镇企业目标瞄准的策略要慎重考虑。将资金投资于苟延残喘的乡镇企业不能使其取得更大的成功，倒不如进行长期的教育投资、职业培训和基础设施建设。许多发展中国家的经验告诫我们，试图以提供各种补贴和激励的方式，吸引商号定位于贫穷、偏远的农村地区，大多数以失败而告终。
(3)大力发展劳动密集型产业。根据贫困地区的特点和国内外的研究成果，贫困地区的项目瞄准应以劳动密集型项目为主，以为贫困人口提供就业的机会。贫困地区的一个基本的特征是家庭规模大（一般在5人以上）、劳动力剩余多。贫困地区最充裕的生产资源是劳动力。大量的研究表明，种植业和养殖业的发展能吸收大量的农村剩余劳动力。乡镇企业的发展固然可以为贫困人口的就业提供较好的机会，但以往的经验告诫我们，要谨慎处之。目前的产权理论研究结果告诉我们，农户经济和私人经济对于吸纳农村剩余劳动力有很大的潜力。
（五）提高扶贫资金的使用效率。
扶贫资金的使用效率受多种因素的影响。根据以上讨论和中国的现实条件，提高扶贫资金的使用效率必须从以下入手：(1)扶贫要坚持瞄准贫困户。中国贴息贷款主要依靠信用帮助穷人。然而，不幸的是，从中国政府扶贫实践的经历看，在扶贫计划初期，资金的投放集中于扶贫目标群体（经济效益低而社会效益高），往往忽视对贷款的监督和回收。随着财政的压力和扶贫项目的难以维持，又常常以牺牲最初的扶贫目标为代价，将扶贫瞄准转向经济上有较高报酬的项目。随着政治压力的进一步加深，扶贫瞄准又不得不重新转向原来的目标群体——穷人。这是大多数国家扶贫初期的所走过的一段弯路。扶贫资金的使用瞄准贫困户，这是提高扶贫资金使用效率的基础。(2)扶贫项目的设计或生产项目的推广要符合贫困地区的自然、社会、经济状况和农民的技术水平。扶贫项目设计要进行充分的可行性论证，不能以权力取而代之。如果项目设计的合理，并不会产生银行和扶贫办之间的矛盾（如果产生的话，说明扶贫资金的使用政策有一些漏洞，应加以修改或补充），这一点也是政治目标和经济目标相互制衡的工具，而不像有些人所说的那样是一种不可调和的矛盾。贫困地区农民的技术水平是可想而知的，所以，技术援助是必不可少的。(3)以实施贫困户熟悉的项目为重点，提高贫困农民在生产经济建设中的参与程度，增加脱贫的信心，充分发挥劳动力充裕的优势。(4)堵截各种扶贫资金的漏出，切实保证扶贫资金到达贫困户的手中。规定一个扶贫资金入户率的标准，加强扶贫资金的监督和管理。同时增大“以工代赈”、小额信贷和信用贷款投放力度。(5)贫困地区的经济发展和扶贫目标相结合。一是因为经济的发展能带动贫困地区的脱贫；二是贫困地区的经济上不去，扶贫的目标难以实现。所以，适当增加贫困地区财政发展基金是必要的。
中国的扶贫工作是在极其艰苦的条件下进行的。近十年来，尽管脱贫速度下降，但是中国政府仍然解决了3800万贫困人口的温饱问题。十年来的扶贫实践为中国在本世纪末解决贫困人口的温饱问题积累了丰富的经验；然而，现有贫困人口脱贫难度的增大，无疑是对中国扶贫计划提出了严峻的挑战。所以，扶贫工作应当有艰苦的、长期的思想准备。我们相信，如果正确地分析十年来扶贫工作的经验和教训，中国政府有希望在不远的将来解决剩余5800万人口的温饱问题。
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