我国粮食直补政策的稳定性分析，本文主要内容关键词为：稳定性论文,粮食论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于我国粮食直补政策，近年来成为社会广泛关注的热点问题，在支农资金整合的声浪下，提出这一政策的实施效果不佳，主张停止或整合到支农资金中。这一观点引起了广大农民的担心和疑虑，对粮食生产带来了一定的影响，粮食直补政策是否具有继续实施的必要性是值得研究的课题。
一、我国粮食直补政策的成效
成效是决定政策去留的尺度，实践证明，我国的粮食直补政策虽然存在着一些问题，但成效也是显著的。
(一)促进了粮食生产持续发展。
1.调动了农民种粮积极性。我国农民长期以来种粮没有享受过补贴，计划经济时期农民只有付出，为工业化建设积累做贡献，改革开放后26年间也很少得到优惠，从2004年开始实施种粮补贴在中国是开天辟地第一次，农民不能不极大地受到鼓舞。粮食直补政策之所以调动了农民种粮的积极性，不仅是这样的政策从无到有，起到了“四两拨千斤”的作用，而且还在于补贴方式和补贴渠道的改变。改革开放以来，我国对粮食生产者的补贴是通过流通环节实施的，通过补贴国有粮食收购企业以达到保护生产者的目的，这种间接补贴不仅没有使农民获得较大的收益，而且粮食企业常常给农民打白条，极大地挫伤了农民种粮积极性。粮食直补政策实施后，把以前通过补贴流通环节的间接补贴方式改为直接补贴方式，把惠及企业改为直接惠及农民，这种看得见的实惠对农民的刺激作用是巨大的，尤其是在政策实施的初期。与此同时，直接补贴还向农民传递了中央政府重视和关心农民与农业的信息，从精神上也大大鼓励了农民种粮的兴趣。这一政策实施后，全国不少地区出现了农民抢农时、增投入、主动扩大粮食生产的现象。如2004年，江西省农户春耕农用资金比上年增长6.7％，湖北省70万亩抛荒地全部得到复耕。许多原来外出打工的农民返乡种田，农民由过去“想送田”向“要种田”转变，由“外出赚钱”向“返乡种田”转变。由于粮食生产能得到多方面的补贴，人们对发展农业越来越看好，各地种粮大户陆续出现，2005年浙江全省种植粮油作物20亩以上的种粮大户5.15万户，比上年增加0.84万户，增长19.7％，规模经营面积所占比重从2004年的9.12％上升到11.93％。但是，这一政策的“初始效应”突出而“持续效应”薄弱，随着我国市场经济的发展，第二、第三产业效应的凸显，农民种粮的积极性逐渐下滑，成为目前人们对这一政策关注的焦点。①
2.粮食播种面积迅速增加。由于农民种粮积极性提高，粮食播种面积迅速扩大，粮食直补的第一年2004年，全国粮食播种面积比上年迅速增加了2196千公顷，增长了2.20％，一下扭转了连续5年下滑的局面。这种势头在2005年进一步高涨，粮食播种面积在上年基础上又增加了2672千公顷，增长的幅度还要大于2004年，增长了2.63％。从2006年起，粮食播种面积增长的幅度虽然比前两年下降，但总亩数长期保持着增加的态势，2010年达到109 876千公顷，比上年扩大890千公顷，这是很难得的，因为耕地是有限的，越到后来增长的空间越小。增长趋势如表1所示。
从各省来看，不论东部地区还是西部地区，粮食种植面积均在增加。如东部地区的浙江省2004年粮食种植面积为1454.53千公顷，比2003年增加26.76千公顷，粮经比例由2003年的50.4∶49.6变为2004年的52.4∶47.6。种植业产值由2003年的515.24亿元增加到2004年的578.22亿元，增长12.22％，其中粮食产值增长34.19％，粮食产值占种植业产值的比重由2003年的21.86％增加
到2004年的26.14％。浙江省2005年全省粮食播种面积达到149.93万公顷，比2004年增加了4.48万公顷，增长了3.08％。浙江是工商业发达的省份，农作物播种面积竟然如此增加，说明粮食直补政策对粮食生产的作用之大。这种效果在广大的以农业为主的西部地区更加显著，如新疆维吾尔自治区受农资综合直补、粮食直补政策影响，2009年全区冬麦播种面积实际完成1138.9万亩，比上年的784.4万亩增加354.5万亩，增长45％，春麦种植面积300万亩左右，全区小麦播种面积达到1438.9万亩，比上年增长11.4％。东北地区的吉林省，2004年粮食作物播种面积431.2万公顷，比2003年增加29.8万公顷，增幅为7％。粮食播种面积的持续增长，巩固了国家粮食安全的基础。
3.提高了粮食生产水平。农业生产综合能力是衡量一国或地区农业发展的水平，粮食生产能力是农业生产力的重要组成部分。良种补贴、农机具购置补贴实施以来，有力地促进了粮食生产科技水平和机械化水平。在良种补贴的项目区，基本解决了长期以来粮食种子陈旧质差的问题，由于种子优良粮食标准化生产和单产水平均明显提高。2005年项目区的优质专用小麦、玉米，青贮玉米，高油大豆平均亩产分别比非项目区高67.4公斤、50.1公斤、726.5公斤和23.9公斤，增幅达到10％到20％。据品质检测，良种补贴项目区的粮食作物品质普遍较好，主要指标达到甚至超过国际规定的优质品质的要求。农机具购置补贴激发了农民和合作社购买农业机械的积极性，促进了农业机械化的发展。据统计，2005年全国各级财政补贴农民购置先进实用、质量优良的农机具20万台，受益农户达15万户；全国机械化耕地、播种、收获水平分别达到50.2％、30.3％和22.6％，比“九五”期末分别提高了2.4个、4.5个和4.4个百分点。
(二)经济效益多方凸显。
1.保障了国家粮食安全。由于粮食直补提高了农民种粮的积极性，良种补贴政策对粮食标准化生产和单产水平提高效果明显，农机购置补贴使农业生产机械程度不断增加，改变了自1998年以来粮食产量连续5年下降的局面。粮食总产量直线上升，有力地保障了国家的粮食安全。2004年前后粮食产量变化如表2、表3所示。1998～2003年间，2000年比1999年减产4621万吨，下降了9.07％；2003年减产2636万吨，下降5.77％，降幅是很大的，这样的发展趋势对国家粮食安全是非常不利的，但自2004年实施粮食直补政策后马上发生了巨大变化。
从表3可知，2004年我国粮食产量46 947万吨，比2003年增加3904万吨，增长幅度达到了9.06％，开创了持续增长的趋势，这与粮食直补政策的实施有直接的关系。自2007年开始从原来的40 000万吨跃上了50 000万吨新台阶，2010年全国粮食产量再创历史新高。实践证明，粮食直补政策确保了国家粮食安全和稳定，为我国更好地发展经济、改革开放提供了重要的保证。
2.减轻了国家财政负担。2004年粮改前，国家通过粮食购销企业执行国家敞开收购农民余粮的政策，由于收购和销售的价格形成机制不同，加上长期以来存在的一些体制性原因，国有粮食收购企业连年亏损，库存增加，粮食风险基金的投入不断增多，财政负担加重。如在1998年的粮食流通体制改革中，粮食风险基金专户支出173亿元，用于超储粮食库存利息、费用补贴133亿元，省级储备粮油利息、费用补贴40亿元；中央财政支出182亿元专门用于建设中央储备粮库；国有粮食企业挂账和不合理贷款2105亿元，本年消化老挂账426亿元。②这样下去国家财政难以坚持的，但2004年粮食直接政策实施后，补贴从流通环节转到生产环节，粮食风险基金主要用于粮食直接补贴，结束了粮食企业长期以来的亏损局面，国家财政负担大大减轻。
3.农民种粮得到了实惠。从种粮农民收入的自身比较来看，其收入比补贴以前有了增长是不可否认的事实，如2004年全国有29个省(区、市)实施粮食直补，平均每公顷补贴数额为150～225元，近6亿粮农直接享受到了补贴政策带来的实惠。全国13个粮食主产省通过粮食直补，使13 892万农户户均增收74元。粮食直补和农资综合补贴给农民带来的收益，2006年达到3801元，2007年增加到4293元的水平，比2004年增长1122元，年递增10.7％。2008年随着中央财政发放的粮食补贴资金的增加，户均增收490多元。从各省看农民得到的实惠增长幅度虽然不同，但不断提高的趋势是一致的。如2006年河南、山东等6个小麦主产省农民由于三项补贴，亩均增收50元以上。浙江省2007年两项补贴农民人均享受接近50元。由于良种和农机具补贴提高了科学化和机械性的水平，粮食产量显著增加，也使农民收入增加。据2011年辽宁省铁岭市调查，当年亩产1500斤，按每斤1元计收获1500元，除去568元的产生成本，每亩净收入932元。③这里即使每人以10亩计，五口之家有地50亩，合计种粮收益46 600元，作为农户来说也是一项不小的收入。
4.促进粮食购销市场的形成。计划经济时期，我国的粮食长期实行统购统销的政策，改革开放后粮食购销市场化成为改革的方向，由于国有粮食购销企业长期以来政企不分，缺乏走向市场的主动性，影响了粮食购销体制的改革。粮食直补政策实施后，改变了长期以来沿用的间接补贴方式，粮食企业不再承担按照政府制定的保护价收购农民余粮的义务，政府也不再对国有粮食企业进行超储补贴，国有粮食企业由此成为具有市场化理念的市场经济主体，按照市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争，形成了粮食购销市场化和市场主体多元化经营格局。所以，粮食直补政策的实施，对我国的粮食购销市场的形成完善是一个很大的促进。
(三)社会效益不可忽视。
1.促进了社会安定。我国有五级政府，农民与地方政府接触较多，与中央政府的距离太远，农村常常被视为天高皇帝远的地方。中央政策广大农民往往不知道或不了解，对中央政府的温暖感受不到，农民认为不论什么朝代都要缴税纳粮，只关心自己的粮食安全问题，很少关心天下大事。粮食直补政策实施后，中央政府的温暖照到了千家万户，使农民感觉到国家是代表最广大人民利益的，是关心广大农民的政府，由此达到了民心所归的效果。我国农民占70％的比重，农民安定社会就安定，这是中国历代反复证明了的一个铁的事实。
2.促进了农村和谐。农民长期以来主要与基层干部打交道，由于常年缴粮纳税又得不到政府的关心，久而久之干群关心非常紧张，农村的矛盾也比较突出。粮食补贴政策实施后，使农民切身感受到粮食补贴带来的好处，在一定程度上缓解了由于政策和制度不公平所积累的社会压力及基层干部与农民的矛盾。所以，粮食直补政策不仅有效地提升了党和政府的形象，也缓解了农民与基层干部的关系，从而构建了农村的和谐。我国农村是国家政权的基础，和谐农村对构建和谐社会至关重要。
从上可知，粮食直补政策带来的效益是多方面的，也是非常显著的，既然如此，就应该保持它的稳定性。虽然粮食直补政策还有不完善的地方，在执行中也出现了一些问题，但不能以此全面否定。有些具体问题要具体分析，比如对增加农民收入不显著，这是与从事第二、第三产业者收入相比而言的，就其本身来看补贴总比不补收入多。又如对提高农民种粮积极性发生递减现象，这主要是受市场因素的影响，原因是多方面的，也是可以解决的。总的来看，粮食直补政策的成效是主要的，是可以长期实施的。
二、保持粮食直补政策稳定性的原因
(一)必须长期利用WTO关于粮食补贴政策的规定。
农业是弱势产业，我国的农业尤其是这样，而且我国长期以来实行城乡“二元结构”政策，以农业创造的价值促进和保障工业的发展，致使农业长期处于落后的状态。还应该看到，我国政府对农业的投入与国外相比很少，对农业的优惠政策也非常少，只有在城市粮食供应发生困难的时候才会制定一些优惠政策，手段也非常单一，只是加大投入、降低农业税、提高农副产品价格、提高粮食收购价格等这几种司空见惯的做法。更重要的是，我国2002年加入世贸组织后对原来农业补助政策又带来了各种限制，粮食补贴政策的制定和调整必须考虑WTO的相关规则。这样一来，我国原有的一些补贴政策由于不符合WTO的规定不能继续实施，农业补贴又受到新的限制。
根据乌拉圭回合谈判达成的《农业协议》，农业国内支持政策可以根据对生产和贸易的扭曲程度划分为三类：“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。“绿箱”政策指对生产和贸易没有扭曲或影响很小，不受限制或免于削减义务的支持政策。主要包括农业科研、病虫害防治、培训、技术推广和咨询、检验检测、营销和促销、基础设施等服务措施，对生产者退休计划和资源停用计划提供的结构调整补助，以及对结构调整提供的投资补贴、环境保护补助和地区性援助等措施。“黄箱”政策指对生产和贸易产生扭曲，需要限制或削减的政策。具体包括价格支持，营销贷款，按产品种植面积补贴，对种子、肥料、农药、灌溉等投入的补贴。“蓝箱”政策指一些与生产限制计划有关的“黄箱”政策的特例，不包括在“综合支持量”(AMS)中，从而免于削减，如基于固定的面积和产量的支付，根据基期生产水平的85％或85％以下给予的直接支付。但对成员国“黄箱”政策构成的综合支持量是否需要削减，还要涉及微量允许标准。根据《农业协定》第6条第4款规定，在计算某一特定农产品综合支持量时，如果计算结果不到该产品总产值的5％(发展中国家为10％)则不必计入综合支持总量中，该特定农产品可免除减让；或者在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果不足全部农业总产值的5％(发展中国家为10％)，也不必计入综合支持总量中，该非特定农产品也可免除减让。总的来说，微量允许标准构成了黄箱政策中对农产品支持的“上限”，超过5％或10％“上限”的黄箱政策必须进行削减，低于这个“上限”的可免除削减。需要特别明确的是，中国2002年在入世协定后，已经明确承诺综合支持量将保持为零，而仅仅协商保留8.5％的微量允许。我国农业补贴已经不能再使用“黄箱”，而仅仅能够利用特定基期农业产值8.5％的微量允许，按照这些规定和要求，我国对农业的补贴机会是有限的。
但是，即使在机会有限的情况下，我国仍然没有充分利用WTO规定允许的农业支持保护政策。据有关分析， WTO农业协议免于削减的12项国内支持措施中，我国不少尚属空白，其他方面的支持力度也不够。而且，与国外相比补贴的力度远远不够。按WTO国内补贴政策分类要求，我国1996～1998年“绿箱”支出年均773亿元，“黄箱”支出年均290.26亿元，补贴总水平年均1063.26亿元，相对于农业生产总值的4.51％，而美国2001年农业补贴是970亿美元，农业生产总值是1940亿美元，补贴总量是农业生产总值的50％，世贸组织成员国的比例大多在5％～20％，我国与这些国家相差很远。就“黄箱”来看，1997年和1998年两年实际补贴规模占农业生产总值的比例是1.23％，按我国不超过8.5％的承诺，我国最高“黄箱”补贴规模是1741亿元，2003年不到300亿元，还有1400亿元的补贴空间。④至于“蓝箱”政策是发达国家为了争取对农业补贴的机会而争取空间的产物，我国基本上还没有开展这项补贴。
在这种情况下，我国要特别抓紧已有的机会，充分利用和发挥WTO规定留给我国的空间，要做到这一点，不仅不能中断粮食直补政策，而且还要保持其稳定性，充分利用“绿箱”，尽量利用“黄箱”，扩大利用“蓝箱”。
(二)粮食直补政策是应对“中等收入陷阱”的需要。
从2005年开始我国人均GDP达到了1700美元左右，标志着我国从此由低收入国家走向中等收入国家。国际经验表明，在这个阶段，一方面人口增长相对较快，粮食需求逐步增加，同时农业科技水平还相对较低，农业基础设施还不够完善，粮食供给还没有得到彻底解决。同时由于工业化和城市化进程已经得到了较快的发展，城乡差距扩大，农业生产者收入较低和相对贫困的问题也逐渐暴露出来，致使经济发展出现停滞或下滑，这就是所谓的“中等收入陷阱”。为了避免陷入中等收入的陷阱，从农业发展方面来看，需要持续地增加粮食供给和提高农民收入。
但从我国的实际情况看，粮食生产面临着资源、生态等多重因素的制约，粮食安全问题不容忽视，保障粮食供给在今后仍是我国农业政策的一个重要目标。由于我国农业仍然处在个体、分散的小农经济时代，工农之间的差别、城乡之间的差别还很大。2005年城乡居民人均收入10 493元，农村居民人均收入只有3254.9元，相差7239元；2007年分别是13 785.8元和4140.4元，相差9645.4元，⑤特别是中西部地区的种粮农民，经营规模小，同时受粮食市场、生产资料市场价格波动等多重因素的影响，增加收入困难很大，这个问题得不到解决，就很可能陷入“中等收入陷阱”。所以，增加种粮农民收入，缩小城乡收入差距，成为我国农业政策面临的一个重要任务。
要增加粮食供给、提高农民收入和缩小城乡差距，就需要对农民种粮实行长期的补贴政策。目前我国的粮食直补政策正好兼顾着粮食生产和农民收入双重目标，从综合性收入补贴和生产性专项补贴两大方面发挥着作用。既采取各种专项补贴政策改善农业生产条件，加快农业技术进步，提高粮食综合生产能力，稳定和增加粮食产量，保障粮食供应；又建立对种粮农民的收入补偿制度，并逐步提高补贴的规模和标准，保障农民收入，缩小城乡差距，实现社会的和谐发展。从而绕开“中等收入陷阱”，使我国顺利渡过中等收入发展阶段，实现现代化强国。
(三)粮食直补政策是世界各国的共同做法。
对农业实施补贴政策是世界上各个国家保护和促进农业发展的惯例和有着稳定的政策，我国目前实施的粮食直补政策与国际惯例接轨，这也是非常必要的。从美国、欧盟、日本等国粮食补贴政策的实践看，尽管这些国家在20世纪90年代以后逐步建立了农民收入综合补贴制度，但仍保留了包括价格支持和其他生产性专项补贴等粮食补贴政策。美国在建立了以直接支付和反周期支付为主要内容的农民收入补贴制度后，仍然保留了无追索权贷款作为对农产品价格支持的政策工具。同时，还实施了农田水利建设贷款利息补贴、农场粮食储备设施建设补贴、农业保险补贴、水土保持补贴等专项补贴政策，引导农民增加农业投入，改善农业生产条件。欧盟2003年实施“单一农场支付”政策，但同时仍然保留了价格支持、农业贷款利息补贴、农业保险补贴等专项补贴政策，作为对农民收入补贴的主要手段。从这些国家粮食补贴政策发展历程看，早期以促进农业生产的专项补贴为主，后期以保障农民收入的综合补贴为主，但是后者并没有取代前者，如欧盟各国在20世纪50～60年代就有生产性专项补贴，现在仍然保留了不少专项补贴政策。在20世纪90年代以后，欧美等国的农业综合生产能力达到很高的水平后，才逐渐开始使用限产支付和脱钩支付来保障农民收入。但在这些国家补贴政策也在发生着变化，如以收入为主要目标的直接补贴的发展并没有完全取代原提高生产能力的补贴政策，部分专项补贴和价格支持失去了自身的价值，逐渐被削减或者转变为综合补贴。不过这种取消和变化是在农业生产力达到一定水平、农业发展所面临的任务转变后才出现的。
从上可知，国外的农业补贴政策是非常普遍的，欧美日等发达国家无一不实施这样的政策，而且是在建立了新的补贴政策的同时仍然保留原有的补贴政策，其目的就是通过各种方法、各种政策和渠道加强对农业和农民的支持。经济发达国家竟然是这样看重粮食直补政策，我们的选择岂能中止?我国的粮食直补政策只实施了七八年的时间，还处于刚刚开始的阶段，不完善有问题是极其正常的，不能因噎废食。我国出现的效益递减现象并不是时间长短的问题，否则经济发达国家的农业补贴政策早就被废止了，何以显示极大的持续性和充满生命力。与经济发达国家相比，我国农业生产力水平还很低，改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的目标还远远没有完成，还不能以综合性收入补贴取代生产性专项补贴，但应稳定以现有的综合性收入补贴与专项补贴、最低收购价为主要框架的粮食补贴政策体系，兼顾国家粮食安全和农民增收的双重任务。
(四)稳定粮食直补政策是广大农民的期望。
对我国粮食直补政策的评价，农民最有发言权，他们是非常肯定的，特别是北方和中西部地区的农民对粮食直补政策更加赞同。因为这些地区农民承包的土地多，尤其是东北地区地广人稀，人均承包的土地更多，最少人均10亩耕地，以五口之家来计算就有50亩土地，各种补贴合计达到几千元左右，这对一个以农业为主的农户来说是不可或缺的。虽然东部地区和我国的南方地区人均土地少，来自补贴的收入相对不多，但对他们来说有这样收入也是好的。所以，如果取消粮食直补政策，真正从事农业生产的农民都是反对的，他们希望粮食直补政策长期持续下去，而且不断提高补贴的标准，这才是广大种粮农民的心愿。也是从这个角度说，粮食直补政策是一项得民心的政策，它的政治效益远远大于经济效益，正是因为得民心不可中断这项政策。
总的看，现行的粮食补贴政策符合我国农业的实际情况，符合广大农民的心愿，基本实现了促进粮食增产和农民增收的政策目标，受到了农民、地方政府等各个利益主体的好评，不论从国内外宏观经形势示还是从我国微观层面看都是应该长期实施的，使其成为一种稳定的持续的惠农政策。
三、国外经验的借鉴与启示
(一)世界发达国家的农业补贴政策具有持久性。
综观世界各国的农业补贴政策，核心都是粮食补贴，就粮食补贴而言，按照补贴对象受益的程度不同，一般分为直接补贴和间接补贴两种，直接补贴政策已经成为发达国家最重要的农业政策之一。世界上粮食直补政策的特征之一就是具有持久性。美国是发达国家中率先实行粮食直接补贴的国家，1929年经济“大萧条”之后，美国政府鉴于世界经济危机对美国农业的严重冲击，罗斯福任职不久就通过了农业立法，对农业进行保护和支持。这一政策虽然是针对世界经济危机的，但危机结束后农业补贴政策并没有停止，反而逐年增加补贴项目，持续到1996年形成了较为完整的农业保护政策体系。之后不断完善改革，由原来长期实行的农产品价格保护转向生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划和农业灾害补贴等，2002年开始取消生产灵活性合同补贴，对农民进行直接补贴。
日本从1868年明治维新开始就对农业给予关注，1952年正式实行农地法以后进一步重视农业生产，1961年实施农业补贴政策，制定了诸多农业保护和补贴措施，这是日本进入农业补贴时代的标志。从此以后，日本政府对本国农业与农产品采取严格的保护政策，对以大米为重点的国内农产品给予巨额的财政补贴。1995年加入世贸组织后为适应农业协定对成员国的共同要求，对原来的农业保护政策进行了大力度的调整，主要是降低农产品的价格补贴，从过去以流通、生产环节补贴为主转变为促进农业结构调整为主的政策，并且大幅度修改制定新的农业法规，提出了参加下一轮WTO农业谈判的提案，寻求建立21世纪支持保护日本农业发展的新政策体系。
欧盟农业补贴政策始于1958年的共同农业政策形成，到现在也有近20年的历史。20世纪90年代初期，以价格干预政策占主导地位，之后经过了几次重大改革。1992年开始了由价格支持向直接支付转变，1999年为了应对加入世界贸易组织进行了第二次重大的调整，2003年的重要改革是制定了单一农场支付制度。
由此可见，世界发达国家农业补贴包括直补政策都是持续不变的，美国的补贴政策具有百余年的历史，日本农业补贴政策有50多年，即使实施时间较短的欧盟也有20年。在此期间，各国随着情况的变化和新时期的要求进行完善改革，使其不断完善科学，以保障能够持续下去。
(二)世界发达国家的农业补贴政策具有法制性。
法制化是政策稳定持续的有力保障，西方发达国家的农业补贴政策普遍具有法制性。从美国来看，为了对农业进行保护和支持，美国政府于1933年制定《农业调整法》，1996年出台了新的农业法即《联邦农业完善与修改法》，规定对农民进行直接补贴。2002年，美国政府出台的《农业保护和农村投资法》，扩大了农业补贴范围。欧盟1999年颁发的《2000年议程》，规定粮食和农业政策由市场价格支持体系转变为与粮食等主要农产品总量限制措施相结合的价格补助体系。日本于1961年颁布了《农业基本法》，1999年制定《新农业法》，取代了《农业基本法》。由此可知，经济发达国家农业补贴政策的法制性是很强的，欧盟、日本在农业补贴方面有各种立法，除了农业基本法以外还制订了各种涉农事项的单项法律，从而解决了农业发展面临的一般问题和特殊问题。尤其是美国，不仅有立法性的中长期农业法案，而且还有应对紧急情况的紧急法令。这说明，发达国家的农业补贴政策通过立法的形式增强了权威性，这样的政策是不会轻易废止的，也不会中断，保障了政策的稳定性。
(三)发达国家保持农业补贴政策长期稳定的原因。
世界发达国家为什么要保持农业补贴政策的稳定性和持续性?都是为了促进本国农业经济的发展，保障国家粮食安全，增加农民的经济收入。美国是一个由移民组成的后起国家，18世纪后期获得独立时农业生产率非常落后，为了摆脱这种状况赶上老牌的资本主义国家，克服农业发展面临的困境，最有效的办法就是发展农业生产力，提高效率降低农业成本，这成为美国农业政策的首要目标。为此美国采取了各种农业补贴政策，首先支持家庭农场制度的发展，使美国农业得到迅速的发展。第二个目标是为了增加和稳定农场收入，还有一个目标是为了增进社会福利和农村发展，美国的农业补贴政策都是在这些目标指导下制定的。欧盟长期实施农业补贴政策的目的，是为了提高农业生产力，确保农民维持一个适当的生活水平，稳定农产品市场，保障正常的食物供给。为了保障共同农业政策的目标实现，成员国之间制定了共同遵守的各项原则。日本在第二次世界大战之后，农业遭到巨大的破坏，战后农业比战前下降了40％，广大居民吃粮依靠配给。为了促进农业发展，解决粮食供应问题，日本政府开始实施了农业补贴政策。其政策目标是有选择地扩大农业生产，调整和改善农业结构，加速农业现代化进程，提高农户的收入水平。为了实现这样的目标，日本政府相应地出台了各种农业补贴政策。目标是与政策直接联系的，政策是目标实现的手段，为了实现其目标发达国家选择了长期实施农业补贴政策的手段。
当然，目标是既定的，这里又涉及目标实施的有效问题，是否效果不理想就可以取消政策呢?从各国的情况来看并不一定。总的来看，发达国家的农业补贴政策的效果是好的，对农业生产力的发展起到了巨大的促进作用，但也存在着不少问题。如前期发达国家的农业补贴主要是价格补贴，刺激了国内资金对农业的投入，造成了农产品大量过剩。又如农业补贴不论是价格支持还是收入补贴，造成了财政预算支出的刚性增长，使政府财政陷入危机。在这些问题和困难面前，各国政府并没有就此取消补贴政策，而是积极地进行改革调整，放弃价格环节的补贴，开始实行直接补贴，使政策继续得以实施。
从发达国家农业补贴政策的实施使我们看到，为了实行本国的农业发展目标，补贴政策从一开始就从立法的层面制定的，为农业补贴政策奠定了可靠的基础，而且长期实施农业补贴政策不变，即使发生问题也只是进行改革调整，使政策长久地保持下来，有力地促进了本国农业的发展和粮食的有效供给。我国也是一个农业落后国家，农业生产力低下，而且有着13亿人口，促进农业发展也是一个长期的目标。同时，提高粮食生产，解决人们的吃饭问题，也不是一朝一夕的事，而是一个长期艰巨的任务。在这种情况下，同样需要长期地实施农业补贴政策，特别是粮食直补政策，保持其稳定性和持续性。
四、我国粮食直补政策稳定性评估
(一)政策本身缺乏稳定性。
首先是政策缺乏法制性。法制是一国政治的制度化、法律化，并严格按照法律进行国家管理的一种原则，依法办事是法制的基本含义，由立法机关制定完备的法律，做到有法可依是法制的首要任务。在法制化中制定法规是第一位的，法规包括宪法、法律、法令和国家机关的法规性文件。法规代表了全国人民的意志，是由全国人大代表通过的，具有权威性和稳定性，是不可随时改变和中止的，即使法规性文件也具有一定的稳定性。我国粮食直补政策还没有上升到法律的层面，也不属于法规性文件，而是财政部门、农业部等部门的一般性文件，缺乏权威性，难以受到法律保护，降低了农民对粮食直补政策的信任度。其次是政策缺乏系统性。系统性是由若干既有区别又相互联系、相互作用的要素所组成，处在一定的环境中，为达到规定的目的而存在的有机集合体。我国的粮食直补政策甚至包括农业补贴政策在这些方面都比较欠缺，往往是遇到什么问题临时采取相应的措施，由于问题是不可预见的，随时发生在不同的环节，制定的各种补贴政策缺乏系统性，政策的目标也是短期的，容易出现相互交叉、相互矛盾。这样的政策难以形成合力，甚至之间作用相互抵消，影响政策的效率。
(二)政策执行中的不稳定性。
执行中的不稳定性，一是政策执行中存在不规范。目前我国粮食直补政策虽然不断走向规范化，但仍然存在不规范性的问题，如在补贴方法上，由于在运作过程中各地没有统一的依据，同一项补贴各个地方的做法相异，水稻良种补贴有的地方按照价格补贴，有的地方按照种植面积发放，小麦、玉米、大豆良种补贴多采取供种企业招标，对农民有的给钱，有的发补贴券，有的按差价供种，操作方式呈现多元化。农机具购置补贴有的地方给购置农户补贴钱，有的补贴给农机商。在补贴标准上，全国只有一个基本的标准，由各地政府根据财力自定，致使高低不齐。这些不规范的现象影响了粮食直补政策的严肃性和稳定性，负面作用是不可忽视的。二是执行中某种补贴曾有中断的现象，给农民造成很大的负面影响，误认为粮食直补政策就要取消，不免有减少在土地上的投资等不长久的想法。在2011年的调研中，许多农民还在打听粮食直补政策是不是要取消，即使说明不会取消，也还存在着种种疑虑。三是基层部门缺乏人力与财力。粮食直补主要由地方财政部门负责落实，特别是乡镇财政所的工作量更大，目前地方财政所一般3～5人，面对粮食直补方面繁重复杂的工作，严重缺乏人手，长期下去难以坚持。
(三)资金来源存在的不稳定性。
我国粮食直补来源于原来的粮食风险基金的一部分，中央补贴资金和地方政府补贴投入都出自各级的粮食风险基金，而没有为此增加新的资金。这就给粮食直补资金来源造成了不稳定，因为粮食风险基金还有他用，粮食直补只是从中分一杯羹而已。粮食直补提高标准，加大投入的力度还要取决于粮食风险基金的情况，地方财政动用粮食风险基金还要由中央财政按照一定限度审批，不能自主动用或超限度使用。这是粮食直补资金不稳定性的第一个原因。第二个原因是中央与地方分担机制不明确。粮食直补资金属于中央的部分由中央财政从中央粮食风险基金中安排，属于粮食主产省的补贴资金从地方粮食风险基金中安排，比重是地方粮食风险基金的40％，2006年可以达到50％。其他省、自治区、直辖市实行粮食直补后，粮食风险基金不足的“由省级人民政府自筹资金解决”，⑥农资综合补贴“由中央财政预算安排，中央财政按照当年测算确定的农资综合补贴规模，安排次年预算。有条件的地方也可以结合本地情况在中央财政预算基础上适当增加农资综合补贴预算”。⑦良种补贴由地方财政与农业部门“申请中央财政补贴资金”。⑧这种资金分担的办法在粮食主销区和经济发达地区是可行的，但在粮食主产区和经济欠发达的地区就难以运转，因为主产区财力有限，用于补贴的资金数额大，往往迫于现实不得不采取虚假到账或贷款借债取得中央财政的补贴资金，造成补贴资金难以到位，即使暂时到位也带来不少隐患。如果这样，粮食直补政策是难以长期执行的。第三个原因是粮食直补政策缺乏工作经费。粮食直补政策的工作经费由地方财政分担，2006年国家规定“原则上由地方财政预算安排，中央财政适当补贴”，地方财政确实有困难的，申报财政部批准，可按批准额度在粮食风险基金中列支。如果中央财政补助加上在批准额度内从粮食风险基金中列支部分仍然有缺口的，“地方政府负责及时足额筹措到位”。⑨至2009年这一规定基本没有变化，规定“地方各级财政部门应安排所需配套推广工作经费，严禁挤占挪用中央下拨的补贴资金用于工作经费”。⑩粮食直补工作经费的安排筹措以地方财政为主，加大了粮食主产区和欠发达地区财政困难，经常出现缺少经费和经费不足的现象。如良种补贴除水稻外其他品种补贴就没有经费，(11)落实部门常常四处筹借，拆东墙补西墙，长期下去势必影响工作的开展。
由上可知，粮食直补政策存在着不稳定的因素，造成了政策的不稳定性，使广大农民感到不安，影响了执行的效果。
五、建立粮食直补政策的长效机制
(一)增强粮食直补政策自身的长效机制。
首先，提高粮食直补政策的法制性。法制化是粮食直补政策实现长效的首要前提，从国际经验来看是发达国家农业补贴的普遍做法，我国要借鉴国外好的做法，将粮食直补政策纳入法制化建设的轨道。把目前的文件转变为法令法规，制定《粮食补贴条例》、《粮食生产促进法》等相关法规。通过法规的形式，使粮食直补政策法制化，由短期政策变为长期政策，具有稳定性、持久性、可预见性和自觉性，体现国家保护、支持粮食生产的长久方向，增强粮农稳定发展粮食生产的信心。
其次，提高粮食直补政策的规范性。规范性是法制化的体现，因为根据法律制定的政策和制度都是规范的。粮食直补政策要达到规范化程度，就要通过法的形式，明确粮食补贴的资金来源、补贴的方式、补贴的标准和发放时间等，只有这样才能使粮食直补政策制度化和规范化。目前要提高我国粮食直补政策的规范性：一是基本统一补贴标准。国家需要制定一个最高补贴标准，各省不能超过；或者实行区域性的统一标准，如北方统一的标准，南方统一的标准；还可以把补贴标准分为几个等级，由高到低，主产区为一级，非主产区为二级，主销区为三级。特别是要缩小粮食主产区与主销区标准间的差距，主销区即使财力大也要顾及到政策的统一性，主产区财力不足中央财政要承担一部分，不可由地方政府一家筹措。这样做并不是限制发达地区政府对农民种粮的支持，而是为了照顾政策的整体效应。二是统一粮食直补的方式。应该尽快停止按计税面积补贴的不科学方式，全国统一按照实际种植面积作为全国统一的补贴方式，凡是不种粮的即使有土地承包权也不能享受补贴，土地流转到种粮大户或经济合作社的农户也不能再享受补贴，真正把补贴的范围限制在种粮农民。在一定时期后，再把补贴方式过渡到完全按商品粮产量进行补贴，产量高补贴多，产量低补贴少。这样制定补贴依据真正达到了使种粮而且种粮好的农民享受最高的补贴。三是统一良种补贴方式，改变目前补贴办法形式多样的现象，为了保障农民与种子企业博弈中的利益，对供种企业采用“准入”资格制，即省级农业主管部门制定要求和标准，各地推荐符合标准的供种企业，由省农业主管部门审核，确定入选企业具有品种开发权，已通过国家和省级审定的品种均可作为良种补贴品种。
最后，补贴政策要与WTO的规定相一致。我国从2002年起成为WTO成员国的一员，不仅有权利享受世贸组织规定中的有利条件，而且也要受到有关规定的限制与约束，粮食直补政策以及我国的农业补贴政策都需要与WTO的相关规定保持一致，否则就会受到世贸组织的干预，削弱了粮食直补政策的稳定性。我国的粮食直接补贴政策属于“绿箱”政策还是“黄箱”政策?主流观点都认为粮食直补政策归“绿箱”政策，不用担忧，理由是补贴费用主要来自纳税人而不是消费者，没有或只是微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小。但问题并不是如此乐观，因为粮食直补政策是按“农产品种植面积”进行补贴的，农资综合补贴属于对“农药、化肥”的补贴，应该有黄箱之嫌。特别是良种补贴和农机具购置补贴要保障实际购买良种和农机具的农户享有补贴，非购买者不享受补贴，这种生产引导性政策是典型的“黄箱”规则，会受到限制或削减。至于粮食最低收购价格政策更属于最直接的保护性支持措施，具有明显的生产和贸易扭曲性，完全属于“黄箱”政策。
固然，衡量“黄箱”政策补贴的大小是还要看“综合支持量”(AMS)，乌拉圭回合农业谈判规定，自1995年开始发达国家6年内削减20％AMS，发展中国家在10年内减少13％的AMS，要求各国在执行期间每年总AMS不能超过各国承诺的约束水平。根据这一标准看，我国粮食直补综合支持量没有超过我国承诺的水平，按照农业产值8.5％的微量允许标准，我国2010年粮食直接补贴总规模1334.9亿元，我国最高“黄箱”补贴规模是1741亿元，还达不到计算综合支持量的“上限”，但与“黄箱”补贴规模差距也不太大。特别需要提醒的是，中国2002年在入世协定后，已经明确承诺综合支持量将保持为零，而仅仅协商保留8.5％的微量允许。我国农业补贴已经不能再使用“黄箱”，而仅仅能够利用特定基期农业产值8.5％的微量允许。
在这种情况下，我国的粮食直补政策包括农业补贴政策都需要调整，改进补贴方式，调整投入领域，尽量使其与WTO的规定相符合，保障这一政策的持久性。从近期看，考虑按照WTO规则将综合性收入补贴明确为按一定历史基期的播种面积给予固定补贴，挂靠“不挂钩收入支持”的“绿箱”政策，免于削减；还可以考虑根据基期生产水平的85％或85％以下给予的直接支付，适时利用“黄箱”政策，给粮食专项补贴政策预留更多地补贴空间。中长期看，要增加对农民的一般服务性支持，对农业基础设施建设、科研教育、科技推广、病虫害防治的投入，加快建立农产品无偿检验、检疫体系，建立全国性、区域性的农产品信息服务体系等，向农民提供调整结构、保护生态环境的补贴。
(二)构建粮食补贴政策综合体系。
目前我国的粮食直补政策体系还比较简单，框架主要由促进“增收”与鼓励“生产”两个方面构成的，还需要进一步完善。一是把现行的针对农户的专项补贴整合为生产阶段的综合粮食直补。二是在简化生产阶段综合粮食直补的基础上，继续补充农机具购置补贴，形成第二个层次的综合补贴体系。有人提出将良种补贴、农机购置补贴作为粮食直补政策的重要配套措施，这是不合理的，因为这两项补贴是我国目前粮食直补政策的第二大系统(生产环节)，是不可缺少的。三是建立合理的农业生产资料补贴体系，在国家给予农资生产厂商优惠政策的同时对农业生产资料价格予以有效调控。四是形成补贴操作与补贴监管紧密结合的综合补贴管理体系。五是建立粮食供求测评系统。充分发挥以“调节供求”为核心的两种粮食补贴方式在调节粮食生产中的作用。当粮食供小于求时发挥粮食直补政策的作用，当粮食供过于求时实行保护价收购，补贴机制将不发挥作用。由以上方面构建起我国粮食补贴的综合体系，使其适应各种不同情况，从各方面发挥作用。
(三)建立粮食直补资金的长效机制。
粮食直补政策的稳定性与政策的科学性、合理性、法制性、规范性是分不开的，但与资金的稳定性也关系重大，没有稳固的资金来源作保障，再好的政策也是空中楼阁。从粮食直补政策的实施发展来看，不断提高补贴标准，加大投入的力度，应该是一个必然的趋势，不这样不足以提高农民种粮的积极性。虽然从国家财政近年来的收入增长速度来看是有条件满足的，但也有一定的压力，不要说达到国外的标准和规模，即使把种粮收入提高到社会平均收入水平也是需要很大的投入。因此，在对现有资金进行整合的基础上，还需要建立合理的分担机制，多渠道筹集资金，保障粮食直补政策的实施。
第一，建立合理的粮食补贴分担机制。目前，粮食直补的主体由地方政府承担，中央财政给予一定的补贴。这种资金分担的办法在粮食主销区和经济发达地区是可行的，但在粮食主产区和经济欠发达的地区就难以运转，因为主产区财力有限，往往迫于现实不得不采取虚假到账或贷款借债取得中央财政的补贴资金，造成补贴资金难以到位。这种情况主要我国分税制财政体制不完善造成的，由于事权不清晰引起职责不清，责任不清，使不少事情难以合理地得到解决。在粮食直补中如何判断与划分中央政府与地方政府的事权，主要看事情的性质与涉及的范围，保障国家粮食安全是一个发展战略问题和军事战略问题，属于全国性的公共产品，应该是中央政府的责任，不是地方政府所能承担的。但是，中央政府要促进和管理各地的粮食生产是不现实的，需要按照地域委托给地方政府来进行具体的管理，在这种委托代理关系中，中央政府是委托者，地方政府是受托者，中央政府的主体地位并没有改变，地方政府只是代管而已。所以，应该明确中央政府在粮食直补中的主体地位，这是落实粮食直补政策的关键所在。但这不等于说地方政府没有责任，地方政府是一国政府的组成部分，保障国家粮食安全也有一定的责任与义务，与中央政府相比只是出于次主体地位，也要投入一定的资金。合理的分担机制应该是中央财政为主，地方财政为辅。
第二，构建粮食直补资金与财政收入互动增长机制。随着粮食直补标准的不断提高，所需资金会越来越大，增加的幅度比例处在什么样的位置上比较科学，是需要精确计算和科学设计的。原则上说不应根据粮食丰歉或粮价的高低频繁变动，而应该建立直补总额同国家财政收入总额互动增长的长效机制，补贴的规模随着国家财政增长而增长。其合理的比例是直补水平不低于农资价格上涨的水平，即把成本上升作为一个常规变量纳入补贴政策的设计之中，使补贴数量增长与成本变化联动起来。在国内粮食价格保持稳定的情况下，国家对农业的补贴应基本上能够弥补生产成本的上涨，以确保种粮始终保持稳定的收益水平。(12)
第三，建立粮食产、销区之间补偿机制。粮食主产区和粮食主销区之间不仅仅是一种产、销关系，也即市场关系，而是提供保障与被保障之间的关系。因为在粮食发生危机时，问题最严重的不是粮食主产区，而是粮食主销区，粮食主产区生产粮食不仅仅是为了国家的粮食安全，而且也为了主销区的粮食安全。这也就是说，粮食主产区为了解决国家的粮食安全，为了解决主销区的粮食供给，放弃了从事工商业、服务业或种植业增加收入的机会，承担起繁重的粮食生产任务，为国家和主销区无私奉献。既然如此，主销区就应该为主产区提供一定的补偿，增加对主产区种粮农民的补贴。主销区向主产区进行转移支付，其途径是建立产、销区横向的转移支付制度，具体办法可以由主销区通过向中央政府转移，再由中央政府以纵向转移支付的形式补贴给主产区，也可以通过横向转移支付制度由主销区直接向主产区转移。通过这种转移支付制度，加大粮食主产区的粮食补贴，体现主销区对国家粮食安全的责任，实现粮食主产区与主销区之间的政策公平。
第四，设立单独的粮食直补基金。目前粮食直补资金来源于粮食风险基金的一部分，难以满足提高标准，加大力度的普遍要求，需要建立独立的基金，专门使用于粮食直补。粮食安全不仅是粮食主产区农民的责任与义务，作为城镇居民来说也是有义务的，农民通过生产粮食践行自己的义务，城镇居民因为社会分工不能践行，但可以资代工，缴纳一定的赞助金。可以按照行政单位、国家机关、企业等渠道征集上来，用筹集的资金建立独立的粮食直补基金，也可以把主销区向主产区的补偿纳入进来，壮大基金规模，加大对主产区种粮农民的补贴力度。这样有利于扩大搞活粮食直补多元化筹集资金的机制，减轻政府的压力，使全社会都为国家的粮食安全做出一点贡献。
(四)建立政策目标的长效机制。
我国的粮食直补政策由于按照土地联产承包责任制第二轮承包的耕地亩数进行补贴的，固化了我国传统的小农经济，落后的生产方式，影响了土地流转，规模化经营和农业现代化的发展，与我国农业长远的发展目标不一致，相比而言只是一个短期的目标，要使粮食直补政策经营稳定性，需要建立政策目标的长效机制。
首先向农业经济合作社和种粮大户倾斜。随着我国市场经济体制的完善和城镇化的发展，真正的农民逐渐在减少，尤其是种地的农民越来越减少，农业经济合作社和农民种粮大户不可避免地承担起了保障国家粮食安全的重任，粮食直补需要尽快向农业经济合作社和种粮大户倾斜。其次向粮食生产企业倾斜。随着我国传统的小农经济的逐渐消失，粮食生产企业成为我国现代化农业发展的方向。我国粮食生产企业，一种主要是属于国家和集体性质的各级农垦企业；一种是改革开放后形成的从事粮食生产的龙头企业。粮食直补政策一定要向粮食生产企业倾斜，把他们作为补贴的重点。倾斜的途径：一是按照粮食种植面积分等级进行补贴。二是按商品粮交售的数量给予补贴，这两种补贴形式都对种粮大户、农村经济合作组织、粮食生产企业有利。还可以专门针对粮食生产企业制订补贴政策，如采取统一累进补贴方式，制订粮食生产企业粮食直补政策等。三是向发展农业现代化倾斜。农业现代化是世界各国农业经济发展的必由之路，也是我国农业发展的正确方向，实践证明联产承包责任制不能从根本上解决我国的农业问题，在形式上与本质上都与世界现代农业经济差之千里。所以，发展现代农业越来越成为全国各界的共识，成为国家财政支持的重点，粮食直补政策的改革要与我国发展现代化农业的目标保持一致，向推动农业现代化方向转移。
注释：
①关于种粮农民积极性递减问题另有专论，此处简略。
②《中国财政年鉴》，1999年，第74页。
③2011年财政部“我国农业补贴政策研究”课题组调研资料。
④郭宏宝：《中国财政农业补贴：政策效果与机制设计》，西南财经大学出版社2009年，第166页。
⑤《中国统计年鉴》，2008年，第317页。
⑥财政部：《实行对种粮农民直接补贴调整粮食风险基金使用范围的实施意见》，财政部财建[2004]75号。
⑦财政部、国家发改委、农业部：《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见》，2009年8月19日。
⑧财政部：《2009年中央财政农作物良种补贴项目实施指导意见》，2009年3月3日。
⑨《对种粮农民直接补贴工作经费管理办法》(财政部财建[2006]975号)，2006年12月14日发布。载于《中国财政年鉴》2007年第634页。
⑩财政部、农业部：《中央财政农作物良种补贴项目实施指导意见》，2009年3月3日。
(11)2011年湖南农业补贴政策调研资料。
(12)此观点借鉴于国家发改委宏观经济研究的研究成果。
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